Constitución Española

Contenido del precepto

Este precepto, último del Título Preliminar, tiene una gran trascendencia para la comprensión de nuestra Constitución y del resto del ordenamiento jurídico. Su apartado 1 garantiza la supremacía normativa de la Constitución, como ha resaltado García de Enterría, su apartado 2 enmarca la cláusula de nuestro Estado social, como ha detallado en especial García Pelayo, y su apartado 3 contiene una serie de principios fundamentales para toda norma infraconstitucional, como ha destacado entre otros Aragón Reyes. Cada uno de los tres apartados tiene pues un significado distinto, aunque también existe una sucesión lógica entre ellos, partiendo de la sujeción de los poderes públicos (además de los ciudadanos) a la Constitución, lo que a su vez les impone una serie de obligaciones, y tal subordinación se extiende a otros principios que condicionan su producción, aplicación e interpretación de las normas. En todo caso, procede el análisis de estos tres apartados por separado.

Empezando por el apartado 1, podemos afirmar que no existen precedentes en la historia constitucional española con igual o análoga redacción. En el Derecho comparado, encontramos dos referencias: el artículo 20.3 de la Ley Fundamental de Bonn, que afirma que “el poder legislativo está sometido al ordenamiento constitucional; los poderes ejecutivo y judicial a la Ley y al Derecho”; y el artículo 5 de la Constitución francesa, en virtud del cual “el Presidente de la República velará por el respeto a la Constitución y asegurará por su mediación el funcionamiento regular de los poderes públicos así como la continuidad del Estado”. 

En relación con la elaboración del artículo 9.1, el Anteproyecto de la Constitución señalaba que “todos los poderes públicos y los ciudadanos están sujetos a la Constitución y al ordenamiento jurídico cuyos principios jurídicos son la libertad y la igualdad”. El Informe de la Ponencia expresaba que “los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al ordenamiento jurídico”. Esta redacción se mantiene en su tramitación en el Congreso. Por su parte, el Senado modifica la redacción y establece que “los poderes públicos quedan sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico”. En consecuencia, la Comisión Mixta Congreso-Senado fija la redacción definitiva, que como advertimos es integradora de la resultante de los dictámenes de ambas Cámaras (con el matiz importante introducido en el Senado para considerar a la Constitución como parte del ordenamiento jurídico, dada la normatividad de aquella), sin mayor innovación. 

Dicho esto, este precepto recoge un requisito esencial de todo Estado de Derecho que consiste en el sometimiento de los ciudadanos y, sobre todo, de los poderes públicos al Derecho y del mismo se desprende que la Constitución ocupa un lugar preferente en el ordenamiento jurídico. En palabras de García de Enterría, de este precepto “no se deduce sólo el carácter vinculante general de la Constitución sino algo más, el carácter de esta vinculación como "vinculación más fuerte", en la tradicional expresión del constitucionalismo norteamericano”. Por tanto, la Constitución es nuestra norma suprema y no una mera declaración programática, como veremos que ha interpretado nuestro Tribunal Constitucional. La supremacía de la Constitución tiene así las siguientes consecuencias: primera, supone que el resto de las normas jurídicas deben estar en consonancia con sus mandatos, pues, en caso contrario, serán declaradas inconstitucionales; además, exige un procedimiento especial de reforma como garantía de su estabilidad jurídica; y, por otra parte, todas las normas jurídicas deben interpretarse de conformidad con los preceptos constitucionales.

Entrando en el apartado 2, como precedentes en el constitucionalismo histórico español, encontramos los artículos 46, 47 y 48 de la Constitución republicana de 1931. Y, en el Derecho comparado, el artículo 3.2 de la Constitución italiana tiene una redacción casi idéntica a nuestro artículo 9.2, estableciendo que “es misión de la República remover los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad e igualdad de los ciudadanos, impidan el pleno desarrollo de la personalidad humana y la efectiva participación de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del país”.

En cuanto a su proceso de elaboración, la redacción del Anteproyecto constitucional fue la siguiente: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. En el Informe de la Ponencia se sustituyó “los grupos en que éste desarrolla su personalidad” por “los grupos en que se integra”. La Comisión del Congreso de los Diputados mantuvo la misma redacción que fue aprobada por el Pleno. Y la Comisión de Constitución del Senado modificaría la redacción en los siguientes términos: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad de las personas sean reales y efectivas, suprimir los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. Finalmente, el Pleno del Senado volvería a la redacción del Congreso, ratificada por la Comisión Mixta Congreso-Senado.

Si bien el artículo 9.2 tiene un contenido más amplio, vamos a referirnos a uno de sus aspectos esenciales: el reconocimiento de la igualdad material. En efecto, la configuración del Estado como social exige la intervención de los poderes públicos para que la igualdad de los individuos sea real y efectiva. De esta forma, el Estado social de Derecho reinterpreta la igualdad formal propia del Estado liberal de Derecho e incorpora el principio de igualdad material con la finalidad de conseguir una equiparación real y efectiva de los derechos sociales de los ciudadanos. Por tanto, junto con el principio de igualdad formal proclamado en el artículo 14, la Constitución española recoge esta concepción del principio de igualdad material en el artículo 9.2, esencialmente desarrollada por la jurisprudencia constitucional, como veremos.

Finalmente, el apartado 3 consagra varios principios estructurales de nuestro ordenamiento. Al respecto, encontramos como antecedentes en la historia constitucional española los siguientes: artículo 7 de la Constitución de 1812; artículos 8, 9, 10, 11 y 13 de la Constitución de 1869; artículos 14 y 16 de la Constitución de 1876; y artículos 28, 100, 101, 106, 121 y 125 de la Constitución de 1931. En cuanto al Derecho comparado, no se encuentran preceptos análogos en las Constituciones italiana, alemana o francesa.

Respecto al proceso de elaboración, en el Anteproyecto constitucional ésta fue la redacción: “Se reconocen los principios de publicidad y jerarquía normativa, de legalidad, de irretroactividad de las normas punitivas, sancionadoras, fiscales y restrictivas de derechos individuales y sociales, de seguridad jurídica, de exclusión de la doble sanción por los mismos hechos y de responsabilidad de los poderes públicos”. El Informe de la Ponencia sustituyó la expresión “irretroactividad de las normas punitivas, sancionadoras” por “irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables”. La Comisión del Congreso suprimió la palabra “sociales” y la expresión “exclusión de la doble sanción por los mismos hechos”, manteniéndose por el Pleno. El Senado modificaría luego el texto del Congreso de los Diputados, en los siguientes términos: “La jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, así como el principio de legalidad, quedan garantizados por la Constitución”. Por último, la Comisión Mixta Congreso-Senado acordó la nueva redacción definitiva, por una cuestión de orden.

En primer lugar, el principio de legalidad, consagrado indirectamente en el apartado 1 de este mismo precepto, implica que todos los poderes públicos se encuentran sujetos a la ley. Asimismo, es una consecuencia de lo que se expresa en el Preámbulo como finalidad de la Constitución: "Consolidar un Estado de Derecho que asegura el imperio de la ley como expresión de la voluntad popular". En el artículo 25.1 encontramos una concreción del principio de legalidad en el ámbito sancionador, por lo que “nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”. Asimismo, este principio cobra un especial significado en el ámbito de la Administración que se concreta en la sumisión a la ley de la actividad administrativa -artículo 103.1 de la Constitución- y que supone, en palabras de Garrido Falla, de un lado, la sumisión de los actos administrativos concretos a las disposiciones vigentes de carácter general, y de otro, la sumisión de los órganos que dictan disposiciones generales al ordenamiento jerárquico de las fuentes del Derecho.

En segundo lugar, conforme al principio de jerarquía normativa, las normas de rango inferior no pueden oponerse a las de rango superior. El ordenamiento está ordenado de forma jerárquica y en su cúspide se halla la Constitución, lo que condiciona la posibilidad de reforma o derogación de una norma por otra. En tercer lugar, el principio de publicidad de las normas garantiza su conocimiento por los ciudadanos y consiguiente sujeción, y como veremos también ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional. En cuarto lugar, el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales parte del concepto garantista de irretroactividad, que, según Federico de Castro, significa que la ley se aplicará al futuro y no al pasado, principio ya recogido por el Código Civil cuyo artículo 2.3 establece que “las leyes no tendrán efecto retroactivo, si no dispusieren lo contrario.” Sobre las disposiciones restrictivas de derechos individuales, han de entenderse referidas, según opinión generalizada, al ámbito de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, esto es, a los regulados en la Sección 1.ª del Capítulo 2.º del Título 1.º de la Constitución. Fuera de estos dos supuestos, nada impide que el legislador dote a la ley del ámbito de retroactividad que estime oportuno.

En quinto lugar, el principio de seguridad jurídica ha sido esencialmente interpretado por el Tribunal Constitucional y es uno de los más alegados para impugnar una norma que pudiera considerarse inconstitucional, dada su amplia interpretación. En sexto lugar, el principio de responsabilidad de los poderes públicos parte de que estos son responsables por los daños causados en el ejercicio de su actuación y, en consecuencia, se establece en el artículo 106 de la Constitución el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor y siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. Esta responsabilidad se extiende asimismo a la Administración de Justicia de modo que, de acuerdo con el artículo 121, “los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley”. La única excepción a este principio es la referida al Jefe del Estado pues, de acuerdo con el artículo 56.3, “la persona del Rey es inviolable y no está sujeta a responsabilidad”, responsabilidad que se traslada al sujeto refrendante. 

Por lo demás, el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos existe porque lo arbitrario es aquello que no se acomoda a la legalidad de tal forma que, frente a una actividad reglada, la arbitrariedad supone una infracción de la norma, y ante una actividad no reglada o discrecional conlleva una desviación de poder. Tal concepto jurídico indeterminado se ha ido concretando igualmente por el Tribunal Constitucional.

Desarrollo normativo y jurisprudencial

El desarrollo normativo de este precepto se extiende, por su naturaleza, a prácticamente todo el ordenamiento jurídico. Múltiples leyes expresan así los mandatos de sus tres apartados, y en concreto el tercero determina disposiciones comunes de toda norma, como las finales que prevén su entrada en vigor a partir de la publicación o las derogatorias siguiendo el principio de jerarquía normativa, además de la estructura y contenido de cualquier norma que, en su redacción, debe respetar el principio de seguridad jurídica, evitando pues contradicciones o dudas entre sus preceptos.

Procede pues centrarse en este epígrafe, sobre todo, en la jurisprudencia constitucional, distinguiendo igualmente cada uno de los tres apartados del precepto constitucional comentado. En primer lugar, sobre el apartado 1, y en concreto sobre la naturaleza normativa de la Constitución, el Tribunal Constitucional señala que esta, “lejos de ser un mero catálogo de principios de no inmediata vinculación y de no inmediato cumplimiento hasta que sean objeto de desarrollo por vía legal, es una norma jurídica, la norma suprema de nuestro ordenamiento, y en cuanto tal tanto los ciudadanos como todos los poderes públicos, y por consiguiente también los Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, están sujetos a ella (arts. 9.1 y 117.1 C.E.)” -STC 16/1982, de 28 de abril-. Se trata, en suma, de una “norma cualitativamente distinta de las demás, por cuanto incorpora el sistema de valores esenciales que ha de constituir el orden de convivencia política y de informar todo el ordenamiento jurídico. La Constitución es así la norma fundamental y fundamentadora de todo el ordenamiento jurídico”. -STC 9/1981, de 31 de marzo-.

Con todo, la vinculación a los poderes públicos y ciudadanos es distinta. Así, ha manifestado el Tribunal Constitucional en su STC 101/1983 que, mientras que los ciudadanos tienen un deber general negativo de abstenerse de cualquier actuación que vulnere la Constitución, sin perjuicio de los supuestos en que la misma establece deberes positivos (artículos 30 y 31, entre otros), los titulares de los poderes públicos tienen además un deber general positivo de realizar sus funciones de acuerdo con la Constitución. Por lo demás, hay que tener en cuenta más recientemente la jurisprudencia del TC resultante del conflicto secesionista catalán. En particular la STC 124/2017 ha estimado el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley del Parlamento de Cataluña 20/2017, de 8 de septiembre, denominada “de transitoriedad jurídica y fundacional de la República”. En su fundamento jurídico 5º señala lo siguiente:

“La Ley contradice, en primer lugar, la supremacía de la Constitución (art. 9.1 CE), pues “[n]ingún poder constituido puede pretender situarse por encima de la norma fundamental, como por su sola voluntad afirma el Parlamento autonómico en un ‘abierto y expreso desafío a la fuerza de obligar de la Constitución o del ordenamiento que sobre ella se levanta (STC 128/2016, de 7 de julio, FJ 5’” [STC 114/2017, FJ 5 A)]. Así acontece cuando la Ley predica de sí misma su condición de “norma suprema del ordenamiento jurídico catalán” (art. 3), ordenamiento que, como ya hemos señalado, pretende suplantar el orden constitucional y estatutario vigente. En consecuencia, con tal declaración es la propia Ley la que dispone a su arbitrio la inaplicación o aplicación, según se opongan o no a sus dictados, de las normas estatales —incluidas la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña—, autonómicas y locales vigentes en el momento de su entrada en vigor, llegando incluso a degradar al rango de ley ordinaria los artículos de las leyes orgánicas, del Estatuto de Autonomía de Cataluña y de la Constitución que no se han incorporado a su contenido, siempre que no la contravengan (arts. 10 y 13).

Es evidente que el legislador autonómico, al atribuirle la condición de “norma suprema”, situándola por encima de la Constitución, “ha olvidado ‘la permanente distinción entre la objetivación del poder constituyente [formalizado en la Constitución] y la actuación de los poderes públicos constituidos, los cuales nunca podrán rebasar los límites y las competencias establecidas por aquél’” [STC 114/2017, FJ 5 A) y jurisprudencia allí citada]. Asimismo, al haber desconocido la fuerza vinculante de la Constitución, el legislador ha ignorado igualmente su sujeción al Estatuto de Autonomía de Cataluña, que de aquélla trae causa (art. 147.1 CE), y que es fundamento inmediato de las potestades del Parlamento que ha aprobado la Ley. El autogobierno de Cataluña, constituida en Comunidad Autónoma, ha de realizarse “de acuerdo con la Constitución y con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica” (art. 1 EAC) y los poderes de la Generalitat, de la que el Parlamento forma parte, “emanan del pueblo de Cataluña” y, consecuentemente, han de ejercerse también “de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y la Constitución” (arts. 2.1 y 4 EAC) [ibidem].”

De ahí la inconstitucionalidad y nulidad de la Ley impugnada, siguiendo una argumentación repetida en otras SSTC con ocasión de dicho conflicto, y que ha permitido pues reafirmar la supremacía de la Constitución derivada del artículo 9.1.

En cuanto al apartado 2, la interpretación del Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad material es la siguiente: estamos ante un precepto que compromete la acción de los poderes públicos, a fin de que pueda alcanzarse la igualdad sustancial entre los individuos, con independencia de su situación social (STC 39/1986, de 31 de marzo). Además, tal precepto puede imponer, como consideración de principio, la adopción de normas especiales que tiendan a corregir los efectos dispares que, en orden al disfrute de bienes garantizados por la Constitución, se sigan de la aplicación de disposiciones generales en una sociedad cuyas desigualdades radicales han sido negativamente valoradas por la propia Norma Fundamental (STC 19/1988, de 16 de febrero).

En fin, la incidencia del mandato contenido en el artículo 9.2 sobre el que, en cuanto se dirige a los poderes públicos, encierra el artículo 14 supone una modulación de este último, en el sentido, por ejemplo, de que no podrá reputarse discriminatoria y constitucionalmente prohibida -antes al contrario- la acción de favorecimiento, siquiera temporal, que aquellos poderes emprenden en beneficio de determinados colectivos, históricamente preteridos y marginados, a fin de que, mediante un trato especial más favorable, vean suavizada o compensada su situación de desigualdad sustancial (STC 216/1991, de 14 de noviembre). Esto se ha plasmado por ejemplo en la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres.

Sobre el apartado 3, como ha señalado el Tribunal Constitucional en diversas Sentencias (por ejemplo, en la STC 27/1981, de 20 de julio), los principios constitucionales recogidos en aquel no son compartimentos estancos, sino que, al contrario, cada uno de ellos cobra valor en función de los demás y en tanto sirva para promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado social y democrático de Derecho. Más precisamente, sobre el principio de legalidad, como ha afirmado el Tribunal Constitucional -STC 108/1986, de 26 de julio- estamos ante un dogma básico de todo sistema democrático. Sobre el principio de jerarquía normativa, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 17/1981, de 1 de junio, ha expresado que:

“La estricta aplicación del principio de jerarquía permitiría al juez resolver el dilema en que lo situaría la eventual contradicción entre la Constitución y la ley con la simple aplicación de ésta, pero ello hubiera implicado someter la obra del legislador al criterio tal vez diverso de un elevado número de órganos judiciales, de donde podría resultar, entre otras cosas, un alto grado de inseguridad jurídica. El constituyente ha preferido, para evitarlo, sustraer al juez ordinario la posibilidad de inaplicar la ley que emana del legislador constituido, aunque no la de cuestionar su constitucionalidad ante este Tribunal, que, en cierto sentido, es así, no sólo defensor de la Constitución, sino defensor también de la ley”.

Sobre la publicidad de las normas, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 179/1989, de 2 de noviembre, se ha referido a este principio en los términos siguientes: 

“La Constitución, en su artículo 9.3, garantiza el principio de la publicidad de las normas. Esta garantía aparece como consecuencia ineluctable de la proclamación de España como un Estado de derecho, y se encuentra en íntima relación con el principio de seguridad jurídica consagrado en el mismo art. 9.3 C.E., pues sólo podrán asegurarse las posiciones jurídicas de los ciudadanos, la posibilidad de éstos de ejercer y defender sus derechos, y la efectiva sujeción de los ciudadanos y los poderes públicos al ordenamiento jurídico, si los destinatarios de las normas tienen una efectiva oportunidad de conocerlas en cuanto tales normas, mediante un instrumento de difusión general que dé fe de su existencia y contenido, por lo que resultarán evidentemente contrarias al principio de publicidad aquellas normas que fueran de imposible o muy difícil conocimiento. Esa garantía de publicidad aparece reflejada en la Constitución en varios de sus preceptos: así, disponiendo la inmediata publicación de las Leyes aprobadas por las Cortes Generales, tras la sanción real (art. 91) y, respecto de los tratados internacionales, condicionando su eficacia a su publicación oficial en España (art. 96.1).”

Sobre la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras más favorables, interpretado a contrario sensu supone que la Constitución garantiza la retroactividad de la ley penal favorable, según la STC 8/1981, de 30 de marzo. Por su parte, la seguridad jurídica es “suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad, pero que, si se agotara en la adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada expresamente. La seguridad jurídica es la suma de estos principios, equilibrada de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la igualdad, en libertad” -STC 27/1981, de 20 de julio-. En el mismo sentido, la STC 46/1990, de 15 de marzo se refiere a este principio en estos términos: “la exigencia del artículo 9.3 relativa al principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas”.

En cuanto a la responsabilidad de los poderes públicos, tiene un desarrollo normativo derivado de los artículos 106 y 121 de la Constitución ya citados, así en particular en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, en sus artículos 292 a 296, sobre la responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia, y en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, artículos 32 a 37, sobre la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. Ambas regulaciones tienen en común el reconocimiento de una indemnización al ciudadano por los daños causados por el respectivo poder público, caso de que el daño cumpla ciertos requisitos y el afectado lo reclame debidamente.

En fin, sobre la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, siguiendo al Tribunal Constitucional, en relación con el poder legislativo, “el acto del Legislativo se revela arbitrario, aunque respetara otros principios del 9.3, cuando engendra desigualdad. Y no ya desigualdad referida a la discriminación -que ésta concierne al artículo 14-, sino a las exigencias que el artículo 9.2 conlleva, a fin de promover la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra, finalidad que, en ocasiones, exige una política legislativa que no puede reducirse a la pura igualdad ante la ley” (STC 27/1981, de 20 de julio). También en conexión con el principio de igualdad, el Tribunal Constitucional se ha referido a este principio en su Sentencia 71/1993, de 1 de marzo: 

“A través de numerosas resoluciones este Tribunal ha establecido una constante y uniforme doctrina según la cual el derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, protegido por el artículo 14 CE y conectado con el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos que consagra el artículo 9.3 CE, significa, en relación con el ejercicio de la potestad jurisdiccional, que un mismo Juez o Tribunal no puede modificar el sentido de sus decisiones adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente idénticos, a no ser que se aparte conscientemente de él, ofreciendo una fundamentación suficiente y razonable que motive el cambio de criterio o, en ausencia de tal motivación expresa, resulte patente que la diferencia de trato tiene su fundamento en un efectivo cambio de criterio por desprenderse así de la propia resolución judicial o por existir otros elementos de juicio externo que así lo indiquen”.

Comentario realizado por

Rodríguez Coarasa, C. (2003), “Sinopsis del artículo 9”, en VARIOS, La Constitución española, textos y sinopsis de cada artículo, Madrid: Congreso de los Diputados.

Actualizado por

Ignacio Navarro Mejía, Letrado de las Cortes Generales. 2026

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