Constitución Española

Contenido sistemático del precepto

Después de que el artículo 87 establezca los sujetos de la iniciativa legislativa, los artículos 88 y 89 se refieren, respectivamente, a los proyectos y las proposiciones de ley. Manteniendo la denominación tradicional en nuestro Derecho parlamentario, el primer término se reserva a las iniciativas gubernamentales, mientras que el segundo agrupa tanto a las iniciativas de las Cortes Generales como a las que proceden de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas o del ejercicio de la iniciativa legislativa popular. Para establecer el régimen de las proposiciones de ley, la Constitución se remite directamente a los Reglamentos del Congreso y el Senado. Y, reconociendo la prioridad de la que deben gozar los proyectos de ley, la norma fundamental limita su alcance a unos términos que no impida el ejercicio de este derecho a los sujetos a quienes se lo concede el artículo 87. Además, establece el procedimiento que deben seguir las proposiciones de ley que se aprueben en el Senado, siendo que se remiten al Congreso para su trámite como el resto de las proposiciones de ley, una vez que han sido tomadas en consideración en la Cámara Alta.

En el Derecho comparado no es frecuente la inclusión de preceptos como éste en los textos constitucionales, ya que se trata de cuestiones normalmente relegadas a la regulación reglamentaria. Por esta razón no existen precedentes en nuestro constitucionalismo histórico. Asimismo, no es fácil encontrar artículos similares en el Derecho comparado, aunque sí se pueden citar distintos preceptos donde se recoge la iniciativa legislativa que da lugar a las proposiciones de ley, como los artículos 75 de la Constitución belga, 73 de la griega, 47 de la de Luxemburgo y 82 de la de los Países Bajos, que reconocen esta facultad a las Cámaras; o los artículos 41 de la Constitución danesa y 39 de la francesa que se la atribuyen a los parlamentarios de forma individual. Asimismo, algunos textos recogen también otros supuestos de iniciativas distintas de la del Gobierno que pueden dar lugar a la presentación de proposiciones de ley por las entidades territoriales, como las Regiones en Italia, según el artículo 71 de la Constitución de 1947, o las Regiones autónomas en Portugal, de acuerdo con el artículo 170 de su Constitución; o por los electores en ejercicio de la iniciativa legislativa popular como en Italia y en Austria (artículo 41.2 de la Constitución Federal). El texto más cercano que puede encontrarse es la referencia a la tramitación en el Consejo Federal y la Dieta Federal de los proyectos de ley presentados por el Gobierno en Alemania, de acuerdo con el artículo 76.2 de la Ley Fundamental de Bonn.

Desarrollo legislativo y jurisprudencial

Como se ha apuntado, las proposiciones de ley pueden ser de origen parlamentario, es decir, las que surgen en el seno de las Cortes Generales y también las que proceden de cualquiera de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. También pueden ser de origen popular, las presentadas por los promotores de una iniciativa legislativa popular según lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular. La STC 124/1995 identificaba una “doble naturaleza de las proposiciones de Ley de origen parlamentario”, señalando que son “instrumento para poner en movimiento el procedimiento legislativo, pero, también, como vía adecuada para forzar el debate político y obligar a que los distintos grupos políticos tengan que tomar expreso partido sobre la oportunidad de regular mediante ley una determinada materia -decisión que, además, es de la exclusiva competencia del Pleno de la Cámara (art. 94 del Reglamento)”. 

Los requisitos para la presentación de las proposiciones de ley dependerán en cada caso del tipo de iniciativa ante el que nos encontremos. Son examinados con mayor detalle en la sinopsis del artículo 87 de la Constitución, pero dado que, una vez admitidas a trámite, siguen el mismo procedimiento, nos referiremos al desarrollo legislativo común que se contiene en los Reglamentos de las Cámaras, señalando las especialidades cuando las hubiere.

El Reglamento del Congreso dedica a las proposiciones de ley la Sección Segunda del Capítulo Segundo del Título V, relativo al procedimiento legislativo (artículos 124 a 127, estableciendo en el artículo 129 las condiciones de su retirada). Por su parte, el Reglamento del Senado se refiere a ellas en los artículos 108 y 109. En ambos casos estas menciones específicas deben completarse con las previsiones sobre el procedimiento legislativo ordinario o, en su caso, los procedimientos especiales que correspondan.

En el caso del Congreso, las proposiciones de ley pueden ser adoptadas a iniciativa de un Diputado, con la firma de otros 14 miembros de la Cámara, o por un Grupo Parlamentario con la sola firma de su Portavoz (artículo 126.1 del Reglamento). En el Senado por un Grupo Parlamentario o 25 Senadores (artículo 108.1). Además, la reforma del Reglamento de 1994, dirigida a potenciar las funciones del Senado como Cámara de representación territorial, vino a permitir que la Comisión General de las Comunidades Autónomas, entre sus muchas funciones pudiese también "ejercer la iniciativa legislativa, mediante proposiciones de ley, en cuya tramitación se atendrá a lo previsto en el artículo 108 de este Reglamento" (artículo 56.s). En términos similares se recoge en el artículo 56 quater 1 para la Comisión General de las Entidades Locales. 

En cuanto a los requisitos formales, el Reglamento del Congreso establece, en paralelo a lo que dispone el artículo 88 de la Constitución para los proyectos de ley, que las proposiciones de ley se presentarán acompañadas de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellas (artículo 124). En el Reglamento del Senado el artículo 108 señala que deberán ser formuladas en un texto articulado acompañado de una exposición justificativa.

Presentada la proposición de ley y admitida a trámite, los Reglamentos han de dar cumplimiento al artículo 134.6 de la Constitución, de acuerdo con el cual “toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”. Así pues, en el Congreso, la Mesa ordenará su publicación y su remisión al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a aquella, así como su conformidad o no a la tramitación si la iniciativa supone aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios (artículo 126.2 del Reglamento del Congreso). Igualmente, el artículo 151.1 del Reglamento del Senado prevé que se produzca dicha remisión. 

Si el Gobierno no manifiesta reparos presupuestarios en un plazo de 30 días, en el caso del Congreso, y de 10 en el del Senado, se estima que otorga su conformidad y que la proposición de ley puede someterse a la toma en consideración que en el Congreso implica un debate ajustado a las reglas de los debates de totalidad que sufren los proyectos de ley (artículo 126.4 del Reglamento), mientras que en el Senado cabe que se presenten distintas proposiciones de ley “que deberán versar sustancialmente sobre el mismo objeto o materia que la presentada en primer lugar” dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la original. 

Las proposiciones de ley tomadas en consideración en el Congreso siguen los trámites del procedimiento legislativo ordinario previsto para los proyectos de ley, salvo lo relativo a las enmiendas de totalidad de devolución, que no podrán presentarse. Las que tome en consideración el Senado según dispone el apartado 2 del artículo 89 de la Constitución y reiteran los artículos 125 del Reglamento del Congreso y 108.5 del Reglamento del Senado, se remiten al Congreso de los Diputados para su tramitación como tales proposiciones de ley, excluyendo la toma en consideración que ya se ha producido en la otra Cámara. Con ello, según ha señalado la doctrina, se mantiene el predominio de la Cámara Baja en el procedimiento legislativo, puesto que sigue siendo la que efectúa la primera lectura de los textos que están llamados a convertirse en leyes, pero al tiempo se respeta el ejercicio de la iniciativa legislativa senatorial, ya que ésta no se somete al juicio del Congreso mediante una nueva toma en consideración. De esta forma, a las proposiciones de ley del Senado se les aplica una suerte de sistema de lanzadera, ya que, tras ser tomadas en consideración en esta Cámara, se remiten al Congreso que, tras su debate y aprobación, en su caso, las devuelve a la Cámara Alta.

Por otro lado, ambos Reglamentos obvian la cuestión de la prioridad que debe tener la tramitación de los proyectos respecto a la de las proposiciones de ley. Antes de la reforma operada en noviembre de 2025, el del Senado se limitaba a disponer en su artículo 105 que "los proyectos del Gobierno recibirán tramitación prioritaria sobre las proposiciones de ley". Sin embargo, la virtualidad de este principio era difícil de ponderar en la medida en que la ordenación de los trabajos de las Cámaras, y en especial los legislativos, depende de un voluntarismo, en no pocas ocasiones ajeno a ellas y conformado con arreglo a criterios políticos de oportunidad. Solo en una situación de excesiva acumulación de iniciativas pendientes, o de coincidencia de ellas, cabe pensar que la tramitación de una proposición de ley deba ceder su lugar a la de un proyecto de ley. En todo caso, por mandato constitucional, esta prioridad no podría imponerse de tal modo que se evite finalmente el debate de las proposiciones de ley.

De acuerdo con el artículo 127 del Reglamento del Congreso, las proposiciones de ley de las Comunidades Autónomas y de iniciativa popular serán examinadas a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Si los cumplen, su tramitación se ajustará a lo previsto para las proposiciones de ley del Congreso y del Senado, con la única especialidad de que en las de iniciativa de una Asamblea de una Comunidad Autónoma la defensa de la proposición en el trámite de toma en consideración corresponderá a la Delegación de aquélla que, según el artículo 87.2 de la Constitución tendrá un máximo de tres miembros. 

En cuanto a la caducidad de las iniciativas, debemos advertir que, conforme a los usos y normas parlamentarias, se entiende que las de origen popular que estuvieran en tramitación en alguna de las Cámaras no caducarán al disolverse esta, aunque pueda retrotraerse el procedimiento al trámite que decida la Mesa correspondiente, sin que sea preciso en ningún caso presentar nueva certificación acreditativa de haberse reunido el mínimo de firmas exigidas, tal y como dispone el artículo 14 de la Ley Orgánica 3/1984. Ello ocurre hayan sido o no tomadas en consideración. En el caso de las proposiciones de ley autonómicas, solo no caducan y se trasladan a la siguiente Cámara las que todavía no hayan sido tomadas en consideración. Estos criterios de caducidad tienen sentido respecto de aquellas proposiciones que tienen su origen en sujetos distintos a los órganos de las Cortes Generales, que no deberían quedar afectados por las vicisitudes que en ellas se produzcan. Así pues, en el caso de las proposiciones cuyo origen es el Congreso o el Senado, sí se dará la caducidad como consecuencia de la disolución. 

En cuanto a la retirada, el artículo 129 del Reglamento del Congreso dispone que la iniciativa de la retirada de una proposición de ley por su proponente tendrá pleno efecto por sí sola, si se produce antes del acuerdo de la toma en consideración. Adoptado éste, la retirada solo será efectiva si la acepta el Pleno de la Cámara. Con ello se sigue la tesis lógica de que la Cámara, al tomar en consideración una proposición de ley, hace suya la iniciativa legislativa en cuestión, de forma que ya no pertenece al sujeto original. La misma lógica cabe extraer de los artículos 109 y 127 del Reglamento del Senado. 

En cualquier caso, los datos que ofrece la estadística parlamentaria en cuanto al ejercicio de uno y otro tipo de iniciativa son bastante elocuentes. En las últimas legislaturas puede apreciarse un sustancial incremento del número de proposiciones de ley. Esta tendencia es sostenida, ya que frente a las 139 de la III Legislatura, las 162 de la IV y las 140 de la V; se presentaron 300 en la VI, 318 en la VII y 308 en la IX Legislatura. Más adelante, puede verse la presentación de 278 en la X, 51 en la XI (non nata), 401 en la XII, 85 en la XIII (también finalizada como consecuencia de la aplicación del artículo 99.5 de la Constitución), 420 de la XIV y 339 del primer ecuador de la XV. 

Aunque se advierte que el número de proposiciones es mayor que el de proyectos de ley, ese dato no obsta para que, tras la correspondiente tramitación, sea habitual aprobar un número considerablemente superior de estos frente al de aquellas. Uno y otro resultado de la comparación responden a la lógica de un sistema parlamentario contemporáneo en el que el Gobierno desempeña el papel de primer motor de la función legislativa, aun con matices en los últimos tiempos. Frente a las 9 proposiciones de ley aprobadas en la III Legislatura, se aprobaron 108 proyectos de ley; en la IV fueron 16 proposiciones y 109 proyectos; 17 proposiciones y 112 proyectos en la V; 28 proposiciones de ley y 172 proyectos del Gobierno en la VI; 15 proposiciones y 173 proyectos en la VII; en la VIII se aprobaron 21 proposiciones y 140 proyectos de ley; en la IX 21 proposiciones y 120 proyectos. En las últimas legislaturas, en el primer ecuador de la XV -hasta el final de 2025- se han aprobado 26 leyes, de las cuales 9 tienen carácter orgánico. Solo 6 de ellas, un 23%, tienen su origen en una proposición, correspondiendo el 77% restante a proyectos. Si bien cuantitativamente la producción legislativa es notablemente inferior a la XIV Legislatura, la proporción es similar (entonces las proposiciones representaban un 25% frente al 75% correspondiente a los proyectos) y parece bastante más equilibrada que las registradas en la XII Legislatura (54% de origen no gubernamental frente al 46% que sí), condicionada por la extrema debilidad de los Gobiernos que se formaron, y en la X Legislatura (4% frente a 96%), en la que existía una mayoría absoluta. 

Como ya recogemos en el comentario al artículo 87, determinadas cuestiones se han planteado con un creciente interés en la jurisprudencia constitucional de los últimos tiempos. Aunque allí las detallamos con mayor profundidad, presentamos a continuación sus rasgos fundamentales. 

Por un lado, el alcance de las facultades de calificación de las Mesas de las Cámaras, del que el ATC 85/2006 señaló que a este órgano le compete “verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de las iniciativas, esto es, examinar si las iniciativas cumplen los requisitos formales exigidos por la norma reglamentaria”. Respecto a la calificación de iniciativas son muchas las Sentencias (entre otras, SSTC 38/1999, 203/2001, 177/2002, 40/2003) que han señalado que “si la legalidad aplicable no impone límite material alguno a la iniciativa, la verificación de su admisibilidad ha de ser siempre formal, cuidando únicamente la Mesa de que la iniciativa en cuestión cumpla con los requisitos de forma que le exige esa legalidad”. Este criterio se reitera en otras resoluciones sobre materia parlamentaria no legislativa: SSTC 115/2019, 34/2018, 32/2017, 10/2016, 1/2015, 191/2013, por ejemplo. Por ello el Tribunal Constitucional señala que, de acuerdo con su doctrina, excede “del ámbito de la facultad de las Mesas de las Asambleas Legislativas de calificar y admitir a trámite las iniciativas parlamentarias el control, siquiera liminar, de su constitucionalidad. Lo que no excluye, sin embargo, que el control de las Mesas de las Cámaras, además de verificar el cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente establecidos en cada caso, pueda extenderse a “una verificación liminar de la conformidad a Derecho de la pretensión deducida, junto a un juicio de calificación sobre la idoneidad o procedencia del procedimiento parlamentario elegido” (SSTC 89/2005 y 90/2005). 

No obstante, la STC 10/2016 refería que ya excepcionalmente en la STC 95/1994 se había admitido “la posibilidad de rechazar una propuesta de ley cuando sea “contraria a la Constitución o ajena a las competencias atribuidas al ordenamiento en cuyo seno pretende integrarse”, exigiéndose para ello, con base en lo dispuesto en la STC 205/1990, de 13 de diciembre, que “la contradicción a Derecho o la inconstitucionalidad de la proposición sean palmarias y evidentes”. Fuera de dichos supuestos excepcionales, correspondería al Pleno de la Cámara rechazarla por esa u otra razón o, por el contrario, decidir, pese a ello, su toma en consideración y depurarla de eventuales vicios de inconstitucionalidad a lo largo de las distintas fases que integran el procedimiento legislativo”. Según la STC 24/2022 (en la línea de la STC 128/2019), el carácter palmario y evidente se refiere a “casos en los que la contradicción con la Constitución sea clara e incontrovertible”, de tal forma que “en aquellos supuestos en los que la mesa admita a trámite una iniciativa que pudiera reputarse contraria a la Constitución, “esta decisión no podrá, en principio, considerarse lesiva del derecho al ius in officium de los parlamentarios aunque incurra en evidentes infracciones constitucionales (SSTC 107/2016; 108/2016 y 109/2016), pues, por manifiestas que sean las vulneraciones de la Constitución que pueda contener, su admisión a trámite ni impide a los parlamentarios el ejercicio de su cargo público ni conlleva una restricción del mismo, ya que, como regla general, la inconstitucionalidad de la iniciativa admitida a trámite no incide en el ejercicio de sus funciones representativas” (SSTC 46/2018, 96/2019 y 128/2019). Este supuesto no debe confundirse con aquellos casos en los que la admisión de la iniciativa constituya un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por el Tribunal Constitucional (STC 24/2022).

Por otro lado, la capacidad del Gobierno de oponerse a la tramitación de iniciativas que impliquen aumento de gastos o disminución de ingresos presupuestarios. En las SSTC 34/2018 y 44/2018, dictadas en sendos conflictos entre órganos constitucionales, se delimitó claramente el alcance del llamado veto presupuestario del Gobierno. La STC 135/2025 resume la posición del Tribunal: “el Gobierno debe expresar la incidencia de la iniciativa parlamentaria en el presupuesto, precisando las concretas partidas que se verían afectadas”. En el marco de sus competencias, “el ejecutivo dispone de un amplio margen de apreciación en su estimación acerca de si la enmienda o proposición de ley en cuestión afecta o no, y en qué medida, a los ingresos y los gastos del presupuesto, siempre de acuerdo con el principio de lealtad institucional. Ahora bien, la mesa de la Cámara puede pronunciarse sobre el carácter manifiestamente infundado del criterio del Gobierno cuando resulte evidente, a la vista de la propia motivación aportada por este, que no queda justificada la afectación de la iniciativa a los ingresos y gastos contenidos en el presupuesto en vigor. Tal función de la mesa tendrá siempre carácter jurídico-técnico, no pudiendo responder en ningún caso a criterios de oportunidad política. A partir de esa limitada función de control, la mesa podrá rechazar la disconformidad del Gobierno en aquellos casos en los que este no haya justificado que la proposición de ley o enmienda a cuya tramitación se opone afectan al presupuesto en curso “Además, recuerda la resolución que “a los efectos del art. 134.6 CE, lo determinante es que la conformidad del Gobierno ha de referirse siempre al presupuesto en vigor en cada momento, en coherencia con el principio de anualidad contenido en el mismo artículo, entendiendo por tal tanto el autorizado expresamente como incluso el que ha sido objeto de prórroga presupuestaria (art. 134.4 CE), pues no por ello deja de cumplir la función esencial de vehículo de dirección y orientación de la política económica del Gobierno. Consecuencia de esto es que el veto presupuestario no podrá ejercerse en relación con presupuestos futuros, que aún no han sido elaborados por el Gobierno ni sometidos, por tanto, al proceso de aprobación regulado en el art. 134 CE”. En definitiva, se ha de verificar el cumplimiento de requisitos materiales, temporales y de motivación.  

Finalmente, es menester señalar que determinados requisitos en el procedimiento legislativo son consecuencia de las resoluciones dictadas por el máximo intérprete de la Constitución. En especial, los relativos a la congruencia y homogeneidad de las enmiendas respecto del texto enmendado, en relación con los cuales se puede constatar una evolución. 

En su primer conjunto de resoluciones, entre las que destacan las SSTC 99/1987 (FJ 1) y 194/2000 (FJ 3), el máximo intérprete de la Constitución afirmó que “ni por su objeto, ni por su contenido, hay límite alguno a la facultad que los miembros de las Cámaras tienen para presentar enmiendas, exceptuadas las que, tanto para las enmiendas como para las proposiciones de ley, fijan los arts. 84 y 134.6 de la Constitución para asegurar un ámbito de acción propia al Gobierno. Al aceptar como enmienda lo que un Grupo Parlamentario presentó como tal no ha habido, en consecuencia, ni podría haber, infracción reglamentaria alguna y por tanto tampoco inconstitucionalidad". No obstante, como advierte García-Escudero, progresivamente se fue abriendo paso una posición diferente, sobre todo en relación con decisiones adoptadas en los Parlamentos autonómicos relativas a la inadmisión de enmiendas por considerarlas heterogéneas respecto a la iniciativa, tanto en el caso de que ese motivo estuviese reglamentariamente previsto (STC 23/1990, ATC 275/1993) como que no (ATC 118/1999).

El cambio de criterio hermenéutico del Tribunal Constitucional acabó materializándose a partir de la STC 119/2011, que supone un clarísimo punto y aparte en el entendimiento del derecho de enmienda en nuestro ordenamiento jurídico-parlamentario. Recogiendo lo señalado en la STC 136/2011 (FJ 7), “toda enmienda parcial tiene que tener un carácter subsidiario o incidental respecto del texto a enmendar, de modo que, una vez que una iniciativa ha sido aceptada por la Cámara como texto de deliberación, no cabe alterar su objeto mediante las enmiendas al articulado. Con ello se evita que a través del procedimiento parlamentario se transmute el objeto de las propuestas presentadas por quienes están así legitimados para ello, aprovechando el procedimiento legislativo activado para la introducción ex novo de materias ajenas al mismo. En consecuencia, no caben enmiendas al articulado ajenas a la materia de la iniciativa, esto es, que no guarden una conexión de homogeneidad mínima con la misma”.

Sentado y asumido que es posible entrar a examinar la homogeneidad y congruencia de las enmiendas respecto de la iniciativa, quedaría pendiente lanzarse a la cuestión del margen de apreciación de los órganos parlamentarios y de los criterios que deben seguir para determinar si los requisitos se cumplen o no. En principio, desde la STC 119/2011 (FJ 7), “los órganos de gobierno de las Cámaras deben contar con un amplio margen de apreciación para determinar la existencia de conexión material entre enmienda y proyecto o proposición de ley objeto de debate”. La 149/2023 rebajó las exigencias para concluir que se cumple con la conexión mínima de homogeneidad, entendiendo que en un caso concreto relativo a la previsión de figuras tributarias, aquella era satisfecha por cuanto “persiguen el mismo objetivo: coadyuvar al “pacto de rentas” y al “reparto del esfuerzo” para afrontar las consecuencias de la crisis energética y de precios” (FJ 2).

Comentario realizado por

Carlos Gutiérrez Vicén, Letrado de las Cortes Generales. 2006.

Actualizado por

Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. 2011.
Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales, 2026.

Bibliografía

García-Escudero Márquez, P. (2000). La iniciativa legislativa del Gobierno. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

García-Escudero Márquez, P. (2006). El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.