Constitución Española

La dimensión internacional de la Constitución española (en adelante, CE) se deja sentir en numerosos pasajes de la misma. Sin duda alguna, uno de ellos es el Capítulo III del Título III, el cual bajo la rúbrica de los Tratados internacionales regula, del artículo 93 al 96, todo lo relativo a los mismos[1]. No obstante, éste no es el único fragmento de la Constitución donde se hace referencia a la actividad exterior del Estado. El artículo 56.1 CE señala que “ El Rey es el Jefe del Estado, símbolo de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, […]”. El artículo 63.2 CE, por su parte, establece que “Al Rey corresponde manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes”. El artículo 97 CE atribuye al Gobierno la dirección de la política exterior y, finalmente, el artículo 149.1.3º CE reserva al Estado la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales.

Desde el punto de vista del derecho internacional público, el Estado (entendido como un ente social que se forma cuando en un territorio determinado se organiza jurídicamente un pueblo que se somete a la autoridad de un gobierno) es el sujeto primario/originario legitimado para intervenir en las relaciones jurídicas reguladas por esta rama del derecho público. Y si bien es cierto que estamos haciendo referencia al Estado como persona jurídica, el proceso de elaboración de los Tratados Internacionales se desarrolla a través de un procedimiento que atraviesa diferentes etapas y en que los sujetos que están legitimados para intervenir en cada una de estas etapas depende de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico de cada Estado.

De una lectura sistemática de la Constitución, así como de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, se desprende que, si bien corresponde al Rey manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes” es el Gobierno el que se encarga de la negociación y de la fijación de su texto (vid. Artículos 3, 4 y 5 de la Ley 25/2014). No obstante, y como es lógico, el Ejecutivo no puede llevar esta labor al margen de las Cortes Generales. Por este motivo, y más allá de los mecanismos típicos de control de la acción del gobierno, en este caso en relación con la política exterior, en algunas ocasiones es preceptiva la participación activa de las Cortes Generales. Así, el grado de intervención de las Cortes Generales dependerá del objeto del tratado. En este sentido, el artículo 93 CE establece que para la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución se requerirá autorización mediante Ley Orgánica. Por su parte, el artículo 94.1 CE exige la previa autorización de las Cortes Generales para la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios de carácter político, militar, entre otros supuestos. Y, finalmente, el artículo 94.2 CE dispone que el Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios.

Una vez que los tratados internacionales se han celebrado válidamente y han sido publicados oficialmente en España, como señala el artículo 96 CE, entran a formar parte del ordenamiento interno español. Como bien sabemos la unidad, la plenitud y la coherencia son tres características esenciales de cualquier ordenamiento jurídico. La doctrina clásica con autores como Prieto Sanchís define la coherencia como “aquella cualidad del sistema en cuya virtud cada situación de hecho recibe un único tratamiento normativo dentro del sistema en cuestión”. Segura Ortega señala que “en sentido estricto la coherencia significa ausencia de contradicciones, esto es, las normas que forman parte de un mismo sistema no pueden prescribir la realización de conductas que son incompatibles entre sí”. La plenitud, por su parte, se define como una propiedad del ordenamiento jurídico en cuya virtud el sistema dispone siempre de una cualificación normativa para cualquier caso o supuesto de hecho. En este mismo sentido se pronuncia Pérez Luño, quien señala que “un ordenamiento jurídico es pleno si dispone al menos de una respuesta para cada hecho de la vida cuya naturaleza exija su regulación jurídica”. No obstante, podríamos decir que tanto la coherencia como la plenitud del ordenamiento jurídico son conceptos un tanto utópicos, de tal forma que cuando se afirma que un ordenamiento jurídico es coherente y pleno, no se está afirmando la inexistencia de antinomias y lagunas, pues la aparición de éstas es consustancial a la naturaleza dinámica del Derecho, sino la existencia de mecanismos para la resolución de las mismas.

Es precisamente en este contexto donde el artículo 95 CE adquiere toda su razón de ser. Pues este artículo plantea el problema de las relaciones entre los tratados internacionales y la Constitución. Desde el punto de vista del sistema de fuentes, y si acudiéramos a la famosa pirámide de Kelsen, la Constitución, como norma jurídica suprema del ordenamiento jurídico español, se situaría en el vértice de esta pirámide; mientras que los tratados internacionales se encontrarían en una posición jerárquica inferior. Así pues, la inconstitucionalidad de un tratado está directamente relacionada con la Constitución, y como ésta puede ser violada en cuanto a sus disposiciones materiales o bien en cuanto al procedimiento previsto para la conclusión de los propios tratados, la inconstitucionalidad de un tratado puede ser tanto material o de fondo como formal. Esta última se produce cuando el tratado no se celebra válidamente, es decir, cuando no se cumplen los requisitos, no se sigue el procedimiento o no intervienen los órganos competentes para la celebración de los tratados previstos en la Constitución. Es ésta una forma de control de la eficacia de los tratados que, por el rango superior a la ley, no pueden realizar los tribunales ordinarios, de ahí la importancia de este control. Para salvaguardar esta preeminencia de la Constitución sobre los tratados, se prevé expresamente, en el primer apartado del artículo 95, que comentamos ahora, un control previo de inconstitucionalidad. Y en el apartado segundo de este artículo se recoge que los sujetos legitimados para activar este control son el Gobierno o cualquiera de las Cámaras.

En términos estrictos, el artículo 95.1 de la Constitución Española establece que la celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. En cumplimiento de esta previsión constitucional, el legislador orgánico articuló, en el artículo 78 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC), el mecanismo que doctrinalmente se ha denominado “declaración sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales”. El órgano competente para llevar a cabo dicho control (como no podía ser de otra forma en un sistema de jurisdicción constitucional concentrada, como el nuestro) es el Tribunal Constitucional. Se sigue en este punto al modelo francés, cuya Constitución de 1958, en el artículo 54, establece que “Si el Consejo Constitucional, requerido por el Presidente de la República, por el Primer Ministro, por el Presidente de cualquiera de las dos Cámaras o por sesenta diputados o por sesenta senadores, declara que un compromiso internacional contiene una cláusula contraria a la Constitución, la autorización para ratificar o aprobar el referido compromiso internacional sólo podrá otorgarse previa reforma de la Constitución”. En este punto queremos remarcar que ninguna regla de Derecho internacional se opone al control de inconstitucionalidad de los tratados si, como es obligado admitir, el Derecho internacional autoriza a los Estados a determinar en su Constitución los órganos que pueden concluirlos válidamente.

La declaración sobre la constitucionalidad de los tratados internacionales puede ser definida como un recurso sui generis que, tal como señalaba Pérez Tremps, se configura como el tercer instrumento, junto con el recurso de inconstitucionalidad y la cuestión de inconstitucionalidad, previsto en nuestro ordenamiento constitucional para garantizar la constitucionalidad de las normas. La característica más importante de esta técnica de control de constitucionalidad, y que la diferencia de los otros dos instrumentos mencionados, radica en el hecho de que la fiscalización se produce antes de la entrada en vigor de la norma. Otra característica de este tipo de control es su carácter potestativo, pues de lo dispuesto tanto en la Constitución como en el artículo 78 LOTC, este control podrá solicitarlo el Gobierno, el Congreso o el Senado.

Ha sido un lugar común en la doctrina plantearse cuál es la naturaleza de la actividad del Tribunal Constitucional en relación con el control previo de constitucionalidad de los tratados. Debemos partir de la base de que sobre esta cuestión no existe una opinión unánime. Para un sector de la doctrina, se trata de una función consultiva, apoyándose en que el propio texto de la Ley que no emplea la palabra recurso para la reclamación y, sobre todo, porque tampoco emplea la palabra sentencia, sino la expresión declaración. En este sentido se pronuncia, por ejemplo, Pérez Tremps quien señala que el control previo de tratados posee una configuración particular, distinta del resto de los procesos constitucionales. Ello es así porque su objeto no es, o no tiene por qué ser, exactamente impugnatorio; más bien es de naturaleza consultiva puesto que de lo que se trata es de comprobar si existe obstáculo constitucional a la prestación del consentimiento a un tratado internacional, aunque la decisión sea vinculante. En cualquier caso, en dicho juicio, el Tribunal Constitucional, como en el resto de sus competencias, actúa sometido exclusivamente a la Constitución.

Para otros autores, se trata de una verdadera actividad jurisdiccional. Se refiere esta última doctrina a la consulta que el Presidente Washington pidió a los jueces del Tribunal Supremo en materia de tratados y de Derecho internacional. Los jueces, en esta ocasión, se negaron a emitir dictamen para evitar la asunción de funciones extrajudiciales, tratando además de evitar de esta forma, entrar en la llamada "Political Question". En apoyo de la tesis de la naturaleza jurisdiccional de este procedimiento se alega el carácter vinculante de la declaración y, por tanto, su valor erga omnes. Se trata, como afirma Rodríguez Zapata, de una hipótesis parecida a la de los "declaratory judgements" del ordenamiento americano, que trata de comprobar la inconstitucionalidad virtual de determinados hechos o actos prenormativos, que si devienen normas serían inconstitucionales. Entre los defensores de esta segunda postura encontramos a autores como Aguiar de Luque, quien señala que el control de la constitucionalidad de los tratados es una verdadera función jurisdiccional tanto con base en la fuerza vinculante de la decisión, como en atención al carácter controvertido del proceso. Cuestión distinta es que, en función del marco de referencia en que se sitúa dicho control (el carácter prenormativo del tratado y la necesidad de reformar la Constitución en caso de que se aprecie inconstitucionalidad con el tratado sometido a la consideración del tribunal), el control de constitucionalidad se torne básicamente en un control de carácter formal o competencial (esto es, el Tribunal no cierra el paso al acto impugnado, sino que indica el cauce para hacer posible su incorporación al ordenamiento).

Sobre esta cuestión ha tenido oportunidad de pronunciarse el Tribunal Constitucional en las tres declaraciones que ha habido hasta la fecha, a saber: la Declaración del Tribunal Constitucional 1/1992, de 1 de julio, con ocasión de la ratificación del Tratado de Maastricht; la Declaración del Tribunal Constitucional 1/2004, de 13 de diciembre, dictada en relación con el Tratado por el que se aprueba una Constitución para Europa; y la Declaración 1/2025, de 16 de diciembre, dictada en relación con el artículo 2.4 del Tratado de amistad y cooperación entre el Reino de España y la República Francesa, hecho en Barcelona el 19 de enero de 2023. Así, el Tribunal Constitucional en la Declaración 1/2025 ha proclamado “el carácter vinculante de la Declaración, que no es un dictamen ni una mera opinión fundada en derecho, sino una decisión vinculante, ya que el Tribunal no puede convertirse en cuerpo consultivo, pues en este procedimiento, aunque no haya de poseer necesariamente naturaleza contenciosa, el Tribunal actúa como órgano jurisdiccional que es y su declaración ha de basarse en argumentaciones jurídico-constitucionales”. También en sus pronunciamientos ha reconocido que “esta resolución posee los efectos materiales de cosa juzgada”, y que “produce erga omnes todos los efectos de cosa juzgada, tanto negativos, como impedirían trasladar al Tribunal la estipulación objeto de la resolución a través de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad, como los positivos, que obligan a todos los poderes públicos a respetar la declaración” (Declaración 1/2025, de 16 de diciembre de 2025, FJ 3).

Por lo que se refiere a los requisitos subjetivos, la LOTC no contiene un desarrollo completo de este tema que se encuentra, por otra parte, en los Reglamentos del Congreso y del Senado. En el Reglamento del Congreso (art. 157) se establece que es el Pleno de la Cámara, a iniciativa de los dos grupos parlamentarios o una quinta parte de los Diputados, quien puede acordar dirigir el requerimiento previsto en el artículo 95.2 de la Constitución. Por su parte, el Reglamento del Senado (art. 147) exige también el acuerdo del Pleno a iniciativa de un grupo parlamentario o 25 senadores.

Atendiendo al objeto del requerimiento, debemos señalar que la LOTC ha precisado que este es una propuesta o proyecto de tratado, ya estipulado, es decir, ya negociado (el texto debe estar fijado) al que sólo falta la prestación del consentimiento. No se permite, como ya señaló el Conseil constitutionnel, el 29 de diciembre de 1978, someter al Tribunal un texto en fase menos avanzada. El Tribunal somete a su control el tratado en las condiciones antedichas, poniéndolo en relación con la Constitución, tanto por lo que se refiere al procedimiento de celebración como a los aspectos materiales, debiendo tener en cuenta, “ex artículo 96.2”, la posible contradicción del proyecto de tratado con tratados anteriores, a los efectos de contemplar la posibilidad de modificar éstos.

Cabría preguntarse si el recurso de inconstitucionalidad contra disposiciones contrarias a las normas de ejecución de un tratado es posible. Como ha señalado la doctrina, es preciso responder afirmativamente, puesto que tales normas de desarrollo están dotadas de la fuerza de resistencia del propio tratado.

La doctrina también se planteaba la posibilidad de aplicar a los proyectos de leyes orgánicas del artículo 93 la reclamación previa del artículo 78 de la LOTC, alternativa o sucesivamente a la reclamación del artículo 79 de la LOTC, aceptando ambas posibilidades. Esta interpretación de la doctrina se veía, en este caso, justificada por la redacción de los Reglamentos de las Cámaras que no distinguían en esta reclamación entre ley orgánica y autorización. Sin embargo, la modificación de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional por la Ley 4/1985, de 7 de junio, que derogó el artículo 79, regulador del recurso previo de constitucionalidad, suprimió la posibilidad para los tratados del artículo 93 de que la Ley Orgánica pudiera ser objeto de un recurso previo de inconstitucionalidad. Tras la reforma de la LOTC operada por la Ley Orgánica 12/2015, de 22 de septiembre, se reintrodujo el recurso previo de inconstitucionalidad, pero solo para los Proyectos de Ley Orgánica de Estatuto de Autonomía o de su modificación. En cualquier caso, un sector de la doctrina defiende que cabe la posibilidad de que el texto del tratado pueda ser objeto de la consulta previa que prevé el artículo 95.2, porque no se está planteando un problema de control previo de la Ley Orgánica, sino de la constitucionalidad de los tratados y esta cuestión afecta tanto a los del artículo 93 como a los del artículo 94.

En cuanto al plazo para la presentación del requerimiento, la LOTC establece que el momento adecuado es cuando el texto del tratado estuviera ya definitivamente fijado, pero al que no se hubiera prestado aún el consentimiento del Estado. Con ello, aunque se produce una delimitación, no se establece de forma precisa el momento, ya que no se concreta si será con anterioridad o no a la previa autorización de las Cortes Generales a que se refiere el artículo 94.1 CE. En principio, y de acuerdo con Álvarez Conde cabe admitir tanto la respuesta afirmativa como la negativa, ya que esta autorización no implica una modificación del texto del tratado, aunque lo lógico es entender que ha de ser con anterioridad a la previa autorización por parte de las Cortes.

En relación con esta cuestión, debe señalarse que en la Declaración 1/2025 se planteó la posible pérdida sobrevenida del objeto del  requerimiento dado que, como se señala en el propio pronunciamiento, una vez planteado por el Senado el requerimiento ex arts. 95.2 CE y 78.1 LOTC, el Congreso de los Diputados procedió a tramitar la autorización solicitada que concluyó con el acuerdo del Pleno del Congreso (adoptado en su sesión del día 14 de mayo de 2025) y por el que se denegaba la autorización solicitada por el Gobierno, prevista en el art. 94.1 CE. 

El Tribunal Constitucional finalmente declaró la extinción del proceso por desaparición sobrevenida de su objeto. Para ello argumentó que “en relación con la pérdida sobrevenida de objeto en los distintos procesos constitucionales [se] ha resaltado siempre la idea de que no es posible tomar la decisión de modo apriorístico o en función de criterios genéricos o abstractos, sino que es preciso tener en cuenta la naturaleza del proceso constitucional de que se trate y la naturaleza del asunto traído a la consideración de este tribunal (al respecto, STC 67/2005, de 17 de marzo, FJ 3, en relación con las diferencias entre recurso y cuestión de inconstitucionalidad). Para decidir si ese acuerdo del Pleno del Congreso de los Diputados determina la pérdida de objeto del presente proceso hay que tener presente que la doctrina constitucional (STC 155/2005, de 9 de junio, FJ 9) ha resaltado que, en el diseño del control preventivo de constitucionalidad de los tratados establecido en el art. 95 CE, el art. 74.2 CE “establece un procedimiento parlamentario específico y diverso del legislativo ordinario o común, del que singularmente le distingue la circunstancia de que la posición del Senado se define en términos de mayor equilibrio frente a la que habitualmente es propia del Congreso de los Diputados”. Con ello se pone de manifiesto que es a las Cortes Generales, integradas por las dos Cámaras, a las que corresponde acordar la mencionada autorización prevista en el art. 94 CE. Así las cosas, tampoco puede obviarse que la denegación por el Pleno del Congreso de los Diputados de la autorización para que el Estado pueda prestar su consentimiento para obligarse internacionalmente por medio de este tratado hace imposible que tal consentimiento pueda ser prestado en este momento. Y eso, con independencia de cuál pudiera ser la, en este momento hipotética, decisión del Senado sobre esta cuestión. Es cierto que, como apunta el letrado del Senado, el tratado ha sido autenticado y firmado entre las partes, conforme a lo establecido en los arts. 13 y 14 de la ya citada Ley 25/2014, pero ha quedado pendiente de la autorización requerida por el art. 94.1 CE, en virtud del cual se puede instar el control previo de constitucionalidad previsto en el art. 95 CE. Mediante dicho precepto se articula un modelo de control preventivo, el cual presupone la existencia de un tratado internacional que vaya a ser autorizado por ambas Cámaras y respecto del que se dude que contiene estipulaciones contrarias a la Constitución, siendo preciso que tal duda se resuelva con carácter previo a la ratificación del tratado, a través del procedimiento regulado en el art. 78 LOTC” (Declaración 1/2025, de 16 de diciembre de 2025, FJ 4).

Por lo que se refiere al procedimiento, realizado el requerimiento, se da traslado de éste al resto de los órganos legitimados, para que en el plazo de un mes expresen su opinión fundada sobre la cuestión. Oídos el Gobierno y las Cámaras, el Tribunal Constitucional dicta la correspondiente resolución (art. 78.2 LOTC), en el plazo de un mes, que adopta la forma de «declaración» y no de sentencia. 

No obstante, debemos destacar que en cualquier momento podrá el Tribunal Constitucional solicitar de los órganos mencionados anteriormente de otras personas físicas o jurídicas u otros órganos del Estado o de las Comunidades Autónomas, cuantas aclaraciones, ampliaciones o precisiones estimen necesarias, alargando el plazo de un mes antes citado en el mismo tiempo que hubiese concedido para responder a sus consultas, que no podrá exceder de treinta días.

Por lo que se refiere a los efectos del requerimiento, estos están reconocidos en el artículo 157 del Reglamento del Congreso y 147 del Reglamento del Senado y son la interrupción de la tramitación (en la Cámara que solicitante del requerimiento) hasta la decisión del Tribunal, que solo se reanudará si la decisión del Tribunal Constitucional considera que no contiene estipulaciones contrarias a la Constitución, y la necesidad de reforma constitucional para la continuación del trámite en el supuesto de estimación del requerimiento.

De esta forma se observa que el sentido del control previo de inconstitucionalidad, es, en parte, evitar que un tratado internacional contrario a la Constitución entre en vigor. Dicha entrada en vigor significaría no sólo la presencia en el ordenamiento interno de una norma inconstitucional, sino también la adquisición de compromisos externos que resulten opuestos al orden jurídico fundamental. La apreciación de oposición entre la Constitución y un tratado supone bien la necesidad de modificar la Norma Fundamental (art. 95.1 CE), bien la no prestación de consentimiento por parte del Estado, bien la necesidad de renegociar el tratado si ello es posible (DTC 1/2004, caso Constitución Europea). 

Finalmente, el control previo sobre los tratados internacionales hay que ponerlo en relación, asimismo, con el control de constitucionalidad posterior de los mismos, que hay que admitir en virtud de lo establecido en el artículo 27.2 LOTC. Es decir, aunque el Tribunal Constitucional declare que el tratado no contiene contradicciones con la Constitución, luego hay que admitir la posibilidad teórica de que el Tribunal, en un control posterior aprecia la existencia de preceptos inconstitucionales. Así había sido interpretada la declaración por una parte de la doctrina con autores como Rubio Llorente que en ese momento era miembro del Alto Tribunal. En cualquier caso, dicho control posterior no puede recaer sobre el mismo objeto de una declaración. Pues como la Declaración 1/2025 ha reconocido que “esta resolución posee los efectos materiales de cosa juzgada”, y que “produce erga omnes todos los efectos de cosa juzgada, tanto negativos, como impedirían trasladar al Tribunal la estipulación objeto de la resolución a través de los procedimientos de declaración de inconstitucionalidad, como los positivos, que obligan a todos los poderes públicos a respetar la declaración” (Declaración 1/2025, de 16 de diciembre de 2025, FJ 3).

Antes de finalizar queremos hacer un último inciso en relación con el Tratado de Amistad y Cooperación entre el Reino de España y la República Francesa, hecho en Barcelona el 19 de enero de 2023 (cuyo artículo 2.4 había sido objeto de requerimiento y que dio lugar a la Declaración 1/2025, ya mencionada y cuya autorización no fue conocida). El Gobierno, con fecha de 22 de abril de 2026, remitió a las Cortes Generales, de nuevo, el mencionado tratado para obtener la autorización exigida en el artículo 94.1 CE, con la única diferencia de que en este caso existe un acuerdo interpretativo sobre el art. 2.4 del Tratado. El Pleno del Congreso de los Diputados, en su sesión del día 18 de junio de 2026, concedió la autorización solicitada por el Gobierno y prevista en el artículo 94.1 de la Constitución. El Pleno del Senado, en sesión extraordinaria celebrada el día 9 de julio de 2026, aprobó la solicitud de requerimiento al Tribunal Constitucional, prevista en los artículos 95.2 de la Constitución y 147 del Reglamento del Senado, para que se pronuncie sobre la constitucionalidad del artículo 2, apartado 4, del Tratado. El Pleno de Tribunal Constitucional a finales de julio de 2026 acordó tener por recibido el requerimiento formulado por el Senado. Tendremos que esperar a que el Tribunal Constitucional se pronuncie, de nuevo, sobre este tratado, esta vez sobre el fondo de la cuestión, es decir, sobre la constitucionalidad del artículo 2, apartado 4, del Tratado de Amistad y Cooperación entre el Reino de España y la República Francesa.