Constitución Española

Contenido sistemático del precepto

Dentro del Capítulo segundo del Título III, dedicado a la elaboración de las leyes, el artículo 87 es el primero dedicado al procedimiento legislativo en sentido estricto, ocupándose de la iniciativa legislativa. Esta puede definirse, según Santamaría, como “el poder de poner en marcha el mecanismo de elaboración de leyes en las Cortes Generales sobre propuestas de textos normativos expresados en forma articulada”, o, siguiendo a Biglino, como “el impulso necesario para la elaboración de la ley”. 

En general, puede decirse que se recoge en este precepto la iniciativa legislativa de forma bastante novedosa en nuestra historia constitucional, que siempre ha contemplado esta cuestión con alguna fórmula de reparto entre el Gobierno y el Parlamento. Así, con excepción del Estatuto Real de 1834, que la atribuía en exclusiva al Rey concediendo a las Cortes únicamente "el derecho que siempre han ejercido de elevar peticiones al Rey" (artículos 31 y 34), nuestras Constituciones han usado preferentemente la expresión de que "el Rey y cada uno de los Cuerpos Colegisladores tienen la iniciativa de las leyes", como decían el artículo 36 de la Constitución de 1837, el artículo 35 de la de 1845, el artículo 41 de la de 1876 y, de forma muy parecida, el artículo 54 de la de 1869. La iniciativa legislativa se atribuía individualmente a los diputados en la Constitución de 1812 (artículo 132) junto al Rey (artículo 171), y al Gobierno y al Congreso de los Diputados en el artículo 60 de la Constitución de 1931.

La amplitud con que se concede la iniciativa legislativa tampoco es frecuente en el Derecho comparado. Por ejemplo, dentro de la Unión Europea la solución más habitual se limita al Gobierno y al Parlamento, bien reconociendo esta facultad a las Cámaras, como ocurre con la Constitución belga (artículo 75), la griega (artículo 73), la de Luxemburgo (artículo 47) o la de los Países Bajos (artículo 82), o bien atribuyéndosela a los parlamentarios como sucede en la Ley Fundamental de Bonn (artículo 76.1), en la Constitución danesa (artículo 41.1) y la francesa de 1958 (artículo 39.1). Algunos textos recogen además la iniciativa legislativa popular, como la Ley Constitucional Federal austríaca que, en su artículo 41.2 exige que las propuestas se presenten por 100.000 personas con derecho de voto, o por una sexta parte de los titulares del derecho de voto de tres Estados; y otros, como la Constitución portuguesa en su artículo 170, atribuyen la iniciativa de las leyes, "en lo referente a las regiones autónomas", a las respectivas asambleas legislativas regionales. Tan sólo la Constitución italiana, de 27 de diciembre de 1947, se muestra más generosa al disponer en su artículo 71 que: "la iniciativa de las leyes corresponde al Gobierno, a cada miembro de las Cámaras y a los órganos y entidades a los cuales sea conferida por ley constitucional" (es decir, al Consejo Nacional de Economía y a las Regiones). "El pueblo ejercerá la iniciativa de las leyes mediante la propuesta por cincuenta mil electores como mínimo de un proyecto redactado en forma articulada". En Italia se reconocen además otros instrumentos singulares de democracia directa en materia legislativa, como el referéndum abrogativo o abrogatorio. 

Ha de verse, en todo caso, que, como apunta García-Escudero, “la iniciativa se encuentra íntimamente unida al acto conclusivo del procedimiento y, por tanto, a la ley aprobada: mediante el acto de iniciativa se identifica la materia sobre la que las Cámaras están llamadas a deliberar y se precisan los intereses para los que se requiere satisfacción por parte del legislador”. Los titulares de la iniciativa estarán así en disposición de enfocar en su decisión inicial los asuntos respecto de los cuales el Parlamento se pronunciará. Esos sujetos serán el Gobierno, el Congreso, el Senado, las Asambleas de las Comunidades Autónomas (cuando remiten a la Mesa del Congreso una proposición, no cuando soliciten del Gobierno la adopción de un proyecto) y el pueblo español en los términos del apartado 3 de este precepto. Mientras que en el caso del Ejecutivo hablamos de proyectos de ley, en los restantes estaremos ante proposiciones de ley.

En definitiva, siguiendo a García-Escudero podríamos hablar de una iniciativa legislativa reconocida en términos pluralistas, “que respondería al deseo de ampliar los centros titulares del poder político, queriendo subrayar de una parte la posición del pueblo, titular de la soberanía, en la fase instaurativa del procedimiento legislativo y, de otra, el papel que juegan las Comunidades Autónomas, entes portadores de un indirizzo político distinto del estatal”. No obstante, “la discriminación terminológica entre proyectos y proposiciones de ley encierra ciertas diferencias y, a su vez, existen características comunes entre las iniciativas englobadas en el segundo grupo -básicamente la necesidad de la toma en consideración por las Cámaras- que llevan a concluir al sector mayoritario de la doctrina en la existencia de dos únicos titulares de la iniciativa legislativa: Gobierno y Parlamento”. 

Desarrollo legislativo y jurisprudencial

La referencia al desarrollo legislativo del artículo 87 debe necesariamente distinguir entre los distintos sujetos a los que se reconoce la iniciativa legislativa.

En primer lugar, en lo relativo a la iniciativa legislativa del Gobierno, podemos apreciar que la Constitución reconoce su papel de primus movens. Se encomienda la decisión al Consejo de Ministros como órgano colegiado en el artículo 88. Esta posición singular se aprecia en otros aspectos como el reconocimiento del monopolio de la iniciativa en ciertos campos como el presupuestario (artículo 134.1), la atribución de la facultad para dictar Decretos-leyes (artículo 86), o la concesión de la prioridad en la tramitación de los proyectos de ley sobre la de las proposiciones de ley (artículo 89.1). Buena parte del desarrollo legislativo de estas previsiones se encuentra en los Reglamentos del Congreso y del Senado, aunque también deben tenerse en cuenta normas como la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Sin embargo, para un análisis más completo de esta cuestión es preciso remitirse a la sinopsis del artículo 88 de la Constitución, donde puede consultarse todo lo relativo a la aprobación de los proyectos de ley. 

En segundo lugar, en cuanto a la iniciativa parlamentaria, siguiendo el mandato constitucional, son los Reglamentos de las Cámaras los que regulan su ejercicio. El Reglamento del Congreso dedica la Sección 1ª del Capítulo Primero del Título V, relativo al procedimiento legislativo, a la iniciativa legislativa, citando en su artículo 108 a los sujetos mencionados en el artículo 87 de la Constitución. La Sección 2ª del Capítulo Segundo, referente al procedimiento legislativo común, se dedica a las proposiciones de ley. Dentro de ella, el artículo 126 establece que las proposiciones de ley del Congreso podrán ser adoptadas a iniciativa de un Diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara, o por un Grupo Parlamentario con la sola firma de su portavoz.

Por su parte, el Reglamento del Senado (que en esta materia ha sufrido modificaciones relevantes como consecuencia de la reforma operada en noviembre de 2025) establece unos requisitos algo más rigurosos al exigir en su artículo 108 que las proposiciones de ley sean suscritas por un Grupo Parlamentario o veinticinco Senadores. Deberán ser formuladas en texto articulado acompañado de una exposición justificativa. Además, la reforma del Reglamento de 1994, dirigida a potenciar las funciones del Senado como Cámara de representación territorial, vino a permitir que la Comisión General de las Comunidades Autónomas, entre sus muchas funciones pudiese también "ejercer la iniciativa legislativa", mediante proposiciones de ley, en cuya tramitación se atendrá a lo previsto en el artículo 108 de este Reglamento (artículo 56 s). Igualmente, el artículo 56 quater 2 reconoce la posibilidad de ejercer la iniciativa legislativa a la Comisión General de las Entidades Locales, de reciente creación. 

De esta forma los vigentes Reglamentos siguen la pauta marcada ya por los Reglamentos provisionales de 1977 (artículo 92 del Reglamento Provisional del Congreso) que, de acuerdo con los rasgos propios del actual Estado de partidos, abandonan la práctica decimonónica de atribuir la iniciativa a los parlamentarios individuales y la hacen girar sobre los Grupos parlamentarios. No obstante, en ambos textos se prevé también el trámite de la toma en consideración, lo que ha sido interpretado de distinta forma en la doctrina constitucionalista. Algunos autores han entendido que la Constitución atribuye la iniciativa, al margen de los requisitos concretos que determinen los Reglamentos, a las Cámaras como órganos. Por eso es necesario que éstas hagan suyas las iniciativas de uno o varios de sus miembros mediante un pronunciamiento expreso del Pleno. Para ellos la iniciativa coincide con la admisión a trámite de las proposiciones de ley a través de su toma en consideración. Por eso dice el artículo 89.2 de la Constitución que: "las proposiciones de ley que, de acuerdo con el artículo 87, tome en consideración el Senado, se remitirán al Congreso para su trámite en éste como tal proposición". Otros autores, en cambio, entienden que lo que hace el artículo 87.1 es reconocer en abstracto la iniciativa legislativa parlamentaria, sin prejuzgar la forma en que deba concretarse, la cual se deja a los Reglamentos, reconociendo la prioridad de los proyectos de ley. Ya que, afirman además, si la iniciativa coincidiese con la toma en consideración, habría que entender que no hay iniciativa en los casos de los apartados 2 y 3 del artículo 87; es decir, en la iniciativa autonómica y la iniciativa legislativa popular que también sufren este trámite.

Ese trámite de toma en consideración es una de las principales diferencias que las proposiciones de ley tienen con los proyectos, más allá de que se les veda la posibilidad de referirse a determinadas materias, de acuerdo con los artículos 131 y 134 de la Constitución. Fuera de dichos supuestos, que se refieren respectivamente a la planificación económica y a los Presupuestos Generales del Estado, la STC 137/2025, recogiendo jurisprudencia establecida en las SSTC 15/2024 y 153/2024, apuntó que “‘no se vulnera el procedimiento legislativo por el hecho de que la norma impugnada tenga su origen en una proposición de ley y no en un proyecto de ley, porque no existe obstáculo alguno en ninguna disposición del bloque de la constitucionalidad, para que la disposición normativa impugnada pudiera tener su origen en una u otra iniciativa legislativa”. Asimismo, como se apunta en los comentarios a los artículos 88 y 89, no cabe aplicar a las proposiciones los requisitos exigibles a los proyectos de ley. Su tramitación “se rige, exclusivamente, por los reglamentos respectivos (art. 89.1 CE), en los que no se prevé informe preceptivo alguno a cargo de otros órganos” (STC 15/2024). 

En cualquier caso, antes de la toma en consideración, los Reglamentos obligan a que las proposiciones de ley sean remitidas al Gobierno para que manifieste su criterio respecto a aquélla, así como su conformidad o no a la tramitación si la iniciativa supone aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios (artículos 126.2 del Reglamento del Congreso y 151.1 del Reglamento del Senado). Extremo éste que resulta del artículo 134.6 de la Constitución que, en el marco del procedimiento de aprobación de los Presupuestos Generales del Estado dispone que: "Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación".

Si el Gobierno no manifiesta reparos presupuestarios en un plazo de 10 días, en el caso del Senado, y de 30 en el del Congreso, se estima que otorga su conformidad y que la proposición de ley puede someterse a la toma en consideración que en el Congreso implica un debate ajustado a las reglas de los debates de totalidad que sufren los proyectos de ley (artículo 126. 4 del Reglamento), mientras que en el Senado cabe que se presenten distintas proposiciones de ley “que deberán versar sustancialmente sobre el mismo objeto o materia que la presentada en primer lugar” dentro de los 15 días siguientes a la presentación de la original. Las proposiciones de ley tomadas en consideración en el Congreso siguen los trámites del procedimiento legislativo ordinario previsto para los proyectos de ley, salvo lo relativo a las enmiendas de totalidad, que no podrán presentarse. Las que tome en consideración el Senado se remiten al Congreso de los Diputados para su tramitación como tales proposiciones de ley, excluyendo la toma en consideración que ya se ha producido en la otra Cámara (artículos 108.5 del Reglamento del Senado y 125 del Reglamento del Congreso). En relación con esta cuestión, es relevante el nuevo artículo 108.6 del Reglamento del Senado, conforme al cual “en el caso de que la tramitación de la proposición de ley por el Congreso de los Diputados se demore de forma injustificada, un Grupo parlamentario o veinticinco Senadores, mediante texto escrito debidamente motivado, podrán proponer al Pleno de la Cámara el planteamiento de un conflicto de atribuciones, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 188 de este Reglamento”.

El Tribunal Constitucional se ha manifestado expresamente sobre el trámite de la toma en consideración y su control jurisdiccional en el ATC 659/1987. Tras recordar que el recurso de amparo procedente frente a la decisión de rechazar una proposición de ley de iniciativa popular es una excepción, prevista para proteger precisamente el derecho de iniciativa legislativa popular, que no existe para el caso de las proposiciones de ley de Diputados o de Grupos parlamentarios afirma que: "En este caso de propuestas de Diputados o Grupos Parlamentarios el rechazo o aceptación de la propuesta, convirtiéndolas en iniciativa de la Cámara, constituye un paso dentro del procedimiento legislativo, integrándose en el mismo. En este acto, cuyo contenido negativo determina la imposibilidad de continuar el procedimiento legislativo, se exterioriza una voluntad del órgano legislativo, la cual puede consistir también en el rechazo de una proposición de ley. No cabe entender que cualquier denegación dentro de un largo iter procedimental para la elaboración de una ley, ya sea éste de rechazo de una proposición de ley, ya sea la negativa a la petición de retirar un proyecto de ley o de aceptar una enmienda…, pueda considerarse que podrían lesionar derechos fundamentales residenciables en amparo de aquellos a los que en su caso pudiera aplicarse la norma legislativa que eventualmente pudiera ser aprobada, lo contrario supondría desconocer los mecanismos propios del sistema parlamentario y del juego correspondiente de mayorías y minorías. Por eso en lo que se refiere al proceso de elaboración de las leyes, se trate de la fase de que se trate, la intervención del Tribunal Constitucional no es posible, en tanto que se respeten los derechos de participación política de los diputados y grupos parlamentarios". Y dice más adelante que: "se trata, a estos efectos, de decisiones de carácter interno, no justiciables, sin que puedan considerarse como contraparte frente al Parlamento, como terceros vinculados con relaciones contractuales o funcionariales (Auto de 21 de marzo de 1984) los que pueden resultar afectados por la eventual norma legal que no resulte aprobada por la mayoría del Parlamento".

El máximo intérprete de la Constitución también se ha pronunciado en relación con el alcance de las facultades de calificación de las Mesas de las Cámaras en esta materia y sobre la doble naturaleza de las proposiciones de ley de origen parlamentario como participación en la potestad legislativa y como instrumento al servicio de la función representativa (STC 124/1995). 

Así, es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que “las Mesas cumplen la función jurídico técnica de ordenar y racionalizar el funcionamiento de la Cámara para su mayor eficiencia, precisamente como foro de debate y participación en la cosa pública”. Por ello, señala el ATC 85/2006 a la Mesa de la Cámara le compete “verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de las iniciativas, esto es, examinar si las iniciativas cumplen los requisitos formales exigidos por la norma reglamentaria”. Respecto a la calificación de iniciativas son muchas las Sentencias (entre otras, SSTC 38/1999, 203/2001, 177/2002, 40/2003) que han señalado que “si la legalidad aplicable no impone límite material alguno a la iniciativa, la verificación de su admisibilidad ha de ser siempre formal, cuidando únicamente la Mesa de que la iniciativa en cuestión cumpla con los requisitos de forma que le exige esa legalidad”. Este criterio se reitera en otras resoluciones sobre materia parlamentaria no legislativa: SSTC 115/2019, 34/2018, 32/2017, 10/2016, 1/2015, 191/2013, por ejemplo. Por ello el Tribunal Constitucional señala que, de acuerdo con su doctrina, excede “del ámbito de la facultad de las Mesas de las Asambleas Legislativas de calificar y admitir a trámite las iniciativas parlamentarias el control, siquiera liminar, de su constitucionalidad. Lo que no excluye, sin embargo, que el control de las Mesas de las Cámaras, además de verificar el cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente establecidos en cada caso, pueda extenderse a “una verificación liminar de la conformidad a Derecho de la pretensión deducida, junto a un juicio de calificación sobre la idoneidad o procedencia del procedimiento parlamentario elegido” (SSTC 89/2005 y 90/2005). 

No obstante, la STC 10/2016 refería que ya excepcionalmente en la STC 95/1994 se había admitido “la posibilidad de rechazar una propuesta de ley cuando sea “contraria a la Constitución o ajena a las competencias atribuidas al ordenamiento en cuyo seno pretende integrarse”, exigiéndose para ello, con base en lo dispuesto en la STC 205/1990, de 13 de diciembre, que “la contradicción a Derecho o la inconstitucionalidad de la proposición sean palmarias y evidentes”. Fuera de dichos supuestos excepcionales, correspondería al Pleno de la Cámara rechazarla por esa u otra razón o, por el contrario, decidir, pese a ello, su toma en consideración y depurarla de eventuales vicios de inconstitucionalidad a lo largo de las distintas fases que integran el procedimiento legislativo”. Según la STC 24/2022 (en la línea de la STC 128/2019), el carácter palmario y evidente se refiere a “casos en los que la contradicción con la Constitución sea clara e incontrovertible”, de tal forma que “en aquellos supuestos en los que la mesa admita a trámite una iniciativa que pudiera reputarse contraria a la Constitución, “esta decisión no podrá, en principio, considerarse lesiva del derecho al ius in officium de los parlamentarios aunque incurra en evidentes infracciones constitucionales (SSTC 107/2016; 108/2016 y 109/2016), pues, por manifiestas que sean las vulneraciones de la Constitución que pueda contener, su admisión a trámite ni impide a los parlamentarios el ejercicio de su cargo público ni conlleva una restricción del mismo, ya que, como regla general, la inconstitucionalidad de la iniciativa admitida a trámite no incide en el ejercicio de sus funciones representativas” (SSTC 46/2018, 96/2019 y 128/2019). Este supuesto no debe confundirse con aquellos casos en los que la admisión de la iniciativa constituya un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por el Tribunal Constitucional. Conforme a la antedicha STC 24/2022, “el incumplimiento del obligado respeto a lo resuelto por el Tribunal Constitucional por parte de la Mesa de la cámara tiene una incidencia directa en el ius in officium de los parlamentarios, pues si estos participan en la tramitación de una iniciativa que contraviene de modo manifiesto un pronunciamiento de este tribunal, infringen también el deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y de cumplir lo que el Tribunal Constitucional resuelva (art. 87.1 LOTC). Por el contrario, si cumplen su deber constitucional de respetar lo decidido por este tribunal y no participan en ese procedimiento parlamentario están desatendiendo las funciones representativas inherentes a su cargo”. Conforme a lo apuntado en las SSTC 128/2019 y 184/2021,  en el primer caso “la participación en ese procedimiento parlamentario, aunque sea para votar en contra de la propuesta contraria a lo resuelto por el Tribunal Constitucional, supondría otorgar a la actuación de la cámara una apariencia de legitimidad democrática que no cabe atribuirle sin menoscabar su propia función constitucional”. 

Por otra parte, otra cuestión de creciente interés en la jurisprudencia constitucional es la de la capacidad del Gobierno de oponerse a la tramitación de iniciativas que impliquen aumento de gastos o disminución de ingresos presupuestarios, extremo para cuyo comentario nos remitimos al artículo 134. No obstante, en líneas generales cabe recordar que el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse en los últimos años en relación con este asunto en varias ocasiones. Se trata de un debate de gran relevancia, puesto que permitir que el Gobierno pueda decidir libremente qué proposiciones afectan al Presupuesto en curso podría provocar una fuerte restricción de la capacidad de las Cámaras de adoptar proposiciones de ley. En relación con este particular, se distinguen dos etapas de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

El primer conjunto de sentencias comenzaría con la STC 223/2006, que amplía la potestad del Gobierno de identificar las iniciativas que pueden quedar sujetas al criterio del Ejecutivo. En ella se señalaba que el Ejecutivo queda facultado "con toda libertad" para oponerse a las iniciativas que pretendan modificar los Presupuestos "sin que puedan los órganos parlamentarios emitir un juicio sobre el carácter manifiestamente infundado o no de tal oposición". Por su parte, la STC 242/2006, sí reconoció a los órganos de la Cámara un mayor ámbito de apreciación a la hora de determinar qué iniciativas afectan a los Presupuestos en curso. Así pues, apuntó que en los casos en los que el Gobierno mostrase un criterio "manifiestamente infundado", la Mesa de la Cámara podría desestimarlo, de forma que la proposición de ley seguiría con su tramitación.

A partir de estas bases, un segundo bloque de sentencias se deriva de las SSTC 34/2018 y 44/2018, dictadas en sendos conflictos entre órganos constitucionales. En ellas se delimitó claramente el alcance del llamado veto presupuestario del Gobierno. La STC 135/2025 resume la posición del Tribunal: “el Gobierno debe expresar la incidencia de la iniciativa parlamentaria en el presupuesto, precisando las concretas partidas que se verían afectadas”. En el marco de sus competencias, “el ejecutivo dispone de un amplio margen de apreciación en su estimación acerca de si la enmienda o proposición de ley en cuestión afecta o no, y en qué medida, a los ingresos y los gastos del presupuesto, siempre de acuerdo con el principio de lealtad institucional. Ahora bien, la mesa de la Cámara puede pronunciarse sobre el carácter manifiestamente infundado del criterio del Gobierno cuando resulte evidente, a la vista de la propia motivación aportada por este, que no queda justificada la afectación de la iniciativa a los ingresos y gastos contenidos en el presupuesto en vigor. Tal función de la mesa tendrá siempre carácter jurídico-técnico, no pudiendo responder en ningún caso a criterios de oportunidad política. A partir de esa limitada función de control, la mesa podrá rechazar la disconformidad del Gobierno en aquellos casos en los que este no haya justificado que la proposición de ley o enmienda a cuya tramitación se opone afectan al presupuesto en curso “Además, recuerda la resolución que “a los efectos del art. 134.6 CE, lo determinante es que la conformidad del Gobierno ha de referirse siempre al presupuesto en vigor en cada momento, en coherencia con el principio de anualidad contenido en el mismo artículo, entendiendo por tal tanto el autorizado expresamente como incluso el que ha sido objeto de prórroga presupuestaria (art. 134.4 CE), pues no por ello deja de cumplir la función esencial de vehículo de dirección y orientación de la política económica del Gobierno. Consecuencia de esto es que el veto presupuestario no podrá ejercerse en relación con presupuestos futuros, que aún no han sido elaborados por el Gobierno ni sometidos, por tanto, al proceso de aprobación regulado en el art. 134 CE”. En definitiva, se ha de verificar el cumplimiento de requisitos materiales, temporales y de motivación. 

El tercer sujeto al que se reconoce la iniciativa legislativa son las Asambleas legislativas de las comunidades autónomas, a las que se permite “remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa”. Sobre esta posibilidad se dieron importantes debates doctrinales especialmente referidos a la existencia o no de límites materiales a esta facultad de los Parlamentos autonómicos. La cuestión parece hoy resuelta en un sentido negativo como lo muestra un examen de las proposiciones de ley presentadas que han tratado temas muy diversos, con frecuencia más amplios y generales que los relacionados estrictamente con los intereses autonómicos.

El desarrollo legislativo de esta potestad se encuentra, por un lado, en los respectivos Estatutos de Autonomía, y por otro, en el Reglamento del Congreso. En cuanto a los primeros, tan sólo en el caso de Navarra falta una previsión específica que puede entenderse suplida por la mención que el artículo 11 de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, hace al hecho de que el Parlamento "desempeña las demás funciones que le atribuye el ordenamiento jurídico". En la mayor parte del resto de los Estatutos la fórmula repite, con más o menos variantes, la atribución constitucional al órgano legislativo correspondiente. Así ocurre con el artículo 28.b del Estatuto vasco, el artículo 61.b del catalán, el artículo 10.1.f del gallego, el artículo 106.9 del andaluz, el artículo 9.2 del Estatuto de Cantabria, el artículo 16.2.5 del de Extremadura, el artículo 23.3 del murciano, el artículo 22.f y g del valenciano, el artículo 43.e del canario, el artículo 41.d del aragonés, el artículo 50.2 y 3 del balear, el artículo 24.6 del castellanoleonés y el artículo 16.3.h del madrileño. En el Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias, además del reconocimiento de la iniciativa legislativa en general se atribuye a la Junta General la posibilidad de ejercer la iniciativa legislativa para la aprobación por el Estado de las leyes previstas en el artículo 150.1 y 2 de la Constitución; es decir, las leyes-marco y las leyes de transferencia o delegación en el artículo 14.1. Y algo parecido ocurre en el Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, respectivamente en sus artículos 9.2 h) y 36.1, que tan sólo se refiere a las leyes de transferencia o delegación del artículo 150.2 de la Constitución. Finalmente, el artículo 19.1 i) del Estatuto de la Rioja lo menciona junto a la iniciativa legislativa la de reforma de la Constitución prevista en su artículo 166.

Aunque la Constitución sólo se refiere a las Asambleas de las Comunidades Autónomas, los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla, aprobados por las Leyes Orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo, han atribuido a la correspondiente Asamblea y en sus respectivos artículos 13, la facultad de solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o de remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. Como una concreción de la primera, el artículo 26 prevé, en ambos casos, que la respectiva Asamblea pueda proponer al Gobierno la adopción de las medidas necesarias para modificar las leyes y disposiciones generales aplicables, al objeto de adaptarlas a las peculiaridades de la ciudad, lo que, obviamente, no constituye una iniciativa legislativa en sentido estricto.

Por su parte, el artículo 127 del Reglamento del Congreso dispone que las proposiciones de ley de las Comunidades Autónomas serán examinadas por la Mesa del Congreso, a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Si los cumplen, su tramitación se ajustará a la prevista para las proposiciones de ley del Congreso, con la única especialidad de que su defensa en el trámite de toma en consideración corresponderá a la Delegación de la correspondiente Asamblea legislativa.

En todo caso, es preciso reconocer que se trata de una posibilidad de la que se ha hecho un uso muy diverso a lo largo de las quince Legislaturas. En la V Legislatura se presentaron 18; 21 en la VI; en la VII se duplicaron, llegándose a las 42 proposiciones de ley admitidas a trámite; en la VIII descendieron ligeramente hasta las 34; en la IX también bajaron hasta las 28; en la X aumentaron hasta las 37; en la XI hubo 5; en la XII, 27; 16 durante la XIII; subieron a 22 en la XV; y hasta el ecuador de la XV, 12. Otra cuestión distinta es cuál haya sido su suerte. Siguiendo con el ejemplo citado, mientras en la V Legislatura se aprobaron 3 proposiciones de ley presentadas por Comunidades Autónomas y 5 en la VI; en la VII Legislatura tan sólo se aprobó una; en la VIII, ninguna; en la IX, de nuevo, se aprobó una; en la X, XI y la XIII, ninguna; durante la XII, 3; una en la XIV; y, hasta la mitad de la XV, tampoco ninguna llegó al BOE. 

En relación con esta clase de proposiciones de ley, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en defensa de las facultades de calificación de la Mesa del Parlamento autonómico del que procede respecto de las enmiendas que se presenten a la iniciativa original. En la STC 23/1990 avaló el rechazo de una enmienda que ampliaba la reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana propuesta, por entender que desvirtuaba lo que era una auténtica enmienda y se convertía en "un escrito que contiene otro proyecto de modificación del Estatuto de mucha mayor envergadura en cuanto se pretende modificar otros preceptos estatutarios que no son objeto del proyecto de ley y, al tiempo, intentar con ello una iniciativa de reforma del Estatuto sin los requisitos de legitimación precisos para ello".

Cabría añadir que estas proposiciones de Ley, frente a lo que sucede con las procedentes de las Cortes Generales, no caducan con el fin de la Legislatura, si han sido admitidas a trámite y todavía no se han tomado en consideración. Conforme a los usos parlamentarios que han ido consolidando los criterios de caducidad, la iniciativa se traslada a la nueva Cámara, que ha de decidir si la toma o no en consideración.

Por último, debemos referirnos al apartado 3 del precepto, que regula la iniciativa legislativa popular. El Tribunal Constitucional ha dicho respecto a la iniciativa legislativa popular que es un instrumento de participación directa de los ciudadanos en la función legislativa, y que tiene también el sentido de buscar “forzar el debate político y obligar a que los distintos Grupos de la Cámara y esta misma tengan que tomar expresa posición sobre un asunto o tema determinado” (STC 40/2003). Por ello, señaló el Tribunal en la STC 124/1995, con “independencia de que la propuesta prospere ante el Pleno, la función principal de este cauce de participación se habrá conseguido haciendo posible que los ciudadanos puedan conocer lo que sus representantes piensan sobre una determinada materia, así como sobre la oportunidad o no de su regulación legal, y extraer sus propias conclusiones acerca de cómo aquéllos asumen o se separan de lo manifestado en sus respectivos programas electorales”.

El desarrollo legislativo del apartado 3 está representado, fundamentalmente, por la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular, modificada por la Ley Orgánica 4/2006, de 26 de mayo. Esta norma establece una serie de requisitos para ejercer la iniciativa popular que agravan los previstos en la Constitución. 

En primer lugar, su artículo segundo excluye, aparte de las materias propias de Ley Orgánica, las de naturaleza tributaria, las de carácter internacional y las referentes a la prerrogativa de gracia, las mencionadas en los artículos 131 y 134.1 de la Constitución (es decir, la planificación de la actividad económica general y los Presupuestos Generales del Estado). Además, se exige que el escrito de presentación incluya, junto al texto articulado de la proposición de ley que debe ir precedido de una Exposición de Motivos, la relación de los miembros que componen la Comisión Promotora de la iniciativa, con expresión de los datos personales de todos ellos. La comprobación del cumplimiento de tales requisitos y del respeto a los límites materiales corresponde a la Mesa del Congreso de los Diputados que, en un trámite de admisión de la iniciativa que prevé el artículo quinto, puede rechazarla por no reunirlos.

También son causas de inadmisión otras, entre las que señalan las siguientes: 

-          que tenga por objeto alguna de las materias excluidas que hemos identificado. 

-          que no se hayan cumplimentado los requisitos documentales referidos. No obstante, si se tratase de defecto subsanable, la Mesa del Congreso lo comunicará a la Comisión Promotora para que proceda, en su caso, a la subsanación en el plazo de un mes.

-          el hecho de que el texto de la proposición verse sobre materias manifiestamente distintas y carentes de homogeneidad entre sí.

-          la previa existencia en el Congreso o el Senado de un proyecto o proposición de Ley que verse sobre el mismo objeto de la iniciativa popular y que esté, cuando ésta se presenta, en el trámite de enmiendas u otro más avanzado.

-          el hecho de que sea reproducción de otra iniciativa popular de contenido igual o sustancialmente equivalente presentada durante la legislatura en curso.

No obstante, también en relación con las iniciativas legislativas populares el TC ha mantenido su jurisprudencia de las SSTC 106/2016, 115/2019 o 15/2022 según la cual la Mesa “puede y debe inadmitir una proposición de ley sin daño para el derecho de participación política de los proponentes de la iniciativa, si incurre ésta en contradicción palmaria y evidente con la Constitución” (STC 143/2024). 

El artículo sexto de la Ley Orgánica prevé un recurso de amparo contra la decisión de la Mesa de no admitir la proposición que, de acuerdo con el ATC 140/1992, es un acto reglado: "se trata de un control estrictamente normativo y no de oportunidad y es ésta una decisión revisable plenamente en vía de amparo constitucional, pues afecta a la misma posibilidad de ejercicio del derecho". No ocurre lo mismo con el trámite de toma en consideración de la proposición por el Pleno del Congreso de que puede decidir no entrar a deliberar sobre el texto presentado por razones de oportunidad política, lo que, evidentemente, no puede ser revisado en amparo.

La Ley Orgánica regula con detalle el procedimiento de recogida de firmas y su autentificación, su remisión a las Juntas Electorales Provinciales y su presentación, comprobación y recuento ante la Junta Electoral Central (artículos 7 a 12). Para la recogida se cuenta con un plazo inicial de nueve meses, prorrogable por otros tres cuando concurra causa mayor apreciada por la Mesa del Congreso. Este, según el Tribunal Constitucional, es un acto intermedio entre los dos anteriores, puesto que, como regla general, incumbe a la Mesa determinar qué debe entenderse por "causa mayor". "No obstante, si dicha apreciación fuera arbitraria o fruto de error manifiesto o carente de toda ponderación de los hechos, y así se demostrase por el solicitante de amparo en su demanda, cabría excepcionalmente entrar a revisar dicho juicio".

Los trámites previos incluyen la recogida de firmas, desde la Ley Orgánica 4/2006 también como firma electrónica conforme a lo que establece la legislación correspondiente, su autenticación y remisión a las Juntas Electorales Provinciales y su presentación, comprobación y recuento. 

Concluidos estos trámites previos, la Mesa ordenará la publicación de la proposición de ley que quedará en condiciones de ser incluida en el orden del día del Pleno para su toma en consideración, que deberá sustanciarse en el plazo máximo de seis meses. Según los citados artículos 126 y 127 del Reglamento del Congreso, la tramitación se ajustará, en cuanto a la toma en consideración, a lo establecido para las proposiciones de ley de origen parlamentario y, si son tomadas en consideración, serán enviadas a la Comisión competente, abriéndose un plazo de presentación de enmiendas, excluidas las de totalidad, siguiéndose el procedimiento previsto para los proyectos de ley con una salvedad recogida en el artículo 14 de la Ley Orgánica 3/1984: las iniciativas que estuvieran en tramitación en una de las Cámaras no caducarán al disolverse ésta. Sin embargo, sí podrán retrotraerse al comenzar la nueva Legislatura al trámite que decida la Mesa de la Cámara correspondiente, sin que en ningún caso se pueda exigir la presentación de nueva certificación acreditativa de haberse reunido el mínimo de firmas exigidas.

Los requisitos para el ejercicio de la iniciativa legislativa popular pueden considerarse ciertamente rigurosos en el Derecho Comparado. Por ejemplo, la Constitución italiana tan sólo exige una décima parte de las firmas requeridas en nuestro caso, es decir, cincuenta mil, y la austríaca cien mil. A pesar de ello, el número de proposiciones de ley con este origen ha ido aumentando con el tiempo: dos en la II y III Legislaturas; seis en la IV; seis en la V; nueve en la VI, ocho en la VII;  13 en la VIII; 23 en la IX; 36 en la X; 6 en la XI; 20 en la XII; 8 en la XIII; 35 en la XIV; y 40 en la primera mitad XV. Naturalmente, el objeto de las mismas ha variado mucho. En algunos casos, como el de la proposición de Ley por la que se pretendía regular el estatuto jurídico del cuerpo humano, ha llevado a su inadmisión por entender que afectaba a materias propias de Ley Orgánica (inadmisión aceptada por el Tribunal Constitucional que rechazó el recurso mediante Auto 304/1996, de 28 de octubre). En otros, el interés por la materia ha llevado a la repetición de la iniciativa en diversas ocasiones, como en el supuesto del establecimiento de pensiones de jubilación para administradores familiares. En general, los temas laborales y de medidas económicas de fomento empresarial han interesado de modo especial. Por ejemplo, se han presentado proposiciones de Ley sobre la jornada de los médicos titulares y la jornada laboral en general; la abolición del trabajo precario; el régimen de fomento del cese anticipado de la actividad agraria; la promoción y regulación del ejercicio, disfrute y comercialización del arte; la subcontratación en el sector de la construcción; etc. Y también han abundado las proposiciones relativas a la protección de determinados sectores sociales, como la de protección de las personas mayores o la dirigida a la regulación del acceso de colectivos y asociaciones de personas con discapacidad a autorizaciones de celebración, a nivel nacional, de rifas, tómbolas y sorteos con premios en valores, metálico y signo que lo represente.

En fin, la actuación de las Cámaras en relación con las iniciativas populares ha sido tratada con detenimiento por el ATC 140/1992. En el mismo se distinguen tres tipos de decisiones: un acto reglado que culmina con el trámite de admisión de la iniciativa, después de examinar por la Mesa si se reúnen los requisitos que exigen la Constitución y la LO 3/1984; un acto libre de las Cortes Generales, cual es el trámite de toma en consideración de la proposición de ley por el Pleno del Congreso de los Diputados, decisión que no es revisable por el Tribunal Constitucional, al basarse en criterios de oportunidad; y un acto intermedio entre los anteriores, que puede ocasionalmente producirse, como es la concesión o no de la prórroga del plazo para la recogida de firmas, según que la Mesa aprecie o no la existencia de causas de fuerza mayor que lo justifiquen. En definitiva, como señaló la STC 213/2016, “hay que distinguir las decisiones políticas y el enjuiciamiento político que tales decisiones merezcan, del plano bien distinto de la calificación de inconstitucionalidad, que tiene que hacerse con arreglo a criterios estrictamente jurídicos”. 

No obstante, es preciso señalar que tan solo cuatro de estas iniciativas han conseguido convertirse en Ley. La primera, en la VI Legislatura, la Proposición de Ley sobre reclamación de deudas comunitarias que, impulsada por los colegios de administradores de fincas urbanas, y que fue subsumida con dos proposiciones de origen parlamentario y culminó en la aprobación de la Ley 8/1999, de 6 de abril, de reforma de la Ley sobre Propiedad Horizontal. En la X Legislatura, la Proposición de Ley para la regulación de la tauromaquia como patrimonio cultural, culminó en la Ley 18/2013, de 12 de noviembre, para la regulación de la tauromaquia como patrimonio cultural. Asimismo, en la X Legislatura, la Proposición de Ley de regulación de la dación en pago, de paralización de los desahucios y de alquiler social, subsumida en la Proposición de Ley de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social, culminaron en la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social. Finalmente, en la XIV Legislatura, la Proposición de Ley para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca acabó siendo la Ley 19/2022, de 30 de septiembre, para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca. 

Por último, debe mencionarse la existencia de previsiones similares a la contenida en el artículo 87.3 de la Constitución en algunos Estatutos de Autonomía que, en el ámbito correspondiente a las competencias de la Comunidad Autónoma, permite el ejercicio de la iniciativa legislativa popular. Esto ha dado lugar a distintos pronunciamientos del Tribunal Constitucional como el Auto 428/1989, de 21 de julio, sobre la iniciativa prevista en el artículo 12.1 del Estatuto de Autonomía castellano-manchego, o la Sentencia 76/1994, de 14 de marzo, sobre el ejercicio de la iniciativa que consagra el artículo 27.4 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Algunos de estos Estatutos contienen, además, la previsión de que se pueda regular por Ley autonómica la iniciativa legislativa de las Corporaciones Locales.

Y, en esta línea, debe tenerse en cuenta que el apartado 2 del artículo 70 bis de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, establece una suerte de iniciativa popular al determinar que los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales pueden presentar propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en materias de la competencia municipal. Dichas iniciativas deberán ir suscritas al menos por el 20 por ciento de los vecinos en municipios de hasta 5.000 habitantes, el 15 por ciento en municipios de entre 5.001 a 20.000 habitantes, y el 10 por ciento en caso de que el municipio tenga a partir de 20.001 habitantes. Tales iniciativas serán sometidas a debate y votación en el Pleno de la Corporación, sin perjuicio de que sean resueltos por el órgano competente por razón de la materia. En todo caso, se requerirá el informe de legalidad del secretario del ayuntamiento y del interventor si la iniciativa afectase a derechos y obligaciones de contenido económico del ayuntamiento. Todo ello sin perjuicio de la legislación autonómica en la materia. Además, estas iniciativas pueden llevar incorporada una propuesta de consulta popular local, que será tramitada por el procedimiento y con los requisitos del artículo 71 de la propia Ley de Bases de Régimen Local.

Comentario realizado por

Carlos Gutiérrez Vicén, Letrado de las Cortes Generales. 2006.

Actualizado por

Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. 2011.
Mercedes Cabrera Orejas, Letrada de las Cortes Generales. 2018.
Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

García-Escudero Márquez, P. (2000). La iniciativa legislativa del Gobierno. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

García-Escudero Márquez, P. (2006). El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.