Constitución Española

Contenido sistemático del precepto

Dentro del Capítulo Segundo del Título III de la Constitución, dedicado a la elaboración de las leyes, el artículo 90 contiene una serie de normas de procedimiento legislativo que, en concreto, enmarcan la actuación del Senado en él. Se trata de un precepto que refleja de modo indudable la opción por el bicameralismo descompensado en favor del Congreso de los Diputados que adopta la Constitución, en la medida en que permite a esta Cámara imponer su criterio en el ejercicio de la función legislativa. 

Desde este punto de vista, la decisión adoptada por el constituyente supone una novedad tan solo relativa en nuestro Derecho histórico, puesto que en todos los casos en que la Constitución respondía a un modelo bicameral, se optó por la equiparación casi completa entre las dos Cámaras a la hora de aprobar las leyes, pero fijando el predominio de la baja en caso de discrepancia. Así, aunque las Constituciones de 1837, 1845, 1856, 1869 (con algún matiz) y 1876 establecían unas Cortes compuestas de dos Cuerpos Colegisladores iguales en facultades, la regla general fue que las leyes sobre contribuciones y crédito público debían presentarse primero ante el Congreso de los Diputados y luego pasaban al Senado. En estos mismos casos se establecía el predominio del Congreso en la Constitución de 1837, cuyo artículo 37 disponía que "si en el Senado sufrieren alguna alteración que aquél (el Congreso) no admita después, pasará a la sanción real lo que los diputados aprobaren definitivamente". Y la Constitución de 1869 disponía en su artículo 50, para estas mismas disposiciones de carácter fiscal y las relativas a la fuerza militar, que si el Senado hiciese en ellas alguna alteración que el Congreso no admitiera, prevalecería la resolución del Congreso. Además, los conflictos entre Cámaras se resolvían, hasta la desaparición del principio bicameral, por la Ley de Relaciones entre los Cuerpos Colegisladores de 19 de julio de 1837. Esta norma escogió el sistema de la Comisión Mixta de Conciliación en caso de discrepancia. 

Por otro lado, el predominio de alguna de las Cámaras en determinadas materias, y en particular en las fiscales, es frecuente en el Derecho comparado. Sin embargo, no es fácil encontrar modelos donde exista una desigualdad en la función legislativa tan marcada como la nuestra. Así, dentro de la Unión Europea, Italia es un paradigma de bicameralismo perfecto o completo en cuanto que se atribuyen las mismas competencias a la Cámara de Diputados y al Senado. El artículo 70 de la Constitución de 1947 afirma taxativamente que "la función legislativa será ejercida colectivamente por ambas Cámaras". No obstante, existen casos muy distintos, como el predominio de la Asamblea Nacional previsto en el artículo 45 de la Constitución francesa de 1958. Por su parte, el sistema establecido en los artículos 76 a 78 de la Ley Fundamental de Bonn, partiendo de que no es preciso el concurso de ambas Cámaras en todos los tipos de leyes, prevé que los proyectos o proposiciones de ley se sometan primero al Consejo Federal (Bundesrat) y después sean trasladadas a la Dieta Federal (Bundestag). Esta última podrá manifestar su conformidad o pedir que se convoque una Comisión mixta para el estudio en común de las propuestas. 

Desarrollo legislativo y jurisprudencial

Como explica el Tribunal Constitucional en la STC 63/2025, el artículo 90 de la Constitución “diseña los elementos constitucionales de la denominada fase central o constitutiva del procedimiento legislativo” y “regula la intervención o las facultades legislativas del Senado en el procedimiento legislativo y la resolución de las discrepancias que pudieran existir, en su caso, entre ambas Cámaras”. Así pues, “dicha intervención o facultades devienen limitadas material y temporalmente. Materialmente, porque las únicas discrepancias que puede adoptar el Senado con respecto al texto remitido por el Congreso y que imponen a la Cámara baja una nueva lectura de este son la oposición de veto, por mayoría absoluta, o la introducción de enmiendas, requiriéndose en uno y otro caso que la decisión se adopte mediante mensaje motivado”. 

En definitiva, la regulación del procedimiento legislativo pone de manifiesto una posición preeminente del Congreso de los Diputados que sitúa nuestro sistema dentro del modelo de “notorio bicameralismo imperfecto” (SSTC 234/2000, 134/2001, 136/2001, 155/2005 o 119/2011). 

A partir de esta base, el desarrollo normativo del artículo 90 de la Constitución está en los artículos 120 a 123 y 132 del Reglamento del Congreso y en los artículos 104 a 107 bis del Reglamento del Senado, que deben ser completados con todos aquellos que regulan el procedimiento legislativo ordinario (artículos 110 a 117 sobre la deliberación en comisión; 118 a 126 ter sobre la deliberación por el Pleno; 127 y 128 con la previsión de normas especiales) y los especiales (artículos 129 y siguientes). 

Así pues, una vez que el Congreso aprueba un proyecto o proposición de ley, el artículo 120 de su Reglamento señala, en aplicación del artículo 90.1 de la Constitución, que “su Presidencia lo remitirá, con los antecedentes del mismo y con los documentos producidos en la tramitación ante la Cámara, a la Presidencia del Senado”. De acuerdo con lo que dispone el artículo 90.2 de la Constitución, el Senado tiene un plazo de dos meses para, mediante mensaje motivado, oponer su veto, que deberá ser aprobado por mayoría absoluta o introducir enmiendas. Si el veto fuera aprobado, el Congreso sólo podrá levantarlo ratificando el texto inicial, también por mayoría absoluta, o bien, si se dejan transcurrir dos meses desde la interposición, por mayoría simple. Para expresar esta voluntad, el artículo 122 del Reglamento prevé un debate que se ajustará a lo establecido para los debates de totalidad. El Senado también puede introducir enmiendas parciales que, para ser incorporadas, deben aceptarse por el Congreso por mayoría simple. En otro caso, y por la misma mayoría, se entenderán rechazadas (artículo 123 del Reglamento del Congreso).

En coherencia con este esquema, el Reglamento de la Cámara alta prevé que esta “dispone de un plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, para, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. La recepción del texto, entrada en el registro de la Cámara y publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales se adecuarán al calendario de sesiones plenarias del Senado para garantizar al máximo que dicho plazo resulte disponible en su totalidad” (artículo 106.1). 

Uno de los principales problemas interpretativos a que ha dado lugar este precepto es el del cómputo del plazo con que cuenta el Senado para vetar o enmendar los proyectos de ley que, según el apartado 3, será de dos meses en los casos ordinarios y de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados. En este sentido, el Reglamento del Senado establece en su artículo 106.2 que “dicho plazo se entiende referido al período ordinario de sesiones y, si finalizase en día inhábil, se entenderá extendido hasta el día hábil siguiente. En el caso de que concluyese fuera de este período, se computarán los días necesarios del siguiente hasta completar el plazo de dos meses”. Todo ello, además sin perjuicio de la posibilidad de convocar sesiones extraordinarias de conformidad con el artículo 73.2 de la Constitución en caso de que fuere necesario, amén de la previsión de que “la Mesa de la Cámara podrá acordar, previa audiencia de la Junta de Portavoces, modificaciones en todos los plazos del procedimiento legislativo cuando así lo aconsejen las circunstancias de cada proyecto o proposición de ley”. Para que en este plazo puedan evacuarse todos los trámites reglamentarios previstos para el procedimiento legislativo ordinario, el artículo 107.1 del mismo Reglamento dispone un plazo de diez días para la presentación de enmiendas o propuestas de veto, plazo que podrá ser ampliado a petición de veinticinco senadores por un periodo no superior a cinco días. Ha de advertirse que, conforme clarificó la STC 63/2025, la reducción del plazo de intervención senatorial a veinte días naturales como consecuencia de la declaración de urgencia (sobre el alcance de esta, véase la STC 234/2000) opera tanto para los proyectos como para las proposiciones de ley, a pesar de que en la Constitución se emplee únicamente el término “proyecto”.  

En relación con el procedimiento legislativo ordinario del Senado, pueden diferenciarse distintas variedades según se presenten o no enmiendas o propuestas de veto en el plazo previsto: 

-          si se presentan: la Ponencia dispondrá de quince días para emitir su informe de acuerdo con el artículo 111. A continuación, la Comisión que resulte competente para resolver la materia dispone de idéntico plazo para elaborar su dictamen, aunque podrá ser ampliado o reducido por el Presidente del Senado, de acuerdo con la Mesa, cuando así lo aconseje el desarrollo del trabajo legislativo de la Cámara (artículo 113). Finalmente, según el artículo 118, el debate en Pleno deberá concluir antes de que transcurran los dos meses referidos en la Constitución.

-          si no se presentan (o si no se aprobase ninguna en Comisión): el artículo 107.2 del Reglamento establece desde la reforma operada en noviembre de 2025 que “el proyecto o proposición de ley podrá pasar a conocimiento del Pleno, para debate y votación, si así se solicita por un Grupo parlamentario para una sesión que esté prevista antes de que finalice el plazo de su tramitación en la Cámara”. En ese caso, “si, sometido a votación de totalidad, el texto resultase rechazado por mayoría absoluta, se entenderá, de conformidad con el artículo 90.2 de la Constitución, que el Senado lo ha vetado”. No obstante, “si transcurrido el plazo constitucional del que dispone el Senado para su tramitación ningún Grupo solicita el conocimiento por el Pleno, el proyecto o proposición de ley se entenderá definitivamente aprobado por las Cortes Generales en los términos remitidos por el Congreso de los Diputados”.

En fin, las posibilidades de la intervención del Senado se resumen en el artículo 126 ter de su Reglamento, según el cual: 

-          será necesario un pronunciamiento del Congreso cuando la Cámara alta “oponga veto, rechace por mayoría absoluta conforme a lo previsto en el artículo 107.3 de[l] Reglamento o introduzca enmiendas”.

-          se entenderá definitivamente aprobado el texto (y, en consecuencia, se remitirá al Gobierno) cuando “el Senado no opone veto ni rechaza el texto por mayoría absoluta ni introduce enmiendas”. Igualmente ocurrirá cuando en el iter senatorial solo se realicen “correcciones de error que no tengan la consideración de enmienda a los efectos del artículo 90.2 de la Constitución”, así como en los supuestos en los que “en el plazo de dos meses, o el que resulte de aplicación, el Senado no ha[ya] realizado ninguna de las anteriores actuaciones”. 

Esta configuración lleva hasta sus últimas consecuencias la consideración de la STC 97/2002, según la cual “el art. 90 CE en su conjunto contiene una norma que traza un supuesto de hecho en el que se establecen las discrepancias del Senado con el Congreso -oposición de veto o introducción de enmiendas- con virtualidad constitucional para provocar la consecuencia jurídica que es la nueva lectura en el Congreso”, siguiéndose de ello un impedimento para “cualquier interpretación del Reglamento del Senado que pretenda ampliar los supuestos de discrepancia de esta Cámara con el Congreso que han de dar lugar a nueva consideración del texto en éste, dado que, en primer lugar, y sobre todo, la autonomía parlamentaria está subordinada a la Constitución y, en segundo término, los Reglamentos que de ella se derivan tienen virtualidad en el seno de cada una de las Cámaras, sin que por tanto el de una de ellas pueda imponer a la otra un determinado itinerario en su actuación”. 

El artículo 90 de la Constitución, en cuanto que configura al Senado como lo que se ha dado en llamar una "Cámara de reflexión" o "Cámara de segunda lectura", había suscitado numerosos debates doctrinales y políticos resueltos en la práctica parlamentaria y la jurisprudencia constitucional. La discusión giró, sobre todo, en torno al verdadero papel de la Cámara alta, que en el artículo 69 de la Constitución es definida como Cámara de representación territorial, dentro de la función legislativa. En particular, se han estudiado aspectos tales como la ausencia del mensaje motivado, la falta de pronunciamiento por parte del Senado, el alcance de la facultad de enmienda de la Cámara Alta o la declaración de urgencia que condiciona decisivamente su tramitación en la misma.

Por otra parte, en relación con la posibilidad de solicitar informes, ha de advertirse que en la actualidad el artículo 107 bis del Reglamento prevé que, a instancias de un Grupo parlamentario, la Mesa del Senado podrá pedir a otros órganos del Estado la elaboración de informes sobre los proyectos y proposiciones de ley remitidos por el Congreso de los Diputados, lo que traduce al ordenamiento una posibilidad ya reconocida por las SSTC 191/2016 o 128/2023.

Por otra parte, desde un punto de vista práctico hemos de referir cómo la inicial escasez de vetos del Senado ya no es tal. Aquella se debía en parte a que la relación de fuerzas entre los partidos o bloques tendía a ser similar en ambas Cámaras, siendo que en períodos en los que distintas formaciones ostentan la mayoría en el Congreso y en el Senado (año 1995, además de la VIII, IX y XV Legislaturas) se vuelven frecuentes las discrepancias entre las Cámaras. Hasta la fecha constan los siguientes vetos: en la VIII Legislatura, al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2005, al Proyecto de Ley por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio, al Proyecto de Ley para el desarrollo sostenible del medio rural, así como al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008; en la IX Legislatura, al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009 y al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011; en la XV Legislatura, a la Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, al Proyecto de Ley Orgánica de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, así como al Proyecto de Ley Orgánica por la que se modifica la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.

Comentario realizado por

Carlos Gutiérrez Vicén, Letrado de las Cortes Generales. 2003

Actualizado por

Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. 2011.
Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales. 2026.