Constitución Española

El artículo 86 de la Constitución regula el principal instrumento del que dispone el Gobierno para dictar normas provisionales con fuerza de ley: los Decretos-leyes. Esta es una herramienta especialmente útil en el Estado social y democrático de Derecho, aunque entra en cierta contradicción con los principios básicos de la separación de poderes afirmados a partir de la época decimonónica. 

Con las revoluciones liberales, el Parlamento se consagró como representante de la voluntad popular y la ley como su plasmación jurídica. En el marco del principio de división de poderes, la potestad legislativa le correspondía a la rama homónima del Estado, quedando el Ejecutivo desprovisto de la capacidad de dictar esas disposiciones generales de rango legal. Aunque pronto recuperaría su secular poder normativo a través de la potestad reglamentaria, esta seguía sometida a lo dispuesto por la ley. Santamaría explica que, en su pretensión de ampliar el ámbito de acción que le correspondía, el Gobierno empleó desde entonces múltiples procedimientos: la atribución de un poder reglamentario autónomo al Ejecutivo no sujeto a las leyes (por ejemplo, en los sistemas dualistas germánicos del siglo XIX o en la Constitución de la V República francesa), la conversión de la superioridad de la ley en un principio puramente teórico eliminando o reduciendo al máximo los mecanismos de control jurisdiccional de la legalidad de los reglamentos o directamente reconociendo a los Gobiernos la potestad de dictar, en casos concretos, normas de idéntico rango y eficacia que las leyes parlamentarias. En este último grupo se sitúa el Decreto-ley, para el que encontramos algunos precedentes fragmentarios en el constitucionalismo español del siglo XIX (en el proyecto de leyes fundamentales de Bravo Murillo de 1852, durante el Gobierno provisional de Serrano o entre la abdicación de Amadeo I y la Constitución de 1876), siendo la forma habitual de legislar en la dictadura de Primo de Rivera. 

Lo cierto es que, tras la Primera Guerra Mundial, se produce el paso de un Estado predominantemente legislativo a otro predominantemente administrativo o de prestaciones. Como explica García Pelayo, ello supone trasladar el locus de la decisión: “el Parlamento puede y debe criticar las políticas del Gobierno; está en capacidad de deliberar sobre leyes generales, pero no siempre está en capacidad de responder en tiempo oportuno con las medidas que exigen los cambios de situación”. Un paso crucial será la constitucionalización de esta técnica con el artículo 80 de la Constitución de 1931. En él se prevén con carácter provisional para cuando no se hallare reunido el Congreso y exigiendo acuerdo unánime del Gobierno, así como que su aprobación exige el voto favorable de dos tercios de la Diputación Permanente "en los casos excepcionales que requieran urgente decisión o cuando lo demande la defensa de la República", estando limitada su vigencia al tiempo que tarde el Congreso en resolver o legislar sobre la materia.

En el período autoritario posterior, la configuración de un Estado con Derecho (que no, en clásica distinción de Díaz, Estado de Derecho) condujo al reconocimiento de figuras más o menos similares. Así pues, el artículo 13 de la Ley constitutiva de las Cortes de 1942, que partía del reconocimiento a la Jefatura del Estado de la "suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general, en los términos de las Leyes de 30 de enero de 1938 y 8 de agosto de 1939", preveía la posibilidad de regulación por el Gobierno mediante Decreto-ley, en caso de guerra o por razones de urgencia, de las materias de competencia de las Cortes, dando cuenta de su promulgación a éstas "para su estudio y elevación a Ley, con las modificaciones que en su caso se estimen necesarias". Este último inciso se suprimió por la Ley de reforma de 9 de marzo de 1946, con lo que bastaba con la comunicación a las Cortes de la promulgación. Tras las modificaciones introducidas con la Ley Orgánica del Estado en 1967, el Gobierno propone al Jefe del Estado la sanción de Decreto-ley, siendo apreciada la urgencia (se suprime la referencia a la guerra) por aquel, oída la Comisión de competencia legislativa prevista en el artículo 12, la cual podía llamar la atención de la Comisión permanente si advirtiera materia de contrafuero.

En otros países europeos que no estaban sometidos a un régimen dictatorial también fueron surgiendo instrumentos parecidos. Así, por ejemplo, la Constitución italiana prevé en su artículo 77 la adopción de “medidas provisionales con fuerza de ley", acordadas bajo su responsabilidad por el Gobierno, en casos extraordinarios de necesidad y urgencia, que deben ser presentadas el mismo día para su convalidación ante las Cámaras, las cuales, aun disueltas, serán convocadas a este respecto y se reunirán dentro de los cinco días siguientes. Los Decretos-leyes pierden eficacia desde su origen si no se convierten en ley dentro de los sesenta días de su publicación. Las Cámaras pueden, no obstante, regular mediante leyes las relaciones jurídicas surgidas bajo el imperio de Decretos-leyes no convalidados. También el artículo 38 de la Constitución francesa de 1958, según el cual el Gobierno tiene que ser previamente autorizado por el Parlamento para tomar medidas en materias reservadas a la ley, mediante una ley de habilitación que a su vez fijará el plazo para la ley de ratificación. 

Así pues, desde el Anteproyecto de Constitución Española se previó la existencia de Decretos-leyes, experimentando solamente algunas modificaciones como consecuencia de la configuración progresiva de otras instituciones que estaban conectadas con este precepto. Es de esta forma que debe contextualizarse el concepto constitucional del Decreto-ley en el marco del Capítulo dedicado a la elaboración de las leyes en el Título III, relativo a las Cortes Generales. Como ocurre con la legislación delegada, estos no se incorporan a la esfera de regulación del Ejecutivo, sino que se sitúan en la órbita del Parlamento, residenciando en él cualesquiera normas con fuerza de ley. Trataría así el constituyente de salvaguardar el protagonismo del poder legislativo incluso cuando este parezca verse difuminado por la intervención en la elaboración de tales normas del poder ejecutivo. 

En un primer momento, esta tensión existencial de los Decretos-leyes fue el principal problema del que se ocupó la doctrina. De Otto formulaba dos apuntes para salvar las objeciones que hasta entonces comúnmente se habían formulado: 

-          por un lado, explicaba que la razón por la que la dogmática clásica se veía obligada a rechazar el reconocimiento de la potestad legislativa del Ejecutivo era porque este venía concebido, conforme a la tradición de la monarquía constitucional, como algo ajeno al Parlamento y circunscrito a la función ejecutiva. Sin embargo, la estructura actual del Estado no se corresponde con esta construcción, por lo que reconocer dicha potestad a un órgano fuertemente engarzado en la mayoría y al Congreso en su conjunto no significa, políticamente al menos, reconocer función legislativa en otra sede sino más bien en una parte o fragmento de aquella en la que se encuentra normalmente. 

-          por otro lado, el fuerte recelo frente a la legislación gubernamental guardaba sin duda relación con la ya extinta omnipotencia de la ley. No obstante, una vez establecida la supremacía de la Constitución sobre la ley y la sujeción de este control falta ya esa base: tanto las disposiciones con rango de ley como las leyes en sentido estricto están sujetas a control por el Tribunal Constitucional, sin que exista inmunidad alguna de las Cortes o del Gobierno.

La dinámica constitucional ha hecho que la doctrina vaya olvidando esta cuestión, que ha sido superada en la actualidad. Es célebre ya la idea expresada en la STC 29/1982, en la que se afirma que “la Constitución ha adoptado una solución flexible y matizada respecto del fenómeno del Decreto-ley, que, por una parte, no lleva a su completa proscripción en aras del mantenimiento de una rígida separación de los poderes, ni se limita a permitirlo en forma totalmente excepcional en situaciones de necesidad absoluta, entendiendo por tales aquellas en que pueda existir un peligro inminente para el orden constitucional. Nuestra Constitución ha contemplado el Decreto-ley como un instrumento normativo del que es posible hacer uso para dar respuesta a las perspectivas cambiantes de la sociedad actual, siempre que su utilización se realice bajo ciertas cautelas".

Sin embargo, nuevas críticas afloran no tanto frente a la configuración del Decreto-ley, sino frente a cómo se ha empleado. Debe recordarse, con García-Escudero, que el procedimiento legislativo, que a veces puede ser tortuoso o incluso reiterativo en comparación con este instrumento de legislación urgente, presenta una doble vertiente, técnica y política, y que esta última se vincula con la función de integración: “no basta con que el texto final de la ley refleje la voluntad de la mayoría, sino que se pretende que a lo largo de su debate participe y se exprese la voluntad de la minoría con la debida publicidad (“the majority shall have its way, the minority its say”)”. Esto suele quedar reducido a su mínima expresión en el uso de la herramienta prevista en el artículo 86. En consecuencia, la principal crítica será lo que con fortuna Aragón ha denominado “el uso y abuso del Decreto-ley”. Para este autor, la situación “ha llegado a un extremo de gravedad que nuestro ordenamiento no puede soportar” por el empleo que se ha hecho de esta técnica en las últimas décadas, ya que no se habría respetado la excepcionalidad del presupuesto de hecho constitucionalmente tasado, ni se habrían evitado Decretos con fuerza de ley sobre materias constitucionalmente vedadas, ni quienes tenían que controlar que ninguna de esas cosas ocurriera lo habrían hecho (en primer lugar los sucesivos Gobiernos, luego el Congreso y finalmente el Tribunal Constitucional). En su obra propone tanto una revisión de la jurisprudencia constitucional sobre este particular como una mayor mesura política, siendo que “si para el cuadro de fuentes no resulta razonable desnaturalizar lo extraordinario hasta confundirlo con lo ordinario, para el orden de las instituciones tampoco resulta razonable sustituir al titular de la potestad legislativa por quien no la tiene y solo es titular de una facultad para que se puedan resolver sin demora situaciones extraordinarias”.  

Sobre esta base, el Decreto ley debe distinguirse de otros instrumentos de los que dispone el Gobierno para dictar normas con rango de ley. Por un lado, frente al Decreto legislativo, en el que la facultad de legislar se ejerce por delegación de las Cortes para cada caso, el Decreto-ley constituye la manifestación de una facultad propia del Ejecutivo. Por otro, la STC 83/2016 reconoció el rango de ley de la declaración del estado de alarma (véanse también las SSTC 148/2021 y 183/2021), debiendo entenderse esta última como necesariamente vinculada a los presupuestos y requisitos del artículo 116 CE: sobre la base del ATC 7/2012, el Tribunal Constitucional refirió que con la idea del rango de ley “la Constitución primero, y luego la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, han querido acotar un genus de normas, decisiones y actos, del que serían especificaciones, además de la propia ley parlamentaria, otras fuentes en parte equiparadas a la misma por la propia Constitución, así como algunos actos, decisiones o resoluciones no identificados como tales ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pero que sí gozarían de aquel “valor” o “rango”, de tal forma que “es manifiesto que son de subsumir también en la misma aquellas decisiones o actos parlamentarios que sin ser leyes o fuentes equiparadas a la ley, sí pueden, conforme a la propia Constitución, afectar a aquellas normas legales o asimiladas, esto es, excepcionarlas, suspenderlas o modificar su aplicabilidad legítimamente”. 

Para caracterizar el Decreto-ley, el artículo 86 de la Constitución proporciona cuatro notas: el sujeto (el Gobierno), el presupuesto habilitante (la “extraordinaria y urgente necesidad”), el objeto (definido negativamente a través de las limitaciones materiales impuestas) y el carácter provisional (lo califica así en el apartado 1 y ello conecta con que en el apartado 2 se establezca la regulación de la intervención del Congreso de los Diputados para su convalidación o derogación). 

En primer lugar, el sujeto que puede aprobar los Decretos-leyes será el Gobierno, entendiéndose este como el órgano constitucional regulado en el artículo 98 (aunque cabe que en los Estatutos de Autonomía se prevea una figura similar para los autonómicos: SSTC 93/2015 y 38/2016). En el caso de que concurran los demás requisitos, no hay óbice para que haga uso de este instrumento un Ejecutivo en funciones, toda vez que esta no es una facultad cuyo ejercicio explícitamente se excluye y por cuanto el artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno dicta que, aunque ha de limitar en principio su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, puede adoptar otras medidas en “casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique”. En todo caso, habrá control parlamentario (STC 124/2018). Asimismo, no existe una regulación de los trámites administrativos previos al dictado de un Decreto-ley (como sí ocurre, por ejemplo, con los anteproyectos de ley): ello no obsta para que el Gobierno pudiera estar sometido a requisitos procedimentales cuyo incumplimiento condujese a una eventual declaración de inconstitucionalidad (STC 35/1984). 

En segundo lugar, respecto del presupuesto habilitante debemos apuntar que el Gobierno podrá dictar Decretos-leyes solo "en caso de extraordinaria y urgente necesidad". La apreciación de su concurrencia será un "juicio puramente político" del Gobierno, al que conforme dicta el artículo 97 corresponde la dirección política del Estado. Más allá del control parlamentario (de naturaleza predominantemente política), el correspondiente al Tribunal Constitucional se entiende como “externo” en cuanto ha de circunscribirse “a verificar, pero no a sustituir, el juicio político o de oportunidad que corresponde al Gobierno y al Congreso de los Diputados” y “solo en supuestos de uso abusivo o arbitrario” podrá rechazar la definición que aquellos hayan hecho (STC 29/1982). Dada su naturaleza de presupuesto, su control tiene carácter prioritario respecto de cualquier otra cuestión, por lo que en general la estimación de la infracción del art. 86.1 CE, en cuanto afecta a la validez del Decreto-ley, convierte en innecesario el enjuiciamiento de las demás tachas de inconstitucionalidad de carácter sustantivo que se le imputen (STC 31/2011). Conforme a una jurisprudencia consolidada (véase la STC 110/2021), se examinará “la necesaria presentación explícita y razonada de los motivos que han sido tenidos en cuenta por el Gobierno para dictar el Decreto-ley; justificación que puede realizarse e identificarse en la exposición de motivos del propio texto normativo, a partir de lo argumentado en el debate de convalidación en el Congreso, o, en fin, a la vista del expediente de elaboración del Decreto-ley”. Lo cierto es que la doctrina califica generalmente de laxo el control de la jurisdicción constitucional, si bien en algunos casos esta ha entrado a valorar más en profundidad los argumentos justificativos de la concurrencia del presupuesto habilitante. En la STC 68/2007 hablaba de estos como “marcadamente teóricos y abstractos, impidiendo con ello todo contraste con la realidad”. Tal sentencia y la STC 137/2011 son los dos ejemplos de inconstitucionalidad de un Decreto-ley por tal motivo.  

De esta explicación se hace evidente que no deben confundirse las circunstancias justificativas de los Decretos-leyes con el peligro grave para el sistema constitucional o el orden público a los que se refieren las situaciones previstas en el artículo 116 de la Constitución. Han de ser entendidas con mayor amplitud; "como necesidad relativa respecto de situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que, por razones difíciles de prever, requieren una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes" (STC 6/1983).

El sentido de un presupuesto habilitante, más allá de vincularse con el propio empleo de la facultad gubernamental, también conecta con la adecuación que respecto de él tengan las medidas adoptadas en el Decreto-ley. Ya desde la STC 29/1982 se explicó que “no les autoriza esta competencia, sin embargo, para incluir en el Decreto-Ley cualquier género de disposiciones: ni aquéllas que, por su contenido y de manera evidente, no guarden relación alguna, directa ni indirecta, con la situación que se trata de afrontar ni, muy especialmente, aquéllas que, por su estructura misma, independientemente de su contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente, pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de la extraordinaria y urgente necesidad”.

En tercer lugar, el objeto del Decreto-ley se define de forma negativa (algo infrecuente en Derecho comparado), recogiéndose en la Constitución una serie de materias que no pueden ser reguladas mediante tal instrumento. Preliminarmente, dado que el precepto emplea la cláusula “no podrán afectar”, ha de clarificarse su alcance. La jurisprudencia constitucional ha reseñado que debe ser entendida de modo tal que ni reduzca a la nada el Decreto-ley, que es un instrumento normativo previsto por la Constitución, ni permita que por Decreto-ley se regule el régimen general de los derechos, deberes y libertades del Estado o se vaya en contra del contenido o elementos esenciales de alguno de tales derechos (STC 111/1983) o de los elementos estructurales esenciales o generales de la organización y funcionamiento de instituciones estatales básicas (sí otros aspectos accidentales o singulares de las mismas, STC 60/1986). Sobre esta base, la enumeración excluye los siguientes contenidos:

-          el ordenamiento de las instituciones básicas del Estado: estas se identifican con las “organizaciones públicas sancionadas en el propio texto constitucional cuya regulación reclama una ley", estando incluidos en tal concepto el Gobierno y la Administración del Estado (STC 60/1986). Combinando esta delimitación material con la referencia a la "afectación", se entiende que el Decreto-ley no puede realizar una regulación general ni sentar las líneas esenciales de la regulación, pero sí aspectos parciales y concretos de alguna parte del ordenamiento de una institución concreta.

-          los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de la Constitución: de la literalidad del artículo se concluye que es un ámbito más amplio que el vedado en el artículo 81 a la intervención de la ley orgánica, debiendo además este último ser interpretado en el sentido de cubrir los aspectos esenciales (STC 111/1983). Para examinar si ha existido afectación por el Decreto-ley de un derecho, deber o libertad regulados en el Título I CE no debe atenderse al modo en el que se manifiesta el principio de reserva de ley en una determinada materia, sino a la configuración constitucional del derecho o deber afectado en cada caso y a la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate (SSTC 182/1997 o 137/2003). 

La atención doctrinal y jurisprudencial más destacada en este punto ha correspondido al empleo del Decreto-ley en materia tributaria. Las SSTC 6/1983 o 182/1997 han incluido entre los deberes cuya afectación está vedada al Decreto-ley el de contribuir al sostenimiento de las cargas públicas enunciado por el artículo 31.1 CE, pero con una interpretación "equilibrada", según la cual tal instrumento normativo no puede establecer, crear o implantar un nuevo tributo ni determinar los elementos esenciales del mismo. De esta forma, vulneraría el artículo 86 de la Constitución cualquier intervención o innovación normativa que, por su entidad cualitativa o cuantitativa altere sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario. Será menester analizar en cada caso “en qué tributo concreto incide el Decreto-ley -constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de capacidad económica-, qué elementos del mismo -esenciales o no- resultan alterados por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate” (STC 156/2021, 17/2023, 11/2024). También en esta línea, SSTC 182/1997, 100/2012, 139/2016, 35/2017 y 73/2017. En esta última sentencia, el Tribunal Constitucional apuntó que “la medida prevista en el precepto impugnado afecta a la esencia del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos que enuncia el artículo 31.1 CE, alterando sustancialmente el modo de reparto de la carga tributaria que debe levantar la generalidad de los contribuyentes en nuestro sistema tributario según los criterios de capacidad económica, igualdad y progresividad. Al haberlo hecho así, no puede introducirse en el ordenamiento jurídico mediante el instrumento normativo excepcional previsto en el artículo 86.1 CE”. Asimismo, especialmente polémica fue la expropiación por Decreto-ley del Grupo Rumasa, en la que se planteaba la afectación del derecho de propiedad, concluyendo la STC 111/1983 que, en tal caso, el Decreto-ley había sido sustituido por la Ley 7/1983, la cual, no impugnada, proporcionaba cobertura inatacable a la expropiación.

En materia de sanciones administrativas, la jurisprudencia establecida en las SSTC 3/1988 o 6/1994 prevé que su establecimiento por Decreto-ley no afecta al artículo 25 de la Constitución, por no tratarse de una regulación general del régimen del derecho en él recogido, sino la determinación de supuestos concretos de infracciones y las correspondientes sanciones.

-          el régimen de las comunidades autónomas: la STC 29/1986 declara que esta limitación debe interpretarse en el sentido de que el Decreto-ley no puede afectar al régimen jurídico-constitucional de las Comunidades Autónomas, incluida la posición constitucional que les otorga la Constitución, esto es, que no puede regular el objeto propio de aquellas leyes que, de acuerdo con el artículo 28.1 de la LOTC sirven de parámetro para enjuiciar la constitucionalidad de las demás: leyes delimitadoras de competencias y leyes de armonización. La STC 145/2023 sintetiza esta cláusula al afirmar que “cuando la Constitución veda al Decreto-ley ‘afectar’ al régimen de las comunidades autónomas, se refiere a una delimitación directa y positiva de las competencias mediante tal instrumento normativo, y no a cualquier regulación que indirectamente ‘incida’ en las competencias autonómicas. De otro modo, se vaciarían prácticamente de contenido los ámbitos de regulación sobre los que el Decreto-ley puede proyectarse, puesto que es muy difícil encontrar un objeto normativo en el que no incida de uno u otro modo alguna competencia autonómica”.

-          el derecho electoral general: coincidiría con la reserva a la ley orgánica establecida por el artículo 81 de la Constitución en relación con el régimen electoral general, caracterizado por la jurisprudencia. La STC 38/1983 refirió que “está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza, a tenor del artículo 137 de la Constitución española, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o en los Estatutos”. Por su parte, conforme a la STC 72/1984, “es necesario que contenga por lo menos el núcleo central de la normativa atinente al proceso electoral, materia en la que se comprende lo relativo a quiénes pueden elegir, a quiénes se puede elegir y bajo qué condiciones, para qué espacio de tiempo y bajo qué criterios organizativos desde el punto de vista procedimental y territorial”.

El apartado 2 del artículo 86 prevé la intervención del Congreso de los Diputados. Los Decretos-leyes, a pesar de ser dictados por el Gobierno, conectan así con la esfera parlamentaria siquiera parcialmente (dado que el Senado no tiene papel alguno). Dotados en su momento germinal de provisionalidad, pueden ser ratificados por la Cámara baja y, en consecuencia, desplegar permanentemente sus efectos. De este trámite nos interesa destacar los siguientes aspectos: 

-          el sujeto: el Pleno del Congreso, salvo en el caso de que la Cámara estuviera disuelta o hubiera expirado su mandato, que sería la Diputación Permanente (artículos 78.2 de la Constitución y 57.1 del Reglamento). Por el contrario, en el supuesto de que el plazo de convalidación concluya fuera del periodo de sesiones, el Pleno ha de ser convocado en sesión extraordinaria. En el ámbito autonómico y el contexto pandémico, tiene interés la STC 40/2025, según la cual “en el caso que venimos examinando, el sentido y finalidad de la convocatoria de la Diputación Permanente del Parlamento de Andalucía fue garantizar en lo posible la continuidad de la actividad parlamentaria, en un contexto extraordinario derivado de la emergencia sanitaria provocada por la pandemia del covid-19 y teniendo presente lo dispuesto en el ya mencionado art. 110.2 EAAnd, en punto a la necesidad de convalidación expresa de los Decretos-leyes dictados por el Consejo de Gobierno en el plazo improrrogable de los treinta días subsiguientes a su promulgación. Concretamente se permitió así que, en este caso, el control parlamentario sobre la legislación de urgencia pudiera llevarse a cabo en el plazo estatutariamente establecido y en los términos previstos en la resolución de la Presidencia del Parlamento de Andalucía antes citada, esto es, con la debida intervención de los portavoces de los grupos parlamentarios en el correspondiente debate de totalidad y la posterior votación una vez concluso dicho debate”. 

-          el plazo para el pronunciamiento expreso: dentro de los 30 días siguientes a su promulgación (aunque ello deja sin mucho sentido el adverbio “inmediatamente” que aparece en el precepto). Se ha interpretado en la práctica parlamentaria computando a partir de la publicación en el Boletín Oficial del Estado y, conforme al artículo 90.1 del Reglamento, en días hábiles, sin excluir del cómputo los períodos entre sesiones (como dispone en general el artículo 90.2). 

-          el procedimiento de intervención de la Cámara baja:  está previsto en el artículo 151 de su Reglamento, de acuerdo con el cual;

o       la inclusión en el orden del día de un Decreto-ley podrá hacerse tan pronto como hubiera sido objeto de publicación en el Boletín Oficial del Estado.

o       el debate comienza con la exposición por un miembro del Gobierno de las razones que han obligado a la promulgación del Decreto-ley, seguido de las intervenciones previstas para el caso de los de totalidad. 

o       la votación se realizará a continuación entendiéndose los votos afirmativos a favor de la convalidación y los negativos favorables a la derogación. El acuerdo se alcanza por mayoría simple y se reduce a un sí o no sobre la totalidad del Decreto-ley, sin que quepa introducir modificaciones. 

El apartado 3 prevé la tramitación de los Decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia. De esta forma, se permite al Congreso (que ha visto limitada su capacidad de respuesta frente al Decreto-ley a su convalidación o derogación) adaptar la regulación en él contenida a sus deseos, haciendo uso de su potestad legislativa ordinaria para introducir las modificaciones que considere oportunas en la regulación definitiva. Cabe aquí revisar los mismos aspectos que el apartado anterior:

-          el sujeto: si bien el Congreso es la única Cámara facultada para la convalidación de los decretos-leyes y también para la decisión inicial para la tramitación como proyecto de ley, la tramitación ulterior corresponde a las dos Cámaras ya que nos encontraremos ante una iniciativa que tendrá una consideración equivalente a la de un proyecto cualquiera proveniente del Gobierno. Una cuestión controvertida era la previsión del artículo 151 del Reglamento del Congreso, según el cual “la Diputación Permanente podrá, en su caso, tramitar como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia los Decretos-leyes que el Gobierno dicte durante los periodos entre legislaturas”. Aunque un sector doctrinal considerablemente amplio entendía que no era acorde con la lógica establecida por la Constitución y el Reglamento, lo cierto es que, siempre que se había solicitado la tramitación, se había votado. Hasta la fecha solamente en una ocasión se adoptó tal acuerdo: en la XII Legislatura, en relación con el Real Decreto-ley 12/2019, de 11 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes para paliar los efectos de la apertura de procedimientos de insolvencia del grupo empresarial Thomas Cook. Aunque llegó a ser trasladado al Senado, acabaría caducando en aplicación del artículo 207 del Reglamento.

-          el plazo: la limitación prevista en el artículo constitucional ("durante el plazo establecido en el apartado anterior") no se ha entendido aplicable a la tramitación como proyecto de ley, sino solo al acuerdo sobre su inicio. Una vez este se adopta, el procedimiento seguirá en los plazos establecidos con carácter general para los proyectos declarados urgentes.

-          el procedimiento: la única especialidad respecto otro proyecto de ley declarado urgente es la prevista en el artículo 151.4 del Reglamento del Congreso, a saber, la imposibilidad de presentar enmiendas a la totalidad de devolución. Ello en la medida en la que se considera que la convalidación inicial del texto ya supone un pronunciamiento análogo a la que se hubiera dado en la correspondiente votación de la totalidad. Una interpretación literal conduce a admitir, por el contrario, las enmiendas a la totalidad de texto alternativo. 

Para un estudio completo de los aspectos parlamentarios de todo lo anterior, nos remitimos al comentario al artículo 151 del Reglamento del Congreso elaborado por Araújo Díaz de Terán. 

En consecuencia, de la lectura conjunta de los apartados 2 y 3 del artículo, se colige que el resultado de la intervención del Congreso puede ser:

-          la convalidación: aunque el Decreto-ley deja de ser una norma provisional y se integra plenamente en el ordenamiento, conserva la misma denominación y no ve alterada su naturaleza como norma con fuerza de ley (SSTC 29/1982, 111/1983). La STC 29/1982 matizó que "lo que el artículo 86.2 llama convalidación es más genuinamente una homologación respecto a la existencia de la situación de necesidad justificadora de la iniciativa normativa encauzada por ese camino".

-          la convalidación seguida del acuerdo de tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. En el caso de que llegara a aprobarse una ley procedente del Decreto-ley, ha de incluirse en su disposición derogatoria la derogación, en todo o en parte, del Decreto-ley del que trae causa. 

-          la derogación del Decreto-ley: para un sector de la doctrina, es simplemente el vencimiento de la condición resolutoria a que está sujeto el Decreto-ley desde su aprobación. En todo caso, el resultado negativo en la votación de convalidación produce la cesación de los efectos del Decreto-ley y su desaparición del ordenamiento, pero no la anulación de los efectos producidos durante su vigencia. Una zona gris es la relativa al momento en el que despliega efectos la derogación. Por un lado, podría considerarse que ello ocurre inmediatamente desde el momento en el que así se proclama por la Presidencia del Congreso, no haciéndose depender del acto posterior de publicación. Por otro, también cabría sostener que tales efectos no se producirían hasta la publicación oficial en el Boletín Oficial del Estado. Los precedentes de derogación son escasos: Real Decreto-ley 1/1979, de 8 de enero (6 de febrero de 1979); Real Decreto-Ley 1/2006, de 20 de enero (9 de febrero de 2006); Real Decreto–Ley 4/2017, de 24 de febrero (16 de marzo de 2017); Real Decreto-ley 21/2018, de 14 de diciembre (22 de enero de 2019); Real Decreto-ley 27/2020, de 4 de agosto (10 de septiembre de 2020); Real Decreto-ley 7/2023, de 19 de diciembre (10 de enero de 2024); Real Decreto-ley 9/2024, de 23 de diciembre (22 de enero de 2025) y Real Decreto-ley 10/2024, de 23 de diciembre (22 de enero de 2025). 

En fin, aunque el Congreso puede tener en cuenta el cumplimiento de los requisitos constitucionalmente establecidos en su decisión política de convalidar o derogar el Decreto-ley, en puridad ese examen jurídico de su adecuación con la norma fundamental le compete al Tribunal Constitucional, por tratarse de un "acto del Estado con fuerza de ley", en la terminología del artículo 27.2.b de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, control que puede instarse a partir de su publicación. De hecho, el propio artículo 28.2 de la LOTC dicta que “asimismo el Tribunal podrá declarar inconstitucionales por infracción del artículo ochenta y uno de la Constitución los preceptos de un Decreto-ley, Decreto legislativo, Ley que no haya sido aprobada con el carácter de orgánica o norma legislativa de una Comunidad Autónoma en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a Ley Orgánica o impliquen modificación o derogación de una Ley aprobada con tal carácter, cualquiera que sea su contenido”. 

El control del Tribunal Constitucional se extiende a todos los supuestos: el Decreto-ley no convalidado (que pudo surtir efectos importantes durante su vigencia), el convalidado (ya que, como apuntó la STC 6/1983, el acuerdo del Congreso no sirve para sanar los excesos en que el Gobierno pudiera haber incurrido) y el sustituido por una ley posterior (porque, como siguiendo lo establecido en la STC 237/2012, ambas normas tienen existencia separada y pueden tener contenido diverso, no resultando sanado el Decreto-ley de sus excesos por convertirse en ley: no se trata de una ley de indemnidad). En este último caso, no obstante, debe tenerse presente que la jurisprudencia constitucional establece que la impugnación del Decreto-ley no arrastra necesariamente la impugnación contra la ley, que requiere un recurso independiente, del mismo modo que nada autoriza la idea de que quepa gravar a los recurrentes de aquél con la carga de impugnar la ley como presupuesto para enjuiciar los vicios del Decreto-ley (STC 111/1983). A pesar de lo anterior, sí debe matizarse que en alguna ocasión el Tribunal ha concedido cierta eficacia sanatoria intrínseca a la ley de sustitución, doctrina ya anunciada en la STC 6/1983 ("sanación que sólo podría producirse mediante su transformación en ley"). En la polémica STC 111/1983, un voto particular de la mitad de los magistrados propugnaba que el Decreto-ley y la ley posterior son dos normas distintas, careciendo ésta de efecto alguno sobre el Decreto-ley anterior, al que deroga, por lo que subsisten los vicios que éste efectivamente tuviera en el momento anterior a la derogación. Esta doctrina parece ratificada en la STC 182/1997, aunque con matices en cuanto a la posible retroactividad de la regulación contenida en la ley.

Comentario realizado por

Piedad García-Escudero Márquez, Letrada de las Cortes Generales, Profesora titular,  Universidad Complutense. Junio, 2005

Actualizado por

Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2011.

Mercedes Cabrera Orejas, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2018.

Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

Aragón Reyes, M. (2016). Uso y abuso del Decreto-ley. Una propuesta de reinterpretación constitucional. Iustel. 

Araújo Díaz De Terán, M. (2023). Artículo 151. En Cuenca Miranda, A., Hernández Oliver, B. Y Ripollés Serrano, M.R. Comentarios al Reglamento del Congreso de los Diputados. Congreso de los Diputados. 

De Otto, I. (1987). Derecho constitucional. Sistema de fuentes. Ariel. 

García Pelayo, M. (2005). Las transformaciones del Estado contemporáneo. Alianza. 

García-Escudero Márquez, P. (2006). El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

Santamaría Pastor, J.A. (1991). Fundamentos de Derecho administrativo I. Centro de Estudios Ramón Areces.