Constitución Española

1. Introducción

La entrada en vigor de la Constitución de 1978 (en adelante, CE) introdujo importantes novedades en numerosos ámbitos, siendo uno de ellos el sistema de fuentes del ordenamiento jurídico español. En este sentido señalaba la doctrina, entre otros Pérez Royo, tres grandes novedades. 

1. En primer lugar, la dinamitación del concepto de ley. Hoy en día la ley puede ser entendida como género y como especie. Cuando hablamos de la ley como género estamos haciendo referencia a un conjunto de normas, de las cuales se pueden predicar una serie de características como son el rango, la fuerza y el valor de ley, y dentro de las cuales encontramos no solamente las leyes emanadas de las Cortes Generales, sino también otras normas, como los Reales Decretos-leyes o los Reales Decretos Legislativos. 
2. En segundo lugar, la aparición de nuevas fuentes en el ordenamiento jurídico, como por ejemplo las Leyes Marco, las Leyes Orgánicas de Transferencia o Delegación y la Leyes de Armonización (reguladas en el artículo 150 CE).
3. Y, en tercer lugar, ha supuesto la recuperación de fuentes del derecho que únicamente estuvieron en vigor durante la breve experiencia de la Segunda República, como son los Estatutos de Autonomía.

De todas estas novedades especial atención merece ahora la relativa a la dinamitazión del concepto de ley, que está estrechamente vinculado con otro fenómeno que también nos interesa remarcar, a saber, la descentralización de la potestad legislativa. Descentralización que se ha producido no solo desde un punto de vista vertical, sino también horizontal. Ya que es el fundamento teórico de las normas con rango, fuerza y valor de ley emanadas de un órgano diferente al que solía ostentar el poder legislativo.

El teórico monopolio del Parlamento en la elaboración y aprobación de las Leyes, alumbrado por la concepción racionalista de la organización política y del Derecho, tuvo, en su desenvolvimiento práctico, una duración efímera. La conquista del pensamiento ilustrado se vio superada cuando el Poder Ejecutivo recuperó un nada desdeñable resto de su secular poder normativo, dotado de un rasgo común invariable como era su carácter subordinado con respecto a la Ley, fuente del Derecho por excelencia. Sin embargo, al margen del reconocimiento y desarrollo de la potestad reglamentaria, los Gobiernos siguieron mermando, lenta pero incansablemente, el monopolio parlamentario de la primacía normativa, a través de múltiples procedimientos entre los que se encuentra el reconocimiento de la potestad del Gobierno para dictar, bajo determinadas condiciones, normas de idéntico rango y eficacia que las leyes de producción parlamentaria. 

 Todo ello justifica que autores, como Aragón Reyes, señalen que la titularidad de la potestad legislativa ya no se pueda predicar como exclusiva de los Parlamentos (órganos que en la teoría clásica de la separación de poderes solían identificarse con el poder legislativo), sino que corresponde al Estado en su conjunto. Quizá todo ello está conectado con aquella idea que señaló García Pelayo en su día, en virtud de la cual el Estado no debe reaccionar sino accionar. Así, al servicio de esta finalidad se encuentra un amplio repertorio de instituciones jurídicas, desde la legislación de emergencia (en el ordenamiento jurídico español los Decretos Leyes, a los que alude el artículo 86 CE) hasta los mecanismos de delegación legislativa.

Los Reales Decretos Legislativos se encuentran regulados en los artículos 82 a 85 CE y su marco normativo debe completarse con lo dispuesto en los artículos 152-153 del del Reglamento del Congreso, de 10 de febrero de 1982 (en adelante, RC). Este tipo leyes pueden ser definidas como normas con fuerza, rango y valor de Ley, tal y como señala la doctrina con autores como E. Espin, que son dictadas por el Gobierno, en virtud de una autorización expresa de las Cortes Generales denominada delegación legislativa.

En cualquier caso, y de acuerdo con la doctrina, con autores como Rubio Llorente o Díez-Picazo Giménez, la fuerza de ley hace referencia a la eficacia inherente a la ley para innovar por sí misma el ordenamiento jurídico. De aquí que la ley pueda, en principio, derogar o modificar cualquier norma anterior distinta de la Constitución (fuerza activa de ley) y sólo pueda ser derogada o modificada por otra ley (fuerza pasiva de ley). El rango de ley, por su parte, hace referencia al nivel que la ley ocupa en la jerarquía normativa, alude por tanto al principio de jerarquía. El valor de ley, por último, alude al régimen de impugnación de la norma. No obstante, no podemos obviar que un sector de la doctrina y alguna jurisprudencia residual, como la STC 155/2021, consideran que los Decretos Legislativos no tienen fuerza de ley activa. En esta sentencia el Tribunal Constitucional señaló que “como ha advertido reiteradamente este tribunal, dadas las características propias de la refundición de textos legales (artículo 82 CE), carente de capacidad innovadora propia, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de preceptos que han sido incluidos en un texto refundido puede extenderse también a los preceptos contenidos en el texto refundido que los reproduce (SSTC 196/1997, de 13 de diciembre, FJ 4; 194/2000, de 19 de julio, FJ 11; 113/2006, de 5 de abril, FJ 6; 272/2015, de 17 de diciembre, FJ 15, y 102/2017, de 20 de julio, FJ 3)” (STC 155/2021, de 13 de septiembre, FJ 6).

A pesar de este origen común, el fenómeno de la delegación legislativa posee en los diferentes sistemas jurídicos una pluralidad de significados, lo que complica la definición de una naturaleza jurídica unitaria, sin perjuicio de que todos esos significados puedan reconducirse a la idea de autorización o habilitación que una Ley del Parlamento otorga al Gobierno para dictar normas jurídicas. Desde esta perspectiva, el análisis de las fuentes con valor de Ley pone en evidencia la estrecha conexión existente entre fuentes del Derecho y forma de gobierno, y así lo demuestra también el análisis de la delegación legislativa en nuestra Historia constitucional.

2. La delegación legislativa en la Historia y en el Derecho Comparado.

     El examen de los antecedentes de la delegación legislativa en el Constitucionalismo español permite afirmar que el fenómeno en virtud del cual el Parlamento autoriza al Gobierno para dictar normas equiparadas en rango a la Ley aparece en los albores mismos del Estado Constitucional y de la forma de gobierno parlamentaria. Así, desde que el Estatuto Real de 1834 esbozase un principio de relación de confianza entre las Cortes y el Gobierno, se constató que la actividad normativa del Ejecutivo sólo podría equipararse formalmente a las leyes de producción parlamentaria si las Cortes otorgaban una específica confianza al Gobierno para inmiscuirse en la tarea legislativa que éstas tenían encomendada en exclusiva. Así, la delegación legislativa llegó a disolverse en el mecanismo de otorgamiento de la confianza parlamentaria, interpretándose la negación de la primera como una retirada de la segunda. Esta confusión estuvo en gran medida propiciada por el silencio de los textos constitucionales sobre la delegación legislativa, a pesar de lo cual la Monarquía isabelina ofrece ejemplos ilustrativos de esta técnica, sistematizados en tres categorías que reproducimos a continuación:

-Utilización de la delegación legislativa en supuestos en que el Gobierno solicita publicar como ley un proyecto de su iniciativa, eludiendo los preceptivos trámites parlamentarios. Éste fue el caso del Código Penal de 1848, de la solicitud de aprobación de los proyectos de Ley de Presupuestos de 1849 y 1850, así como de los proyectos de reforma política de Bravo Murillo en 1852.

-Utilización de la delegación legislativa para autorizar al Gobierno a aprobar normas con rango de Ley sobre materias de las que el Parlamento conoce su mero enunciado, pero no ha autorizado previamente un proyecto articulado o unas bases normativas. Se trata, indudablemente, de la delegación legislativa de mayor alcance, empleada para la aprobación de la legislación local de 1835 y 1845.

-Utilización de la delegación legislativa en la Ley de Voto de confianza de enero de 1836, empleada por Mendizábal para conseguir un voto de confianza a la actuación del Gobierno, así como diversas delegaciones legislativas: una autorización para prorrogar los Presupuestos (artículo 1) y una autorización para alterar el sistema de administrar y exigir las contribuciones (artículo 2).

La Constitución de 1876 no consagró, en términos formales, una situación diferente de la existente en la etapa anterior, a pesar de lo cual el fenómeno de la delegación legislativa - sobre el cual el texto constitucional seguía guardando silencio - demostró su virtualidad para aprobar algunas de las Leyes más importantes y complejas del período, cuya vigencia secular evidencia, en muchos casos, lo acertado de la técnica normativa empleada. Evidentemente, el ejemplo más significativo que podemos traer a colación es el propio Código Civil aprobado por Decreto Legislativo y previa delegación por Ley de Bases de 11 de mayo de 1888, según el procedimiento propuesto por Alonso Martínez y duramente cuestionado por aquellos que entendían que semejante instrumento no tenía encaje en el texto constitucional.

El artículo 61 de la Constitución de 1931 introdujo un punto de inflexión en el tratamiento de la delegación legislativa, al hilo de la consagración de un nuevo modelo constitucional de relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo. El sistema diseñado por el texto constitucional de la II República contribuyó a racionalizar el mecanismo de la legislación delegada, dejando atrás la etapa de "plenos poderes" y ausencia de control, amparada en el silencio de las Constituciones precedentes y fruto de la imparable tendencia del Ejecutivo a imponer su actuación expeditiva sobre los sosegados procedimientos parlamentarios de elaboración de la Ley.

Durante el régimen político anterior a la Constitución de 1978, la delegación legislativa conoció también una notable expansión, que lógicamente debe inscribirse en las características políticas de aquel sistema de gobierno, lo que explica que la formalización de este instrumento sea irrelevante en las primeras etapas del régimen. La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, establecía en su artículo 10 una delegación legislativa sometida a dos únicos requisitos: existencia de Ley de delegación y Dictamen preceptivo, aunque no vinculante del Consejo de Estado. Esta regulación fue completada en el ámbito tributario por el importante artículo 11 de la Ley General Tributaria de 1963, que establecía un impreciso mecanismo de rendición de cuentas ante las Cortes del uso de la delegación y, sobre todo, incorporaba en el apartado tercero una previsión que serviría de fundamento para la construcción de la controvertida teoría de la degradación de rango de los Decretos Legislativos que excedían el ámbito de la delegación, quedando así reducidos a la condición de meras disposiciones administrativas. La regulación de la delegación legislativa planteaba, sin embargo, el problema de su consagración en normas con rango de Ley, con la consiguiente debilidad para imponer requisitos de alcance constitucional. Por este motivo, la regulación de la legislación delegada en el artículo 51 de la Ley Orgánica del Estado de 1967 supuso su elevación a rango fundamental, excluyéndose la necesidad de dictamen del Consejo de Estado.

Con estos antecedentes, los constituyentes incluyeron esta figura en nuestro ordenamiento jurídico la cual se encuentra regulada en los artículos 82 a 85 de la Constitución. 

Actualmente este fenómeno es reconocido prácticamente por todas las Constituciones europeas, ejemplo de ello son el artículo 80 de la Ley Fundamental de Bonn (1949), el artículo 38 de la Constitución Francesa (1958), el artículo 76 de la Constitución Italiana (1947) o el artículo 168 de la Constitución Portuguesa (1976). 

3. Naturaleza y fundamento jurídico de la delegación legislativa.

En cualquier caso, a pesar de lo extendido de este instrumento normativo, la ruptura que el fenómeno de la delegación legislativa supone en los principios básicos que nutren la concepción liberal de la Ley como obra del Parlamento, ha motivado el afán de la doctrina en proporcionar explicaciones dogmáticas a hechos tan estridentes. 

Desde un punto de vista histórico y forzosamente sintético, puede decirse que actualmente hay dos tesis: 

a. Un sector de la doctrina, con autores comoSantamaría Pastor explica la delegación legislativa desde el punto de vista de la alteración de las relaciones entre la ley y el reglamento. Para este sector doctrinal la delegación legislativa consiste en la apertura al reglamento de las materias reservadas a la leyy que tiene como resultado un producto que tiene valor y fuerza de ley. En este mismo sentido se pronuncia también García de Enterría, quien en su obra Legislación delegada, potestad reglamentaria y control judicial (1970), defendía la delegación como un fenómeno de habilitación o apoderamiento, mediante el cual el legislador ordinario abre al Reglamento la posibilidad de actuar en ámbito que inicialmente le están vedados, por hallarse reservados a su regulación por Ley. Desde este punto de vista el mecanismo delegativo sería común tanto a los Decretos Legislativos como a los simples reglamentos y a la técnica de la deslegalización. La peculiaridad que concurre en el primer caso, esto es, la fuerza de Ley de los Decretos Legislativos, se explica en virtud de la asunción anticipada que el legislador hace de la norma elaborada por el Gobierno mediante la delegación, prestándole su propio rango, asunción que se explica acudiendo a dos técnicas usuales: una, propia del Derecho Internacional Privado, el reenvío recepticio, y otra, propia del Derecho civil, la declaración de voluntad per relationem. Esta tesis, a la que se suman las voces mayoritarias de la doctrina tras su incuestionable influjo en los arts. 82 a 85 CE, encuentra acogida también en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, aceptando su valor como promotora de un control de normas hasta entonces inmunes, que terminará consagrando la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso - Administrativa.

En cualquier caso, Santamaría Pastor propugna que esta forma de delegación no constituye una transferencia en blanco del poder legislativo, ni una delegación en sentido técnico; el empleo del término delegación es solo metafórico. Es, antes bien, una apertura al reglamento de las materias reservadas, asumiendo la ley previamente, con la fuerza de la ley, el producto que de esa apertura resulte: un reglamento, pero que tiene valor de ley, por eso les denomina nuestra norma constitucional decretos legislativos. 

Debe señalarse que esta primera tesis acerca de la naturaleza de la delegación legislativa se presentó en la década de los 70 como una teoría que trataba de superar otras teorías anteriores entre las que destacan las siguientes: 

1. La delegación es fruto de una relación de representación o mandato que vincula al Poder Legislativo y al Ejecutivo.
2. La delegación legislativa obedece a la transferencia de la potestad legislativa realizada por el Parlamento a favor del Gobierno, lo que blinda el producto de la misma, los Decretos Legislativos, frente a los mecanismos judiciales de control que, lógicamente, nada pueden hacer frente a la teórica omnipotencia de la Ley.
3. Como superación de la teoría anterior, se construye la tesis que explica la delegación legislativa como la transferencia del ejercicio de la potestad legislativa, sin alcanzar a la titularidad de la misma.
4. La tesis en cuya virtud la delegación no entraña transferencia de potestad alguna, sino que la propia Constitución reconoce la potestad legislativa del Gobierno, pero condiciona su ejercicio a una autorización del Parlamento, expresada en la legislación delegante.

b. Otros sector de la doctrina, con autores como Ignacio de Otto, señala por el contrario que la delegación legislativa, es una auténtica delegación en el sentido técnico de este término: un acto dispositivo mediante el cual un sujeto, fundándose en su propia competencia para proveer acerca de un determinado objeto, atribuye a otro los poderes necesarios para que provea de modo tan legítimo y eficaz como el mismo acerca de una determinada materia, dentro de ciertos límites y con arreglo a los criterios establecidos en el acto de delegación. De acuerdo con este sector de la doctrina, esto es lo que expresamente prevé el primer apartado del artículo 82, el cual dispone que las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley. Es decir, la propia constitución prevé que el titular primario de la potestad legislativa, las Cortes Generales, atribuya a otro órgano del Estado, el Gobierno, la potestad para dictar normas con la misma fuerza que las leyes, para una materia, con unos límites y con unos determinados criterios. 

Por lo que se refiere al fundamento de la delegación legislativa, este se halla, según un sector de la doctrina en la conveniencia de contar con la colaboración del Gobierno en la función legislativa en supuestos de leyes de gran extensión o complejidad. Así, por ejemplo, se emplea habitualmente para la elaboración de cuerpos legislativos o códigos sobre todo un ámbito material, o bien de leyes de gran complejidad técnica o jurídica, así como para la refundición de diversos textos. 

4. La delegación legislativa en la Constitución Española: examen del artículo 82.

4.1. Tipos de delegación legislativa 

El artículo 82.2 CE permite identificar las dos modalidades de delegación que reconoce nuestro ordenamiento constitucional, a saber:

1. La que se realiza a través de las leyes de bases para que el Gobierno dicte textos articulados, recogida en el apartado 4 del artículo 82 CE. Esta primera modalidad se expresa en la contraposición leyes de bases-textos articulados. Se caracteriza porque a través de esta autorización que debe contener las bases, los criterios, en suma, los principios generales de la regulación de una determinada materia, el Gobierno mediante, un decreto legislativo denominado texto articulado, debe regular una determinada dentro de estas bases.
2. Y la que se realiza a través de una ley ordinaria y por la cual se autoriza al Gobierno a refundir la regulación de una materia que se encuentra diseminada en varios textos legales en uno solo. Se encuentra regulada en el apartado 5 del artículo 82 CE. La doctrina señala que esta segunda modalidad de delegación legislativa es la que se plasma en el binomio cláusulas legales de refundición-textos refundidos.

Expuesto lo anterior debemos preguntarnos qué diferencia hay entre “ley de bases” y “ley ordinaria” a efectos del art. 82 CE. En primer lugar, debemos señalar que, en este contexto, la expresión “ley ordinaria” se contrapone al de “ley orgánica”. Y es que tal y como señala la doctrina, no hay base alguna en el art. 82, ni en ningún otro precepto de la Constitución, para entender que la ley de bases que otorga la delegación para aprobar textos articulados deba ser aprobada como ley orgánica. Desde el un punto de vista la tramitación, no hay diferencias entre las leyes de bases y las leyes ordinarias, con una única precisión: las leyes de bases que autorizan a aprobar textos articulados se encuentran entre aquéllas que no pueden ser aprobadas definitivamente por las comisiones con competencia legislativa plena (art. 75.3 CE), limitación que no rige para las leyes ordinarias que autorizan la aprobación de textos refundidos. 

En la autorización para refundir varios textos legales en uno solo, que tiene como finalidad reconducir a unidad la normativa dispersa y fragmentaria, la limitación es mucho más drástica, y el Gobierno se encuentra sujeto no a directrices fijadas por las Cortes en la ley, sino a la propia normativa legal vigente, que no podrá modificar. El Gobierno habrá de operar con las normas legales existentes (no puede conferir rango legal a normas que no lo tengan) tan solo puede hacer de ellas un único cuerpo legal. Aun así, hay una cierta potestad de innovación, porque la autorización puede no referirse solo a una mera formulación de un texto único e incluir la facultad de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos (artículo 82.5); y porque incluso en el primer supuesto hay una interpretación sistemática de la normativa vigente que puede llegar a que la labor del Gobierno produzca efectos innovadores sobre el ordenamiento.

En conclusión, la delegación legislativa puede ser entendida como una autorización expresa de las Cortes Generales al Gobierno para que pueda ejercer, en los términos previstos de dicha autorización (delegación legislativa), la potestad legislativa y aprobar normas con rango, fuerza y valor de ley (legislación delegada).

4.2. Requisitos constitucionales de las leyes de delegación 

El examen de los requisitos de la delegación legislativa exige, por tanto, referirse a los requisitos comunes y especificar después los que atañen a cada modalidad delegativa.

4.2.1 Requisitos subjetivos.

Los términos subjetivos de la delegación legislativa se encuentran definidos de forma enteramente lógica en el art.82.1 CE, a cuyo tenor: “las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de Ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior”, de donde resulta que ningún otro órgano puede ser autor y recipiendario, respectivamente, de una delegación legislativa. Esta cuestión no merece mayor glosa, solo las Cortes Generales puede autorizar al Gobierno para aprobar Decretos Legislativos. 

En cuanto sujeto receptor de esta potestad nos remitimos a lo establecido al comentario relativo al artículo 85 CE.

Una cuestión diferente es la relativa a la posibilidad de emplear la delegación legislativa en el ámbito de las Comunidades Autónomas, que una buena parte de los Estatutos de Autonomía recogieron y regularon con remisión expresa al art.82 y siguientes CE (así, por ejemplo, los Estatutos de Autonomía de Cataluña, Andalucía o de Galicia), mientras que otros Estatutos no han recogido esta institución tratando de colmar la laguna mediante la regulación en Leyes Autonómicas posteriores, lo que es rechazado mayoritariamente por la doctrina.

4.2.2. Requisitos objetivos.

En cuanto a los contenidos necesarios comunes a las dos modalidades de delegación, éstos vienen expresados en el apartado 3 del artículo 82, a cuyo tenor: "la delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que haga de ella el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno".

Este apartado recoge los principales requisitos que enmarcan constitucionalmente la delegación legislativa, y que pueden interpretarse como límites formales de la misma:

1. En primer término, la delegación debe otorgarse al Gobierno de forma expresa y mediante ley, lo que excluye a priori cualquier fórmula tácita o implícita de delegación. Así lo reitera el propio artículo 82.2 al afirmar que la delegación no podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado, tratando de garantizar en sede constitucional la exclusión terminante de los mecanismos de otorgamiento de plenos poderes que enturbiaron la experiencia constitucional del período de entreguerras (Constitución de la III República Francesa, Constitución de Weimar).     
2. En segundo lugar, la delegación ha de otorgarse para una materia concreta lo que, en principio, parece excluir delegaciones de ámbito excesivamente amplio. Sin embargo, este requisito ha merecido una interpretación enormemente flexible en la práctica, avalada por la jurisprudencia constitucional, con la consecuencia de abrir la puerta en nuestro ordenamiento a la delegación legislativa para amplios sectores normativos, con el ejemplo, tantas veces cuestionado desde la perspectiva constitucional, de la Ley 47/1985, de 27 de diciembre, de Bases de delegación al Gobierno para la aplicación del Derecho de las Comunidades Europeas, que dio lugar a 15 Decretos Legislativos de desarrollo y que, ciertamente, no resulta fácil calificar como una materia "concreta". A pesar de todo, el Tribunal Constitucional en la STC 13/1992, de 6 de febrero, al igual que la STC 205/1993, de 17 de junio, han aclarado que dicho carácter concreto no impide la delegación sobre materias de cierta amplitud, siempre que se trate de un sector delimitado de intervención legislativa o administrativa (en concreto, Hacienda General y Deuda del Estado en el primer pronunciamiento o fijación de la competencia territorial de los Juzgados de lo Social, en el segundo). 
3. Por último, la delegación legislativa debe otorgarse con expresa indicación del plazo para su ejercicio, lo que excluye tanto la delegación sin plazo como la fijación de plazos tan dilatados que conviertan en inoperante este requisito. Los problemas relativos al requisito del plazo se plantean a propósito de la prórroga de tales plazos, lo que resulta una práctica frecuente cuando el Gobierno no es capaz de cumplir el horizonte temporal diseñado por la Ley de delegación, forzando una nueva intervención del legislador para extender el ámbito inicialmente previsto. Las dudas se plantean si dicha prórroga excede los límites temporales de la Legislatura, como ha sucedido en numerosas ocasiones. Esta práctica puede plantear serias dudas de adecuación a la Constitución, al igual que el establecimiento de delegaciones en Leyes completamente ajenas a la materia sobre la que versa la autorización, empleando la técnica de introducir modificaciones en la Ley original, en un discutible cumplimiento del requisito de homogeneidad y conexión material. Como ejemplo significativo, podemos traer a colación la Ley 19/2003, de 4 de julio, sobre régimen jurídico de los movimientos de capitales y de las transacciones económicas con el exterior y sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, cuya Disposición Adicional cuarta establece una prórroga en la autorización para elaborar los Textos Refundidos del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, del Impuesto sobre la Renta de los No Residentes y del Impuesto sobre Sociedades (finalmente aprobados como Reales Decretos Legislativos 3, 4 y 5/2004, de 5 de marzo). En los mismos términos, la Disposición Adicional quinta establece una más que discutible modificación de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre reguladora de las Haciendas Locales, con el fin de incorporar a este texto normativo la autorización para elaborar un texto refundido.

Junto a los contenidos que necesariamente han de figurar en las Leyes de Delegación, la CE enuncia, a la inversa, una serie de prohibiciones, igualmente de carácter objetivo:

1. En primer lugar, las materias excluidas de la delegación, como son todas aquellas que deben ser reguladas mediante Ley Orgánica y, de forma implícita, las funciones que competen a las Cortes Generales no como órgano legislativo sino por otros conceptos, básicamente como órgano de control político.    
2. En segundo lugar, la prohibición de subdelegación, lo que no entraña prohibición de que el Gobierno se habilite a sí mismo o a otra autoridad, en un texto articulado, para desarrollar reglamentariamente algún extremo del mismo.

4.2.3 Requisitos específicos de cada tipo de delegación.

Pero junto con estos requisitos comunes a ambos tipos de delegación, en los apartados 4 y 5 del artículo 82 también se regulan requisitos específicos para cada tipo de delegación.   

1. En cuanto a los contenidos necesarios específicos de la delegación mediante Ley de Bases se deducen del apartado 4 del artículo 82, a cuyo tenor:  “las leyes de Bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio”. Estas exigencias vienen a reforzar la necesidad de que la delegación recaiga sobre materia concreta y excluir tajantemente la delegación en blanco. 
   Una de las cuestiones que se planteó inicialmente la doctrina respecto de las leyes de bases era la de si podían ser directamente aplicadas por los operadores jurídicos. Tempranamente el Tribunal Constitucional en la STC 1/1982 descartó que a pesar de presentar una similitud lingüística con la legislación básica prevista en el art. 149.1 CE, hubiese una similitud de naturaleza jurídica y, en consecuencia, aclaró que las leyes de bases que autorizan a la aprobación de textos articulados no tienen aplicabilidad directa. En conclusión, la ley de bases carece de fuerza de obligar frente a los ciudadanos: se trata de un mero mandato del Gobierno.
2. Los contenidos necesarios específicos de la delegación para refundir textos vienen establecidos en el apartado 5 del artículo 82: “la autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos”. La STC 13/1992, de 6 de febrero, se ha referido al supuesto en que la autorización para refundir textos legales incluye su adaptación a la Constitución, aclarando que resulta una mención superflua, pero, en ningún caso, contraria a la previsión constitucional.

5. El control jurisdiccional y parlamentario de la legislación delegada.

La legislación delegada se encuentra sometida a sucesivos instrumentos de control que son llevados a cabo por diferentes órganos. Estos mecanismos de control pueden clasificarse en dos grupos, en función del momento temporal en el que tienen lugar. Así podemos distinguir entre mecanismos de control ex ante y ex post.  

El control ex ante sería el que realiza el Consejo de Estado. De acuerdo con el artículo 21.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, el Consejo de Estado en pleno deberá ser consultado en los siguientes asuntos: [...] Proyectos de Decretos Legislativos. Sin embargo, se ha planteado la duda de hasta qué punto la emisión de un dictamen por el Consejo de Estado puede considerarse como un auténtico mecanismo de control. Así, la STS de 11 de mayo de 1988 ha relativizado la existencia de este dictamen como un auténtico sistema de fiscalización. Nos centraremos por ellos en los medios de control de índole jurisdiccional y parlamentaria.

El control ex post se realizaría a través de los mecanismos previstos en el último apartado del artículo 82 el cual dispone que: Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control. De este precepto se deriva que existen dos controles ex post, en función del órgano que lo lleva a cabo. Control jurisdiccional y control parlamentario. El control al que se refiere este precepto es, sin duda, la cuestión central de la problemática constitucional de la delegación legislativa, habida cuenta de que deben excluirse los mecanismos previos de control parlamentario con eficacia vinculante, que privarían de sentido a la delegación y, por la misma lógica, tampoco una ratificación a posteriori, como en el caso de los Decretos Leyes. En cualquier caso, sin duda alguna lo más llamativo de este precepto y uno de los aspectos que más duda suscitó en un primer momento, fue el empleo del término tribunales, en plural, pues al ser los Decretos Legislativos normas con rango y fuerza de ley, de acuerdo nuestro sistema concentrado de control de constitucionalidad de las leyes, al único Tribunal al que le correspondería llevar a cabo dicho control sería al Tribunal Constitucional.  

Hechas estas consideraciones y por lo que se refiere a los mecanismos de control parlamentario, estos se contemplan en el Título VI del Reglamento del Congreso (artículos 152 y 153), que lleva por rúbrica "Del control de las disposiciones del Gobierno con fuerza de Ley". El artículo 152 ordena al Gobierno que, cuando hubiera hecho uso de la delegación legislativa, lo comunique al Congreso incluyendo en dicha comunicación el texto articulado o refundido, que se publicará en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Según el artículo 153, si la Ley de delegación ha previsto el control al que se refiere el artículo 82.6, se abre un plazo de un mes para formular reparos al uso de la delegación. Si no se formula reparo alguno, se entiende que la delegación se ha empleado correctamente. En caso de formularse reparo mediante escrito dirigido a la Mesa, la Comisión competente debe emitir Dictamen sobre el mismo para ser elevado al Pleno con los efectos jurídicos que señale la Ley de delegación. No obstante, en estos artículos no se estipulan expresamente cuáles son los efectos a atribuir a un voto negativo en sede parlamentaria, pues el citado art. 153 se limita a decir que “los efectos jurídicos del control serán los previstos en la ley de delegación”. De este precepto se deduce, a sensu contrario que el Decreto Legislativo sólo se verá afectado en su vigencia o en su eficacia como consecuencia del control parlamentario si la correspondiente ley de delegación así lo ha previsto.

Por lo que se refiere a los controles jurisdiccionales de los Decretos Legislativos, es obviamente donde se proyecta con todas sus consecuencias la disparidad doctrinal en torno a la naturaleza de los Decretos Legislativos. La tesis doctrinal mayoritaria afirma indiscutiblemente la posibilidad de revisión jurisdiccional del ultra vires de los Decretos Legislativos, pues, en tal caso, los preceptos que hayan incurrido en exceso no tienen naturaleza de Ley, ya que el contenido de la norma delegada no queda cubierto por la ley de delegación y el Decreto no puede darse a sí mismo un rango que no le corresponde. Como consecuencia, los tribunales ordinarios han de enjuiciar los Decretos Legislativos para apreciar si se ajustan o no a la delegación y, en aquello que no se ajusten, procederán por sí mismos a su inaplicación. Este tipo de control es consecuencia de la influencia que teoría del ultra vires, elaborada en sede doctrinal principalmente por García de Enterría, tuvo en los constituyentes. 

Sin perjuicio de este control por la jurisdicción ordinaria, los Decretos Legislativos están sujetos también al control del Tribunal Constitucional, tal como señaló en su momento la STC 51/1982, de 18 de julio y reitera la STC 47/1984, de 4 de abril. En ocasiones, sin embargo, el Tribunal Constitucional ha llegado a rechazar la admisión de una cuestión de inconstitucionalidad contra un Decreto Legislativo por entender que el exceso sobre la delegación era materia controlable por la jurisdicción ordinaria y no por el Tribunal Constitucional (ATC 69/1983, de 17 de febrero). En todo caso, es doctrina asentada del Tribunal Constitucional que el control que realiza la jurisdicción ordinaria de la legislación delegada que ha incurrido en exceso de delegación es un control absoluto. Ello significa que, una vez que el órgano jurisdiccional ha determinado que se ha incurrido en ultra vires, no es preciso que el Tribunal Constitucional confirme que se ha producido una pérdida del rango legislativo por parte de la norma en cuestión. La resolución judicial ordinaria es en sí mismo suficiente para que el Decreto Legislativo adquiera rango reglamentario (así, STC 166/2007, de 4 de julio).

Más allá de esta doctrina inicial del Tribunal Constitucional, el debate se aclara de manera sustancial desde el momento en que el artículo 1.1 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa afirma que los Juzgados y Tribunales del orden contencioso administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con los Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación, acogiendo así la línea interpretativa que sostiene la degradación de rango de los Decretos Legislativos que excedan los límites de la Ley de delegación.

Otra cuestión que se ha suscitado en la jurisprudencia es la de la posibilidad de ejercer el control sobre la legislación delegante, ya sean leyes de bases o leyes ordinarias para la refundición de textos legislativos. La STC 61/1997, de 20 de marzo, avaló que la impugnación de estas normas se realice en el seno de los recursos contra los Decretos legislativos a los que hayan dado lugar. De esta forma, ello se hace posible asimismo si se tiene en cuenta la situación de potencialidad en que queda la Ley delegante, que sólo se actualiza con la aprobación del Decreto Legislativo, en el caso en que éste llegue a dictarse. Al fin y al cabo, la Ley de delegación, desde un punto de vista sustantivo o de contenido material, sólo puede ser derogada por el texto refundido en la medida en que, por lo que aquí interesa, haya incorporado los textos legales que deba refundir, sin que tampoco pueda olvidarse que, aun habiendo sido derogada, habrá de actuar siempre -mientras siga vigente el texto refundido- como parámetro para medir las eventuales extralimitaciones en que haya podido incurrir la refundición.

Comentario realizado por

Francisco Martínez Vázquez. Letrado de Cortes Generales. 2006

Actualizado por

Fernando Galindo Elola-Olaso. Letrado de Cortes Generales. 2011
Mercedes Cabrera Orejas, Letrada de las Cortes Generales. 2018
Beatriz Aranda Briones, Letrada de las Cortes Generales. 2026

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