Constitución Española

     Los constituyentes de 1978 tuvieron un especial empeño en establecer unas líneas maestras sobre el régimen jurídico del Gobierno y sus miembros que compatibilizara la estabilidad que es precisa en esta materia, con la necesaria flexibilidad que se requiere para ir adaptando la norma a las modificaciones coyunturales que demandan los cambios políticos. Se explica así el detalle en la redacción del artículo de referencia, sin perjuicio de la oportuna remisión a la legislación de desarrollo cuando es preciso.

     En nuestra historia constitucional encontramos ejemplos de Constituciones que se han referido a la composición del Gobierno.  Aunque no pueda entenderse como un auténtico precedente del art. 98.1 CE habría que recordar que el artículo 222 de la Constitución de Cádiz determinaba el número y la denominación de los entonces siete Secretarios de Despacho. Sin embargo, como acaba de apuntarse, este texto no debe considerarse un modelo en el que se inspira el actual artículo 98 porque no contemplaba en plenitud la composición del Gobierno, sino que se limitaba a enumerar los distintos ministros sin hacer referencia, de manera significativa, a quien dirigiera ese Gobierno. Habría que recordar aquí que el titular del ejecutivo entonces era el monarca (arts. 16 y 170 de la Constitución de Cádiz). Por ello el verdadero primer antecedente de este artículo se encuentra en la Constitución de 1931 cuando su artículo 86 establecía que "el Presidente del Consejo y los Ministros constituyen el Gobierno", mientras que según el artículo 88 "el Presidente de la República, a propuesta del Presidente del Consejo, podrá nombrar uno o más Ministros sin cartera". De manera muy significativa, el artículo 98.1 CE tiene un claro antecedente en el artículo 13.II de la Ley Orgánica del Estado por el que el Consejo de Ministros estaba "constituido por el Presidente del Gobierno, el Vicepresidente o Vicepresidentes, si los hubiere, y los Ministros".

     Por lo que se refiere a la capacidad de liderazgo y dirección del Gobierno por su Presidente es también preciso recordar la Constitución de 1931 cuando su artículo 87 comenzaba señalando que "el Presidente del Consejo de Ministros dirige y representa la política general del Gobierno".

     En último lugar, el tema de las incompatibilidades de los miembros del Gobierno también ha sido contemplado en otros momentos. Así, el citado artículo 87 de la Constitución de 1931 establecía que al Presidente del Consejo de Ministros "le afectan las mismas incompatibilidades establecidas en el artículo 70 para el Presidente de la República". En cuanto a los ministros, el artículo 62 de la Constitución de 1837 ya señalaba que "los ministros pueden ser senadores o diputados y tomar parte en las discusiones de ambos Cuerpos Colegisladores; pero sólo tendrán voto en aquel al que pertenezcan", texto que se reproduce en los artículos 65 de la Constitución de 1845 y 58 de la Constitución de 1876. La condición de parlamentario, por su parte, era condición necesaria para que los ministros pudieran tener presencia en el Parlamento durante la vigencia de la Constitución de 1869 puesto que su artículo 88 establecía que "no podrán asistir a las sesiones de las Cortes los ministros que no pertenezcan a uno de los Cuerpos Colegisladores". Durante la II República se regulaba el tema de manera bastante parecida a la actual, determinando el artículo 89 que los miembros del Gobierno "mientras ejerzan sus funciones, no podrán desempeñar profesión alguna, ni intervenir directa o indirectamente en la dirección o gestión de ninguna empresa ni asociación privada". Por último, según el artículo 17.II de la Ley Orgánica del Estado de 1967 los miembros del Gobierno distintos de su Presidente "tendrán las incompatibilidades que señalen las leyes".

     El Derecho comparado ofrece ejemplos de textos que regulan alguno de los extremos que contempla el artículo 98. Así, por lo que se refiere a la composición del Gobierno se pueden mencionar el artículo 92 de la Constitución italiana de 1947 cuando señala que "el Gobierno de la República se compone del Presidente del Consejo y de los Ministros quienes juntos, constituyen el Consejo de Ministros", el artículo 62 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 según el cual "el Gobierno Federal se compone del Canciller Federal y de los Ministros Federales" o el artículo 186.1 de la Constitución portuguesa de 1976 por el que Gobierno "se compone del Primer Ministro, de los Ministros y de los Secretarios y Subsecretarios de Estado". La reserva de ley para la determinación de los miembros concretos que en cada momento componen el Gobierno aparece también en el artículo 95 de la Constitución italiana de 1947. En cuanto al papel preeminente del Presidente del Gobierno y las funciones que le asigna la Constitución, se encuentran claros ejemplos en los artículos 95 de la Constitución italiana de 1947, 65 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949, así como algún extremo del artículo 21 de la Constitución francesa de 1958, en concreto la dirección de la acción del Gobierno por el Primer Ministro. Respecto a las incompatibilidades de los miembros del ejecutivo, es preciso mencionar el artículo 66 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 por el que "el Canciller y los Ministros Federales no podrán desempeñar ningún otro cargo público remunerado, ejercer ninguna actividad profesional o económica ni pertenecer, sin el consentimiento de la Dieta Federal, al consejo de administración de empresas que persigan fines de lucro"

     El iter parlamentario del art. 98 ofrece datos de interés. Así, respecto al primer párrafo, hay que decir que su origen está en el art. 96.1 del Anteproyecto elaborado por la Ponencia en el que no se menciona expresamente a los Ministros como miembros del Gobierno. En efecto, ese artículo decía que "el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, y de los demás miembros que establezca la ley". A dicho artículo se presentaron enmiendas pidiendo la inclusión de una referencia expresa a los Ministros. Así, la enmienda 736 del Grupo Parlamentario de UCD proponía que el art. 96.1 dijera que "el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, y de los demás Ministros que establezca la ley". En parecido sentido, la enmienda 426 del Grupo Parlamentario Socialistas del Congreso también mencionaba a los Ministros porque "conviene constitucionalizar la categoría de Ministros". La Ponencia rechazó ambas enmiendas, aceptando sin embargo las enmiendas presentadas por Carro Martínez y por Licinio de la Fuente en el sentido de que no era preciso que los miembros del Gobierno fueran establecidos por ley. En el art. 91.1 del texto que se contiene en el Informe de la Ponencia de 17 de abril de 1978 se mantiene la redacción originaria, pero eliminando la referencia final "que establezca la ley". Por el contrario, se introducía un párrafo segundo por el que la composición del Gobierno estaría regulada por ley orgánica. En la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso se aprobó la enmienda 426 que había mantenido el Grupo Parlamentario Socialistas del Congreso, de modo que el art. 92.1 que se recogía en el Dictamen de esa Comisión pasaba a decir que "el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley" y que se repite en el art. 92.1 del texto aprobado por el Pleno del Congreso. En la Comisión de Constitución del Senado se presentó una enmienda por Lorenzo Martín-Retortillo solicitando la supresión del párrafo primero del art. 92 porque "remitiéndose el párrafo segundo de este precepto a la correspondiente ley orgánica, no tiene sentido que la Constitución con su rigidez entre a determinar quiénes componen el Gobierno". Dicha enmienda fue rechazada y la Comisión aprobó en consecuencia el art. 97.1 por el cual "el Gobierno se compone del Presidente, de los Vicepresidentes en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la Ley", texto que se mantuvo en el Pleno del Senado y en el definitivo art. 98.1. En cuanto al párrafo 2, tiene su origen en el artículo 96.2 del Anteproyecto redactado por la Ponencia según el cual "el Presidente del Gobierno dirige la acción de éste, distribuye y coordina las funciones de los demás miembros de aquél, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos por la gestión de sus departamentos". La propia Ponencia en su Informe de 17 de abril de 1978 incluye ese tema en el art. 91.4, diciendo que "el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión". Se mantiene con la misma redacción pasando a ser el art. 92.4 del Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso, siguiendo así hasta su aprobación en el Pleno del Senado. La Comisión Mixta alteró la colocación del párrafo situándole definitivamente en el puesto segundo. En relación con los párrafos 3 y 4 del artículo 98, solamente es preciso señalar que aparecían como párrafos 1 y 2 del artículo 99 del Anteproyecto redactado por la Ponencia y que se mantuvieron hasta el texto definitivo con escasas modificaciones porque en el párrafo primero (definitivo tercero) se sustituye la referencia "las (funciones representativas) derivadas del mandato parlamentario" por "las (funciones representativas) propias del mandato parlamentario" y en el párrafo segundo (definitivo cuarto) la referencia inicial a una ley orgánica para regular el estatuto y las incompatibilidades de los miembros del Gobierno se sustituye por "la ley regulará el estatuto e incompatibilidades de los miembros del Gobierno".

Señalados los antecedentes del artículo objeto de comentario, conviene hacer alusión a las tres cuestiones básicas que regula: la composición del Gobierno, la posición del Presidente del Gobierno y, por último, el Estatuto de los miembros del Gobierno. 

Comenzando por la composición del Gobierno, se distinguen, en virtud del art. 98.1 CE, dos tipos de miembros: los de carácter necesario (Presidente y Ministros) y eventual (los Vicepresidentes y los demás miembros que establezca la ley). No habiendo hecho uso la ley de la facultad de añadir miembros a la composición del Gobierno, ningún otro cargo público, fuera de los mencionados, forma parte de este. 

Como se puso de manifiesto en el comentario al art. 97 CE, y se desprende del presente artículo, el Gobierno así descrito presenta una doble naturaleza, como órgano constitucional y órgano administrativo: como órgano constitucional, se sitúa en la cúspide del Poder Ejecutivo, uno de los poderes del Estado, y la Constitución le atribuye competencias y potestades ajenas al Derecho administrativo. Pero es también un órgano administrativo, toda vez que los ministros son los jefes de los distintos departamentos que componen la Administración del Estado, por lo que la mayoría de sus decisiones versan sobre cuestiones administrativas.

La reunión colegiada de los miembros del Gobierno ha recibido tradicionalmente la denominación de “Consejo de Ministros”. Dicha denominación aparece recogida en diversos artículos de la Constitución, así: el art. 62 f) y g) CE, que atribuyen al Rey las funciones de “expedir los decretos acordados en el Consejo de Ministros” y de “ser informado de los asuntos de Estado y presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime oportuno, a petición del Presidente del Gobierno”; el art. 88 CE, relativo a la aprobación por el Consejo de Ministros de los proyectos de ley; el art. 112 CE, que prevé la previa deliberación del Consejo de Ministros al planteamiento de la cuestión de confianza por el Presidente del Gobierno ante el Congreso de los Diputados y, en términos similares, el art. 115 CE en relación con la facultad de disolución de las Cámaras por el Presidente del Gobierno y, por último, en el art. 116 CE, que prevé que la declaración de los estados de alarma y excepción se hagan “por el Gobierno, mediante decreto acordado en Consejo de Ministros”, en los términos que determina dicho artículo. Otros artículos se refieren también a las facultades del Gobierno en su conjunto, como el art. 86 CE, en relación con la facultad de aprobar decretos-leyes, o el art. 159 CE, en relación con la facultad de nombrar dos miembros del Tribunal Constitucional. 

Por lo demás, sobre la composición del Gobierno añadir que, si bien tradicionalmente se ha caracterizado por su homogeneidad política, en las Legislaturas XIV y XV se constituyeron Gobiernos de coalición, como consecuencia de la creciente fragmentación parlamentaria. 

El párrafo 2 del art. 98 CE destaca la situación de preeminencia del Presidente del Gobierno respecto al Gobierno en su conjunto, pues, aunque el Gobierno se configure como un órgano colegiado no impide que, como consecuencia de su naturaleza compleja, a su vez se integre por otros órganos más simples: Presidente, Vicepresidentes y Ministros, a los que pasamos a aludir. El papel del Presidente queda reflejado en varios preceptos constitucionales y también en algunas leyes. Sin extendernos y a título de ejemplo, entre otros, el art. 92.2 le otorga la competencia de proponer la convocatoria de referéndum (formalmente, lo convoca el Rey), el art. 113, previa deliberación del Consejo de Ministros, le reconoce la facultad de presentar ante el Congreso de los Diputados la cuestión de confianza, el art. 115, previa deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, le permite proponer la disolución de las Cámaras o el art. 162.1.a), le legitima para interponer recursos de inconstitucionalidad. Particular importancia tiene la posición del Presidente en el proceso de formación del Gobierno, que se lleva a cabo en dos fases diferenciadas: una vez obtiene la confianza del Congreso de los Diputados (art. 99 CE), le corresponde proponer al Rey el nombramiento de los demás miembros del Gobierno (art. 100 CE), siendo el Presidente quien determina su concreta composición y atribuciones, a través de un real decreto. 

En cuanto a las funciones de Ministros y Vicepresidentes, nada establece la Constitución, más que su “competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión” (art. 98.2 CE). Su determinación, por tanto, se hace mediante ley.  Su función primordial consiste en ejercer como superiores jerárquicos de los departamentos ministeriales, actuando así como engarce entre el Gobierno y Administración.

Por lo demás, los dos últimos párrafos del art. 98 CE se refieren al estatuto jurídico e incompatibilidades de los miembros del Gobierno. De su redacción se desprende que la condición de miembro del Gobierno está sujeta a un estricto régimen de incompatibilidades, siendo sólo compatible con el mandato parlamentario, práctica habitual en el sistema parlamentario. Salvando esta excepción, la condición de miembro del Gobierno es incompatible con prácticamente cualquier otra actividad pública o privada, si bien el artículo que se comenta se remite a la ley para su precisión. Debe añadirse que la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno está dotada de características peculiares, que se verán al analizar el art. 102 CE. 

DESARROLLO NORMATIVO Y JURISPRUDENCIAL

     Resulta interesante el análisis del desarrollo legislativo del precepto. Por lo que se refiere al rango normativo de la regulación de la composición del Gobierno, en primer lugar, se aprobó la Ley 10/1983, de 16 de agosto, de Organización de la Administración Central del Estado, cuyas disposiciones habían de entenderse complementadas con los preceptos todavía vigentes entonces de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. De conformidad con lo establecido en la Constitución, el art. 1.2 de la citada Ley organizó la Administración Central del Estado enumerando los Departamentos ministeriales que la componían, recordando expresamente su art. 11 la reserva legal al señalar que "la creación, modificación y supresión de los Departamentos ministeriales se establecerá por ley aprobada por las Cortes Generales". Este último precepto fue modificado por el art. 70 de la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, autorizando al Presidente del Gobierno "para variar, mediante Real Decreto, dictado a propuesta del mismo, el número, denominación y competencias de los Departamentos ministeriales". Dada la vigencia anual de las Leyes de Presupuestos este artículo fue reiterado en las sucesivas Leyes de este tipo, hasta incorporarse definitivamente al art. 75 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de orden social.

     En la actualidad, según el art. 2.2.j) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, corresponde al Presidente del Gobierno "crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno". En este mismo sentido, hay que citar la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Su art. 57.3 dispone que "La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y las Secretarías de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno". De acuerdo con la "deslegalización" operada a partir de 1986 se han aprobado sucesivos Reales Decretos que han ido configurando la composición del Gobierno.

    La regulación vigente se contiene en el Real Decreto 1009/2023, de 5 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales. De acuerdo con el mismo, la Administración General del Estado se estructura en los siguientes departamentos ministeriales: Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; Ministerio de la Presidencia, Justicia y Relaciones con las Cortes; Ministerio de Defensa; Ministerio de Hacienda y Función Pública; Ministerio del Interior; Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible; Ministerio de Educación, Formación Profesional y Deportes; Ministerio de Trabajo y Economía Social; Ministerio de Industria y Turismo; Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación; Ministerio de Política Territorial y Memoria Democrática; Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico; Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana; Ministerio de Cultura; Ministerio de Economía, Comercio y Empresa; Ministerio de Sanidad; Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030; Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades; Ministerio de Igualdad; Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones; Ministerio de Transformación Digital y Ministerio de Juventud e Infancia. 

     En principio debe partirse de la libertad del Presidente del Gobierno para determinar el número y denominación de los distintos Departamentos Ministeriales. Ahora bien, parece que esa libertad no es absoluta porque por ley está prevista la existencia del Ministerio de la Presidencia. En efecto, el art. 18.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dice que "el Presidente del Gobierno convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros, actuando como Secretario el Ministro de la Presidencia", mientras que el art. 9.3 de la misma norma establece que "el Secretariado del Gobierno se integra en la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia". 

     La Constitución remite a una ley la determinación precisa de la composición del Gobierno porque después de señalar el art. 98.1 que, en todo caso, formarán parte del mismo el Presidente, los Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros, acaba diciendo que también lo integrarán "los demás miembros que establezca la ley". Esa ley es en la actualidad la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Según el art. 1.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, "el Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros", eliminando así la posible incorporación de otros miembros al ejecutivo, señaladamente de los Secretarios de Estado (figura creada por el Decreto 1558/1977, de 4 de julio). 

En cuanto al estatuto jurídico e incompatibilidades de los miembros del Gobierno, con carácter general estos extremos están regulados en los arts. 11 a 14 de la citada Ley del Gobierno y en lo relativo a las incompatibilidades la norma específica es la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. Dentro de esta Ley es importante destacar su Título III relativo a los Órganos de vigilancia y control de los altos cargos de la Administración General del Estado y, en particular, la creación de la Oficina de Conflictos de Intereses.

      También desde el punto de vista normativo es importante recordar el Estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno regulado por el Real Decreto 405/1992, de 24 de abril, modificado por Real Decreto 1306/2008. Según esa regulación, los Presidentes del Gobierno, desde el momento de su cese, tendrán el tratamiento de "Presidente", gozarán de honores protocolarios, y dispondrán para sí y sus deudos de una pensión indemnizatoria especial, además de que podrán disponer de los siguientes medios y prerrogativas: se adscribirán a su servicio dos puestos de trabajo, dispondrán de una dotación para gastos de oficina y, en su caso, para alquileres de inmuebles, se pondrá a su disposición un automóvil de representación con conductores de la Administración del Estado, gozarán de los servicios de seguridad necesarios y disfrutarán de libre pase en las Compañías de transportes terrestres, marítimos y aéreos del Estado. La disposición adicional primera de la Ley del Gobierno establece que "quienes hubieran sido Presidentes del Gobierno tienen derecho a utilizar dicho título y gozarán de todos aquellos derechos, honores y precedencias que legal o reglamentariamente se determinen". También tenemos que tener en cuenta que la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, reformó la Ley Orgánica del Consejo de Estado para incluir, en su art. 8.1, que "quienes hayan desempeñado el cargo de Presidente del Gobierno adquirirán la condición de Consejeros natos de Estado con carácter vitalicio, y en cualquier momento podrán manifestar al Presidente del Consejo de Estado su voluntad de incorporarse a él."

     En cuanto al desarrollo jurisprudencial del precepto, el Tribunal Constitucional se ha referido al art. 98 CE en su STC 60/1986, de 20 de mayo. En ella se apunta que "la reserva de Ley establecida en este precepto constitucional no excluye automáticamente la utilización del Decreto-ley por el Gobierno" (FJ2), debiendo además diferenciarse lo relativo a la composición del Gobierno, "único punto al que alude el mencionado precepto constitucional, que remite a la ley ordinaria sólo la posibilidad de que formen parte del Gobierno otros miembros distintos de los enunciados allí expresamente" (FJ2), de lo relativo al número y denominación de los Departamentos ministeriales.

Comentario realizado por

Ángel Luis Alonso de Antonio. Profesor Titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.

Actualizado por

Vicente Moret. Letrado de las Cortes Generales. 2011.

Luis Manuel Miranda. Letrado de Cortes Generales. 2016.

Andrea García de Enterría. Letrada de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

La bibliografía sobre el Gobierno es extensa, debiéndose destacar los trabajos de Bar Cendón, García Fernández, García Cuadrado, Morell Ocaña, Parejo Alfonso y Pérez Francesch.

Bar Cendón, Antonio: El presidente del gobierno en España : encuadre constitucional y práctica política / Antonio Bar.--1ª ed Madrid : Civitas, 1983 260 p. ; 18 cm.

García Cuadrado, Antonio M.: El gobierno por orden ministerial / Antonio García Cuadrado.--Pamplona : EUNSA, 1986 XIX, 330 p. ; 22 cm.

García Fernández, Javier: El gobierno en acción : elementos para una configuración jurídica de la acción gubernamental / Javier García Fernández.--Madrid : Centro de Estudios Constitucionales, 1995 240 p. ; 22 cm.

Morell Ocaña, Luis: El estatuto de los miembros del Gobieno, en Documentación administrativa - N. 188 (1980), 73-104.

Pérez Francesch, Juan Luis: El gobierno / Juan Luis Pérez Francesch.--Madrid : Tecnos, D.L. 1993 162 p. ; 18 cm.

Seminario sobre el Proyecto de Ley Reguladora del Gobierno (1995 . Madrid). Estudios sobre el gobierno : Seminario sobre el Proyecto de Ley Reguladora del Gobierno / edición a cargo de Luciano Parejo Alfonso ; participantes Aguiar de Luque, Luis... [et al.].--Madrid : Universidad Carlos III de Madrid [etc.], 1996 316 p. ; 24 cm.