Constitución Española

1. Adopción de acuerdos

El presente artículo, que como tuvo ocasión de señalar el Tribunal Constitucional en su STC 179/1989, de 2 de noviembre, resulta de aplicación únicamente al Congreso de los Diputados y al Senado, y no a las Cámaras legislativas de las Comunidades Autónomas, constitucionaliza en su apartado 1 el llamado "quorum de votación" o determinación de un número legal mínimo para poder proceder a una votación, distinto del denominado "quorum de presencia", que se requeriría para la constitución de los órganos y el válido ejercicio de sus funciones.

    El presente precepto acoge algunas de las normas de derecho parlamentario tradicionalmente garantizadas en nuestras Constituciones históricas. Así, el "quorum de votación" aparece ya en la Constitución de 1812, cuyo artículo 139 señalaba: "La votación se hará a pluralidad absoluta de votos, y para proceder a ella, será necesario que se hallen presentes, a lo menos, la mitad y uno más de la totalidad de los diputados que deben componer las Cortes", precepto que al mismo tiempo establece el sistema de mayorías a efectos de votación, a saber "pluralidad absoluta de votos".

    El art. 82 RS prevé de un modo explícito que no se establece "quorum de presencia" alguno para que el Pleno o las Comisiones inicien sus sesiones, sin perjuicio del quorum establecido para la adopción de acuerdos. La misma regulación, si bien implícitamente, se establece en el art. 78 RCD, cuando tras señalar que la presencia de la mayoría de los miembros se requiere para la adopción de acuerdos, advierte que tal presencia ha de verificarse en el momento de la votación o celebrada ésta.

    Así, son dos los requisitos establecidos en el art. 79.1 CE para la validez de los acuerdos adoptados: reunión reglamentaria y asistencia de la mayoría de los miembros.

    A su vez, la adecuación de las reuniones a lo reglamentariamente previsto conlleva el cumplimiento de diversas formalidades, entre ellas:

1) La convocatoria. Este precepto es complementario del art. 67.3 CE, que exige la convocatoria reglamentaria para que la celebración de reuniones de parlamentarios pueda vincular a las Cámaras. La convocatoria del Pleno corresponde en el Congreso de los Diputados a su Presidente, a iniciativa propia o a solicitud, al menos, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Cámara (art. 54 RCD), en el Senado a su Presidente (art. 37.2 RS).

La convocatoria de las Comisiones del Congreso se regula en el art. 42 del Reglamento, que dispone lo siguiente: "1. Las Comisiones serán convocadas por su Presidente, de acuerdo con el del Congreso, por iniciativa propia o a petición de dos Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Comisión. 2. El Presidente del Congreso podrá convocar y presidir cualquier Comisión, aunque sólo tendrá voto en aquéllas de que forme parte". Por su parte, el Reglamento del Senado establece en su art. 61 que "Las Comisiones se reúnen cuando son convocadas, directamente o a petición de un tercio de sus miembros, por su Presidente o por el de la Cámara. 2. La convocatoria deberá efectuarse, salvo en casos de urgencia, con una antelación mínima de tres días. 3. El Presidente de la Cámara, en consideración a las exigencias del trabajo del Senado, puede armonizar y ordenar las convocatorias de las Comisiones.", existiendo además un régimen específico para la convocatoria de la Comisión General de las Comunidades Autónomas (art. 56 bis.3 RS). Junto a ello estarían los supuestos de convocatoria de sesiones extraordinarias (véase sinopsis al art. 73 CE), regulados en los arts. 61 RCD y 70 RS.

La convocatoria de las Mesas corresponde a sus Presidentes (arts. 35.1 RCD y 37 RS), del mismo modo que la de las Juntas de Portavoces, en el caso del Congreso, a iniciativa propia o a petición de dos grupos parlamentarios o un quinto de los miembros de la Cámara (art. 39.1 RCD).

La Diputación Permanente es convocada también por los respectivos Presidentes (arts. 56.4 RCD y 48 RS).

2) El orden del día, que sirve para garantizar que sólo se deliberará sobre los asuntos incluidos en el mismo. La determinación del orden del día del Pleno corresponde al Presidente del Congreso, de acuerdo con la Junta de Portavoces (art. 67 RCD), y al Presidente del Senado, oída la Junta de Portavoces (art. 71 RS), la del orden del día de la Mesa, Junta de Portavoces y Diputación Permanente, compete igualmente a los Presidentes de cada Cámara. El orden del día de las Comisiones del Congreso lo fija la Mesa de la Comisión correspondiente, de acuerdo con el Presidente de la Cámara, teniendo en cuenta el calendario fijado por la Mesa del Congreso (art. 67.2 RCD); en el Senado el Presidente de la Comisión, oída la Mesa, teniendo en cuenta el programa de trabajos de la Cámara, o el Presidente del Senado, cuando así lo requiera el desarrollo de los trabajos legislativos de la Cámara.

Prevén asimismo los Reglamentos el procedimiento para la modificación de los órdenes del día correspondientes (arts. 68 RCD y 71.4 RS), debiendo hacerse, por otra parte, nuevamente la salvedad de las sesiones extraordinarias, en las que el orden del día lo establece el sujeto legitimado para su solicitud y en el momento de presentar ésta.

Por lo que se refiere a la asistencia de la mayoría de los miembros, la asistencia de los parlamentarios a las sesiones es, ciertamente, un derecho-deber de los mismos, regulado en los Reglamentos de las Cámaras (arts. 6 y 99.1.1º RCD y 20 y 63 RS), controlada, a nivel interno, por los propios grupos parlamentarios y verificado, de hecho, en el momento de llevarse a cabo la votación correspondiente, bien por los Secretarios, bien porque el resultado constatado en el panel electrónico de votaciones así lo constate (arts. 84.1 RCD y 41.4 RS).

    Por mayoría de los miembros se entiende la mitad más uno de los miembros de pleno derecho del órgano correspondiente (art. 93.1 RS). Así, en el Pleno, la mayoría de los Diputados y Senadores que han perfeccionado su condición de tales; en el Pleno del Congreso de los Diputados serían 176 Diputados, teniendo en cuenta que la LOREG establece en su art. 162 que el Congreso de los Diputados se compone de 350 Diputados, y siempre que todos ellos hayan perfeccionado su condición (no ocurrió así en la III Legislatura, donde el número de miembros de pleno derecho de la Cámara era de 345 Diputados, ni en la VI Legislatura, que fueron 348 Diputados). Por otra parte, en las Comisiones y en las Diputaciones Permanentes, el régimen de sustituciones y suplencias facilita la consecución del quorum, estando en ambos casos determinado el número de miembros en el acuerdo adoptado al efecto al inicio de la legislatura (arts. 40 y 56 RCD y 45 y 51 RS).

  La exigencia de que la mayoría de los miembros del órgano correspondiente se encuentren presentes en el momento de la votación se reitera en los Reglamentos de ambas Cámaras (art. 79 RC y 93 RS). No obstante, en los últimos años podría afirmarse que se ha producido una cierta mutación en relación con el significado del artículo 79 de la Constitución. A raíz de la introducción del procedimiento de votación telemática, vigente tanto en el Congreso como en el Senado, el término “presente” ha dejado de hacer alusión exclusivamente a la asistencia física a la reunión correspondiente, sino que es posible que un miembro de las Cortes Generales sea computado a efectos de quórum (y, como veremos, que participe en la votación) incluso aunque se encuentre fuera del recinto parlamentario. Así, el apartado 3 del artículo 79 RC establece que: “Se computarán como presentes en la votación los miembros de la Cámara que, pese a estar ausentes, hayan sido expresamente autorizados por la Mesa para participar en la misma”. Similar redacción aparece en el artículo 93.3 RS. Estos artículos permiten, en su literalidad, computar como presentes a efectos del quórum a los miembros de la Cámara autorizados a votar telemáticamente con independencia de que hubieran llegado a emitir su voto por el procedimiento telemático o no. 

  En relación con el quórum es preciso aludir a otra cuestión que, sin embargo, los Reglamentos no resuelven de manera definitiva, que es la forma de realizar el cómputo en aquellos órganos que se rigen por el criterio del voto ponderado. Se trata de un sistema de votación relativamente frecuente en ambas Cámaras (Juntas de Portavoces, Ponencias, Subcomisiones, e incluso varias Comisiones diferentes). La composición de estos órganos podría dar lugar a que, si los representantes de los grupos minoritarios se ausentan, los grupos mayoritarios (incluso aunque integren a una amplísima mayoría de los miembros de la Cámara) no logren reunir a la mayoría de los miembros del órgano en cuestión. La aplicación literal de las reglas del quórum permitiría que la ausencia de los grupos minoritarios bloqueara la adopción de cualquier acuerdo, un resultado que parece contrario a la regla básica del parlamentarismo: igualdad de armas en el debate, regla de las mayorías en la votación. 

  Por poner un ejemplo práctico, en la XV legislatura del Congreso de los Diputados, los cinco grupos de menor tamaño contaban con 33 miembros de la Cámara, mientras que los cuatro mayores grupos integraban a 317 Diputados. Si se aplicara la regla del quórum contando simplemente a los miembros del órgano en cuestión, podría darse la circunstancia de que algunos órganos de las Cámaras se bloquearan por la ausencia de cinco grupos que cuentan con menos del 10% del peso global de la Cámara. 

  Para evitar esta circunstancia, la mayoría de la doctrina entiende que es preciso que la aplicación de las reglas del quórum se lleve a cabo teniendo en cuenta el peso numérico de cada grupo. En la práctica, se han seguido criterios diferentes a la hora de resolver la cuestión, aunque parece ser mayoritaria la tesis de que el cómputo del quórum debe realizarse reconociendo a cada miembro de un órgano el peso que corresponda al grupo al que esté representando. 

2. Mayorías

    Prevé asimismo la Constitución que los acuerdos deberán ser aprobados por la mayoría de los miembros presentes. La práctica parlamentaria generalizada desde 1978 ha sido el computar la mayoría sin tener en cuenta las abstenciones emitidas, de forma que mayoría de los presentes se equipara a mayoría simple, es decir, más votos afirmativos o a favor que negativos o en contra, y así lo recogen los arts. 79 RCD y 93.1 RS.

    En cuanto a los sistemas de votación, el art. 82 RCD prevé que ésta podrá ser: por asentimiento a la propuesta de la Presidencia, ordinaria, pública por llamamiento y secreta. A su vez, la ordinaria podrá ser por levantamiento de los Diputados (actualmente se utiliza en las Comisiones el sistema de brazo alzado) o por procedimiento electrónico (usado en el Hemiciclo), y la votación secreta puede realizarse por papeletas o por el procedimiento electrónico. El Reglamento del Senado establece que la votación podrá ser: por asentimiento, ordinaria o nominal (art. 92 RS), la nominal podrá ser pública o secreta, y ésta, a su vez, por papeletas, por bolas blancas y negras y, de acuerdo con Norma Supletoria de la Presidencia del Senado, de 9 de octubre de 2007, por el procedimientos electrónico, cuando se trate de la votación en Pleno del dictamen de la Comisión de Suplicatorios.

En el año 2011 se reforma el artículo 82 RC para introducir el voto por procedimiento telemático que volvió a ser reformado en 2022 para ampliar los supuestos en los que se permite. Así, actualmente en los casos de embarazo, maternidad, paternidad, enfermedad o en situaciones excepcionales de especial gravedad en que, por impedir el desempeño de la función parlamentaria y atendidas las especiales circunstancias se considere suficientemente justificado, la Mesa de la Cámara podrá autorizar en escrito motivado que los Diputados emitan su voto por procedimiento telemático. Asimismo, se aplica este régimen de votación a los miembros de las Delegaciones Permanentes de las Cortes Generales en Asambleas Parlamentarias, o a los Diputados y Diputadas que tuvieran compromisos de representación institucional en el extranjero en cumbres europeas, iberoamericanas, de la OTAN, del G-20, así como reuniones oficiales de la Asamblea General de Naciones Unidas, de sus Convenciones, o asimilados, cuando la participación en sus actividades oficiales les impida la asistencia a la votación en sesión plenaria. De acuerdo con el Reglamento, el parlamentario debe cursar la solicitud mediante escrito dirigido a la Mesa de la Cámara, quien le comunicará su decisión, precisando el periodo de tiempo en el que podrá emitir el voto mediante dicho procedimiento. El voto emitido por este procedimiento deberá ser verificado mediante el sistema que, a tal efecto, establezca la Mesa y obrará en poder de la Presidencia de la Cámara con carácter previo al inicio de la votación correspondiente. El procedimiento de voto telemático está desarrollado en la Resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 21 de junio de 2022, para el desarrollo del procedimiento de votación telemática. Es importante reseñar dos cuestiones reguladas en la Resolución, por un lado, los empates; de acuerdo con la misma, en el supuesto en que se produjera empate, el sentido de la votación realizada telemáticamente se mantendrá para las subsiguientes votaciones del mismo punto, siempre que la repetición de las votaciones realizadas al amparo del artículo 88 del Reglamento se produzca con carácter inmediato. En caso contrario, la Presidencia precisará los momentos de inicio y finalización del tiempo para ejercer el derecho de voto telemáticamente. Y, por otro lado, se regula también la posibilidad de la votación presencial en caso de autorización de voto telemático. De acuerdo con la Resolución el diputado autorizado para votar telemáticamente, lo haya hecho o no por este procedimiento, no podrá hacerlo de forma presencial. No obstante lo anterior, cuando el voto telemático se hubiera concedido para periodos superiores a una sesión plenaria, entendida ésta por referencia a un orden del día completo, la Mesa podrá dejar sin efecto la autorización, previa solicitud por escrito del diputado, presentada con anterioridad al inicio de la siguiente sesión plenaria. 

En el Senado el procedimiento es denominado por el artículo 92 como electrónico remoto y fue introducido en el año 2013 y modificado en 2022. En el caso de la Cámara Alta está previsto en los casos de embarazo, maternidad y paternidad, así como en situaciones excepcionales o imprevisibles suficientemente acreditadas que impidan la presencia en dichas sesiones como pueden ser accidentes, motivos de salud o asistencia a reuniones internacionales. Además de estos motivos que podríamos considerar como individuales el Reglamento del Senado ha regulado otros supuestos. Así, el apartado cuarto del mencionado artículo señala que en supuestos extraordinarios como catástrofes, calamidades, crisis sanitarias, paralización de los servicios públicos esenciales para la comunidad, así como en aquellos casos excepcionales en los que el Palacio del Senado no pudiera acoger la normal actividad parlamentaria, en los que no pueda ser utilizado el procedimiento de voto electrónico presencial, la Presidencia, de acuerdo con la Junta de Portavoces, podrá acordar que todos los senadores y senadoras emitan su voto por procedimiento electrónico remoto. El procedimiento está regulado en la Resolución de la Mesa del Senado, de 27 de abril de 2022, sobre desarrollo del procedimiento de votación electrónica remota en las sesiones plenarias del Senado que fue modificada por la Resolución de 4 de junio de 2024.

    Prevé asimismo el apartado 2 del art. 79 CE la existencia de mayorías especiales, habiendo señalado el Tribunal Constitucional en su STC 44/1995, de 13 de febrero, que la exigencia de una mayoría absoluta supone una garantía de los derechos de las minorías.

    Ejemplos de tales mayorías especiales son:

a) La adopción por mayoría absoluta de los siguientes acuerdos: aprobación y reforma de los Reglamentos de las Cámaras y del Reglamento de las Cortes Generales (art. 72); declaración de una sesión plenaria como secreta, si el Reglamento no exige otra mayoría (art. 80); aprobación, modificación y derogación de las leyes orgánicas (art. 81); otorgamiento, en primera vuelta, de la confianza al candidato a la Presidencia propuesto por el Rey (art. 99.3); adopción de una moción de censura (art. 113.1); autorización del estado de sitio (art. 116.4); aprobación por el Senado de medidas de excepción hacia una Comunidad Autónoma (art. 155.1).

En ocasiones la mayoría absoluta se exige no en las votaciones en el Pleno sino en la Comisión correspondiente. Es el caso, por ejemplo, de la aceptación de la persona propuesta para desempeñar la Presidencia de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (artículo 24 de la Ley Orgánica 6/2013) o de la emisión de un veto a las personas propuestas como miembros del Consejo de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (artículo 15 de la Ley 3/2013). 

b) La adopción de diversos acuerdos por una mayoría cualificada: mayoría de tres quintos de los miembros de las Cámaras para aprobar los proyectos de reforma constitucional (art. 167.1) y para los nombramientos de los miembros del Consejo General del Poder Judicial (art. 122.3) y del Tribunal Constitucional (art. 159.1); de dos tercios para la aprobación del principio de una revisión total de la Constitución, y del nuevo texto constitucional (art. 168.1 y 2), y para la aprobación por el Congreso del proyecto de reforma constitucional cuando haya fallado el procedimiento principal (aprobación por tres quintos de cada Cámara) y el Senado haya aprobado previamente el texto por mayoría absoluta (art. 167.2).

Hay también circunstancias en las que la exigencia de una mayoría cualificada se proyecta no respecto a la votación en el Pleno sino a la votación en Comisión. Se puede citar el ejemplo de la designación de los miembros del Consejo de Seguridad Nuclear. El artículo 5.2 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, sobre creación del Consejo de Seguridad Nuclear, establece que “(…) El Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo de los tres quintos de sus miembros, manifestará su aceptación o veto razonado en el plazo de un mes natural a contar desde la recepción de la correspondiente comunicación. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa del Congreso, se entenderán aceptados los correspondientes nombramientos”. Similar mayoría se exige, por ejemplo, en la primera votación en la Comisión de Justicia, para la ratificación del Presidente o el Adjunto en la Agencia Española de Protección de datos (artículo 48 de la Ley Orgánica 3/2018). 

3. Voto personal e indelegable

    Procede hacer referencia ahora al carácter personal del voto y a la indelegabilidad del mismo establecida en el apartado 3 del art. 79 CE y que algunos consideran complementaria de la interdicción del mandato imperativo prevista en el art. 67.2 CE.

    Ciertamente, teniendo en cuenta el escaso papel reservado a los Diputados y Senadores, individualmente considerados, en los Reglamentos de las Cámaras, el voto es una de las manifestaciones más personales del ejercicio de sus funciones; de él ha dicho el Tribunal Constitucional que pertenece al núcleo constitucionalmente relevante de la función representativa (STC 361/2006). Todo ello ha motivado que, en alguna ocasión en que se dio el supuesto de voto no personal, se acordase la anulación de la votación, así como su repetición.

    Por otro lado, el carácter personal del voto requiere garantizar el conocimiento de aquello que se somete a votación, a cuyo efecto se prevé la publicidad de las iniciativas y textos, así como su distribución previa con la antelación suficiente (arts. 69 y 95 a 97 RCD y 10 y 191 RS). No obstante, la creciente complejidad de las iniciativas sometidas a debate, así como el elevado número de votaciones que pueden realizarse en cada sesión (enmiendas y artículos) con ocasión del mismo, han consolidado la figura del "indicador de voto" dentro de cada grupo parlamentario. 

  El Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse en relación con el significado del carácter personal del voto y la indelegabilidad del mismo. La STC 65/2022 señala que “El cargo público representativo ostenta, por imperativo constitucional, un mandato libre, no sometido a instrucciones (art. 67.2 CE) y su derecho de voto es personal e indelegable (art. 79.3 CE). Como el voto es personal ni las normas que configuran las facultades que integran el ius in officium de los parlamentarios ni los órganos de gobierno de la Cámara pueden despojarle de este derecho y atribuírselo a otros representantes. Asimismo, el representante tampoco puede, por decisión propia, ceder su ejercicio a otro representante porque el voto es indelegable”. El Tribunal Constitucional se pronuncia en relación con un precepto de un Reglamento parlamentario autonómico que admitía el ejercicio del voto por delegación. En palabras del Alto Tribunal, “las funciones representativas, salvo excepciones justificadas en la necesidad de salvaguardar un bien constitucional merecedor de mayor protección [STC 19/2019, FJ 4 A) a)], han de ejercerse personalmente por quien ha sido elegido. Por esta razón, solo cuando concurran tales razones excepcionales un diputado puede expresar el voto de otro diputado y para ello es preciso que el diputado delegante haya manifestado previamente de forma fehaciente el sentido de su voto. Así lo exige el principio de personalidad e indelegabilidad del voto proclamado en el art. 79.3 CE y el derecho fundamental que consagra el art. 23 CE.” En la práctica, pues, se permite la fórmula del voto delegado siempre y cuando, en la práctica, éste sea materialmente un voto telemático. No es tanto que un miembro de la Cámara cuente con la delegación de otro para decidir y votar, sino que vota en nombre del parlamentario ausente, y en el sentido indicado por éste de manera fehaciente. El Tribunal Constitucional ha añadido, además, así en la STC 86/2024, de 3 de junio, que no concurre la necesidad de salvaguardar otros bienes o valores constitucionales para excepcionar la presencialidad en el ejercicio del derecho de voto de los representantes políticos, en los casos en quien voluntariamente ha decidido eludir la acción de la jurisdicción penal española y sobre el que pesa una orden judicial de busca y captura. 

  Una consecuencia adicional del carácter personal del voto es que el error en la emisión del mismo que sea imputable al propio parlamentario impide al mismo solicitar una repetición o anulación de la votación llevada a cabo en el órgano correspondiente. Ésta es la conclusión central que cabe extraer de resoluciones como las SSTC 361/2006, de 18 de diciembre o 114/2024, de 11 de septiembre. La alegación, por parte de un Diputado, de un supuesto error en el sistema de votación (ya sea el procedimiento electrónico en el recinto parlamentario o el telemático) obliga a la Presidencia y los servicios de la Cámara a comprobar, y demostrar, que el procedimiento de recepción y contabilización del voto ha funcionado correctamente. Realizada esta comprobación, si se pone de manifiesto que el error se ha debido a la actuación del propio parlamentario, su voto se entiende válidamente efectuado y es tenido en cuenta en el sentido en el que se emitió. 

   Se ha dado también el caso de que algún miembro de la Cámara emitiera por error su voto en un escaño que no le correspondía. Esta circunstancia tuvo lugar en la sesión del Pleno del Congreso de los Diputados celebrada el 6 de febrero de 2024. Dos Diputados se situaron en un escaño diferente del que les correspondía y votaron un asunto en el asiento de un Diputado ausente. Aunque el error no había afectado al resultado de la votación (cada parlamentario había emitido un único voto, aunque en un escaño diferente del suyo), la Mesa de la Cámara, en su reunión de 13 de febrero de 2024, acordó declarar nulos ambos votos.  

    Cabría señalar también la aplicación del criterio del voto ponderado en determinados supuestos, criterio considerado por algunos, contrario al principio constitucional de personalización e indelegabilidad del voto parlamentario, y que se prevé en los Reglamentos de las Cámaras con una finalidad práctica, a fin de simplificar los trabajos de sus órganos. Así, se prevé expresamente como criterio para dirimir los empates producidos en las Comisiones (arts. 88.2 RCD y 100.4 RS), como sistema de decisión de la Junta de Portavoces (art. 39.4 RCD), de la Comisión Consultiva de Nombramientos (art. 185.2 RS y apartado tercero de la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados relativa a la intervención de la Cámara en el nombramiento de Autoridades del Estado, de 25 de mayo de 2000) y de las Ponencias (Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 23 de septiembre de 1986, de desarrollo del artículo 113 del reglamento sobre designación y funciones de las ponencias, modificada a los efectos de reconocer expresamente el voto ponderado por Resolución de la Presidencia de 18 de mayo de 2004 y Norma interpretativa de la Presidencia del Senado sobre la adopción de acuerdos por las Ponencias designadas por las Comisiones, de 18 de noviembre de 1997. BOCG. Senado. Serie I, núm. 332, de 19 de noviembre).

Comentario realizado por

Mercedes Araújo Díaz de Terán, Letrada de las Cortes Generales. 2003.

Actualizado por

Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. Enero, 2011
Mercedes Cabrera Orejas, Letrada de las Cortes Generales, 2018 y 2026.

Bibliografía

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