Constitución Española

Precedentes y Derecho comparado

El artículo 76 de la Constitución Española (en adelante, CE) recoge, por primera vez en nuestra Historia Constitucional, las Comisiones parlamentarias de investigación. Dichas Comisiones, también llamadas de encuesta, tienen acogida en otros textos fundamentales, sobre todo a partir del constitucionalismo posterior a la II Guerra Mundial, aunque no han faltado precedentes, algunos de tanta influencia como la Constitución belga de 1830, la prusiana de 1850 o la de Weimar de 1919. La figura se trató de introducir, sin éxito, en la Constitución de 1931 y, en cambio, se recogió por el artículo 15. II de la Ley Constitutiva de las Cortes, de 17 de julio de 1942, donde poca virtualidad práctica iba a poder tener.

Entre las Constituciones vigentes en nuestro entorno jurídico-político más cercano la regulación varía. Desde el reconocimiento genérico del derecho de investigación de las Cámaras que efectúan el artículo 56 de la Constitución belga, el artículo 64 de la de Luxemburgo, y el artículo 70 de la holandesa; hasta la más completa previsión, incluso estableciendo la mayoría exigible para su creación, que se contiene en el artículo 44 de la Ley Fundamental de Bonn (que declara la obligatoriedad de su constitución si lo pide una cuarta parte de los miembros del Bundestag), el artículo 68 de la Constitución griega (que exige mayoría de dos quintos con carácter general, y mayoría absoluta para constituir Comisiones de investigación sobre cuestiones relativas a política exterior y a defensa nacional), y el artículo 181, apartados 4 y 5, de la Constitución de la República Portuguesa que dispone su constitución obligatoria, siempre que se solicite por una quinta parte de los diputados, hasta el límite de una por diputado y por período de sesiones legislativas. De modo más parecido a nuestro caso, se contiene una regulación de las líneas generales, con remisión a la ley, en el artículo 53 de la Constitución austríaca, el artículo 51 de la danesa y el artículo 82 de la Constitución italiana de 27 de diciembre de 1947.

Elaboración del precepto

La redacción del precepto no experimentó grandes cambios durante su elaboración. Las principales variaciones se introdujeron en la Ponencia del Congreso que eliminó la previsión contenida en el Anteproyecto de que "el Gobierno y todas las autoridades y órganos administrativos" debían prestar ayuda a las Comisiones de investigación. Además, se profundizó en la definición de su objeto, al hablar de cualquier asunto "de interés público"; se incluyó la posibilidad de las Comisiones conjuntas de ambas Cámaras; y se contempló la salvedad de que, aunque las conclusiones de las Comisiones de investigación no serán vinculantes para los Tribunales ni afectarán a las resoluciones judiciales, ello será "sin perjuicio de que el resultado de la investigación sea comunicado al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas". El texto resultante sólo fue modificado ligeramente en el Senado en cuestiones formales, manteniéndose el apartado 2, relativo a la obligación de comparecer, con la redacción original del Anteproyecto.

Desarrollo legislativo

El desarrollo de este artículo, como la mayor parte de los incluidos en el Título III, se encuentra en los Reglamentos de las Cámaras que establecen los requisitos de creación de este fundamental instrumento de control político, así como las reglas generales de su organización y funcionamiento.

En el caso del Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, se regulan entre las Comisiones no Permanentes por el artículo 52, modificado por la reforma sobre publicidad de las Comisiones de investigación, aprobada el 16 de junio de 1994. Dicha reforma dio nueva redacción a los artículos 63 y 64 del Reglamento que establecen el régimen de publicidad de las sesiones del Pleno y las Comisiones, así como de los datos, informes o documentos facilitados a las Comisiones de investigación. Esta reforma parcial es una buena prueba de la preocupación que siempre ha existido sobre esta materia respecto a la que se han pronunciado los distintos intentos de reforma global del Reglamento del Congreso. Desde la Propuesta de texto articulado que llegó a ser dictaminado por la Comisión de Reglamento, en marzo de 1993, con un sentido distinto a la reforma aprobada el año siguiente, hasta los textos manejados por la Ponencia creada en la VI Legislatura y el Grupo de Trabajo constituido en el seno de la Comisión de Reglamento al comienzo de la VII Legislatura. Sin embargo, frente a cierto grado de consenso que se aprecia en otros temas, en esta cuestión, especialmente por lo que se refiere a los requisitos para la constitución de las Comisiones de investigación, parece que el acuerdo será más difícil de conseguir.

Por su parte, el Reglamento del Senado, cuyo texto refundido fue aprobado por la Mesa de la Cámara el 3 de mayo de 1994, dedica los artículos 59 y 60 a las Comisiones de Investigación o Especiales. Tan sólo las primeras tienen la facultad de requerir la presencia de cualquier persona para declarar bajo el amparo del artículo 76.2 de la Constitución.

En cuanto a los requisitos para su constitución, el artículo 52.1 del Reglamento del Congreso atribuye la competencia al Pleno de la Cámara, que lo decidirá a propuesta del Gobierno, de la Mesa, de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara. El Reglamento del Senado también reserva al Pleno, en su artículo 59, la decisión de establecer Comisiones de investigación o especiales, a propuesta del Gobierno o de veinticinco Senadores que no pertenezcan al mismo Grupo parlamentario. El precepto aclara que, si se trata de una Comisión Mixta del Congreso y del Senado, su constitución requerirá la previa aprobación de ambas Cámaras, determinando que, si la propuesta se presentase y aprobase en el Senado, se dará traslado inmediato de la misma al Congreso. En otro orden de cosas debemos señalar que dado que ni el Reglamento del Congreso ni el del Senado exigen una mayoría cualificada para la aprobación de la propuesta de creación se entenderá que ésta es aprobada cuando se obtiene la mayoría simple.

Respecto al objeto, en ambos Reglamentos se mantiene la expresión constitucional, de forma que se podrán crear Comisiones de investigación para realizar encuestas o estudios "sobre cualquier asunto de interés público". Se trata de una expresión que adolece de una cierta ambigüedad y que ha planteado algunas dudas, especialmente en el ámbito autonómico. En relación con esta cuestión tenemos que traer a colación la Sentencia 111/2019, de 28 de noviembre. En esta sentencia el máximo intérprete de nuestra Constitución vino a señalar que, el objeto de las Comisiones de Investigación creadas en el seno de los Parlamentos, no pueden tener como razón de ser dirimir la responsabilidad política de un órgano de carácter estatal. Así en esta sentencia el Tribunal Constitucional ha venido a señalar “que ninguna competencia ostenta la Generalitat –o cualquier otra comunidad autónoma– para «disponer cosa alguna sobre órganos […] de las instituciones generales del Estado», actuación que incurriría, por tanto, en «incompetencia manifiesta» [SSTC 128/2016, de 7 de julio, FJ 7 a), y 123/2017, de 2 de noviembre, FJ 4 B)]” (FJ 5º STC 111/2019, de 28 de noviembre).

En el seno de la actividad parlamentaria del Congreso de los Diputados podría plantearse esta cuestión a la inversa, esto es si cabe la posibilidad de que una Comisión de Investigación del Congreso pueda exigir responsabilidad política a un órgano autonómico. La respuesta que podría adoptarse es que, por razón del principio competencial, así como en virtud de la autonomía política que tienen reconocida constitucionalmente las Comunidades Autónomas, no cabría tampoco que una Comisión de Investigación creada en el seno del Congreso estuviera destinada a depurar la responsabilidad política de un órgano autonómico.

Atendiendo a las Comisione de investigación que se han ido creando en cada una de las Cámaras a lo largo de las distintas Legislaturas transcurridas, debemos comenzar señalando que tan sólo se ha constituido una Comisión conjunta en sentido estricto: la Comisión de investigación conjunta Congreso de los Diputados-Senado, sobre los hechos derivados del proceso tóxico debido al consumo de aceite adulterado y objeto de comercialización clandestina, cuyas conclusiones fueron aprobadas en junio de 1982. Ya que ha habido otras Comisiones conjuntas de estudio, de diferente naturaleza, como la Comisión Congreso-Senado para seguimiento del Campeonato Mundial de Fútbol-82, que no llegó a emitir dictamen, y la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado, de carácter no permanente, para establecer la fórmula y plazos para alcanzar la plena profesionalización de las Fuerzas Armadas, lo que conllevará la no exigencia de la prestación del servicio militar obligatorio, cuyo dictamen se aprobó el 28 de mayo de 1998, por el Pleno del Congreso, y el 9 de junio del mismo año, por el del Senado.

Por otra parte, la normal coincidencia de mayorías en las dos Cámaras ha hecho que las iniciativas de creación de este tipo de Comisiones que son rechazadas en una de ellas, no se intenten en la otra. Sin embargo, cuando no se ha dado esta circunstancia, se han visto episodios como la constitución, en la última etapa de la V Legislatura, de la Comisión de investigación de las responsabilidades políticas derivadas de la creación y actuación de los GAL, aprobada en el Senado después de su rechazo en el Congreso. En la XII Legislatura, en marzo de 2017, ciento veinte Diputados del Grupo Parlamentario Popular presentaron una solicitud de creación de una Comisión de Investigación sobre la financiación de los partidos políticos, y el estudio de las medidas que nos permitan avanzar en el compromiso de transparencia adoptado y que, a su vez, impidan supuestos de financiación ilegal en el futuro. Fue rechazada por la Junta de Portavoces la inclusión de dicha solicitud en el orden del día del Pleno. Tras ello, el 6 de junio de 2017 en el Senado se constituyó la Comisión de Investigación sobre la financiación de los partidos políticos. En la XV Legislatura el Pleno del Senado, en su sesión de 18 de diciembre de 2024, aprobó la creación de una Comisión de Investigación sobre las circunstancias que influyeron en la catástrofe sufrida como consecuencia de la DANA del pasado 29 de octubre de 2024, así como de la gestión llevada a cabo por las distintas administraciones implicadas y posibles actuaciones para la recuperación y prevención de futuras DANA. Casi tres meses después, el Pleno del Congreso de los Diputados en su sesión de 13 de marzo de 2025 aprobaba la creación de una Comisión de Investigación sobre la gestión de la crisis derivada de la DANA que tuvo lugar el 29 de octubre de 2024, así como para el estudio y propuesta de medidas de mejora destinadas a paliar los efectos de estos fenómenos adversos en el futuro. Más paradójico aún le puede parecer al lector que en el seno de una misma Cámara, en la misma legislatura, se hayan aprobados dos solicitudes de creación de dos Comisión de Investigación diferentes que, sin embargo, versan sobre un mismo asunto. Esto ocurrió en el Congreso de los Diputados, en la sesión plenaria de 28 de mayo de 2025. En el orden del día de dicha sesión plenaria estaban incluidas como puntos 33 y 34 dos solicitudes de creación de Comisiones de Investigación, una presentada por el Sr. Tellado Filgueira y otros 130 Diputados y otra presentada por los Grupos Parlamentarios Socialista y Plurinacional SUMAR. Ambas solicitudes de creación de Comisiones de Investigación tenían como objeto el apagón eléctrico del 28 de abril. Aún, cabiendo la posibilidad de presentarse propuestas conjuntas, de tal forma que se pudiera aunar ambas solicitudes en una sola, y si bien de acuerdo con lo acordado en la Junta de Portavoces ambas propuestas de creación se debatieron conjuntamente, finalmente se votaron por separado quedando sendas solicitudes aprobadas.

Además de las citadas, y dejando de lado las Comisiones especiales o de estudio, se han constituido las siguientes Comisiones de investigación en el Congreso de los Diputados.

En la primera Legislatura: la Comisión de encuesta sobre Radiotelevisión Española (RTVE) y la Comisión de investigación de presuntos malos tratos a detenidos en el País Vasco. 

En la II Legislatura: la Comisión de investigación sobre catástrofes aéreas, la Comisión especial de investigación de la situación y evolución del Grupo Ruiz Mateos, Sociedad Anónima (RUMASA) y la Comisión de investigación sobre financiación de los Partidos Políticos.

En la III Legislatura: la Comisión de investigación sobre incompatibilidades y tráfico de influencias.

En la IV Legislatura: la Comisión de investigación para esclarecer las irregularidades que se produjeron durante el proceso electoral del 29 de octubre de 1989, así como sanciones que se han aplicado a aquéllos que imparten instrucciones irregulares o no las cumplen adecuadamente; y la Comisión de investigación sobre la compra de terrenos por parte de la Red Nacional de Ferrocarriles Españoles (RENFE) o de su filial, la Sociedad Equipamiento de Estaciones, S.A. (EQUIDESA), para financiar determinadas infraestructuras ferroviarias en las localidades de San Sebastián de los Reyes y de Alcobendas (Madrid).

En la V Legislatura: la Comisión de investigación sobre la gestión de los fondos presupuestarios asignados a la Dirección General de la Guardia Civil, mientras fue Director General Don Luis Roldán; la Comisión de investigación sobre la situación, evolución y gestión del patrimonio de Don Mariano Rubio Giménez, así como el posible uso de información privilegiada y tráfico de influencias en operaciones privadas, durante el período en que ejerció cargos públicos de responsabilidad en el Banco de España; y la Comisión de investigación sobre el proceso de privatización de la empresa pública Intelhorce.

En la VI Legislatura: la Comisión de investigación sobre la tramitación de los expedientes de la Agencia Estatal de Administración Tributaria; y la Comisión de investigación para analizar la política desarrollada mediante ayudas comunitarias al cultivo del lino.

En la VII Legislatura: la Comisión de investigación sobre Gescartera.

En la VIII Legislatura se constituyó también en el Congreso de los Diputados una Comisión de Investigación sobre el 11 de marzo de 2004, por acuerdo del Pleno de la Cámara en la sesión celebrada el 20 de mayo de 2004.

En la XI Legislatura, en la sesión plenaria de 20 de abril de 2016 se aprobó la creación de la Comisión de Investigación relativa a las supuestas irregularidades, errores administrativos o falta de medios puestos a disposición de la ciudadanía española residente en el extranjero para ejercer su derecho al voto; sin embargo, la Legislatura finalizó poco después y la Comisión no se llegó a constituir.

En la XII Legislatura, se constituyeron:

-          La Comisión Investigación sobre la utilización partidista en el Ministerio del Interior, bajo el mandato del Ministro Fernández Díaz, de los efectivos, medios y recursos del Departamento y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado con fines políticos, creada por acuerdo del Pleno de 27 de septiembre de 2016 se constituyó el 9 de marzo de 2017, siendo aprobado su Dictamen en la sesión plenaria de 21 de septiembre de 2017.

-          La Comisión de Investigación sobre la crisis financiera de España y el programa de asistencia financiera, creada por acuerdo del Pleno de 22 de febrero de 2017. Se constituyó en el 11 de mayo de 2017 y su Dictamen fue aprobado sesión plenaria de 26 de febrero de 2019.

-          La Comisión de Investigación relativa a la presunta financiación ilegal del Partido Popular, creada por acuerdo del Pleno de 30 de marzo de 2017. Se constituyó el 11 de mayo de 2017 y no llegó a concluir sus trabajos.

-          La Comisión de Investigación sobre el accidente ferroviario ocurrido en Santiago el 24 de julio de 2013, fue creada por acuerdo del Pleno de 28 de septiembre de 2017 se constituyó el 18 de abril de 2018. No llegó a concluir sus trabajos.

-          La Comisión de Investigación relativa al accidente del vuelo JK5022 de Spanair, se crea por acuerdo del Pleno de 6 de febrero de 2018, se constituyó el 18 de abril de 2018 y tampoco llegó a concluir sus trabajos.

-          La Comisión de Investigación sobre las posibles responsabilidades políticas derivadas de las irregularidades del proceso de adjudicación, financiación, construcción e indemnización del almacén de gas Castor. Se creó por acuerdo del Pleno de 25 de septiembre de 2018.

-          La Comisión de Investigación relativa a las presuntas irregularidades cometidas por el Instituto de Derecho Público desde su creación en diciembre de 2001 por Acuerdo de la Comisión Gestora de la Universidad Rey Juan Carlos el 12 de diciembre del citado año. Se crea por acuerdo del Pleno de 9 de octubre de 2018.

Estas dos últimas Comisiones de Investigación no llegaron a constituirse.

En la Legislatura XIV se crean las siguientes Comisiones de Investigación:

-          La Comisión de Investigación relativa al accidente del vuelo JK5022 de Spanair, se creó por acuerdo del Pleno de 15 de abril de 2020 con el objeto de concluir los trabajos de la creada en la Legislatura XII, se constituyó el 22 de diciembre de 2020 y su Dictamen fue aprobado en la sesión plenaria de 13 de mayo de 2021.

-          La Comisión de Investigación relativa a la utilización ilegal de efectivos, medios y recursos del Ministerio del Interior, con la finalidad de favorecer intereses políticos del PP y de anular pruebas inculpatorias para este partido en casos de corrupción, durante los mandatos de Gobierno del Partido Popular. Se crea por acuerdo del Pleno de 1 de octubre de 2020. La Comisión se constituyó el 22 de diciembre de 2020. Su Dictamen fue aprobado en la sesión plenaria de 3 de febrero de 2022.

-          La Comisión de Investigación relativa a la gestión de las vacunas y el Plan de Vacunación en España. Se creó por acuerdo del Pleno de 11 de marzo de 2021. Se constituyó el 24 de junio de 2021, siendo su Dictamen aprobado en la sesión plenaria de 31 de marzo de 2022.

-          La Comisión de Investigación para establecer las causas del accidente ferroviario del ALVIA ocurrido en Santiago de Compostela el 24 de julio de 2013. Se crea por acuerdo del Pleno de 23 de septiembre de 2021, no llegó a constituirse.

-          La Comisión de Investigación sobre las actuaciones del Ministerio del Interior durante el gobierno del Partido Popular en relación con las presuntas irregularidades que vinculan a altos cargos y mandos policiales con la existencia de una trama parapolicial. Se creó por acuerdo del Pleno de 15 de septiembre de 2022, se constituyó el 28 de marzo de 2023 y no llegó a concluir sus trabajos.

En la XV Legislatura y hasta la fecha (octubre de 2025) se han creado ocho Comisiones de Investigación de la cuales solo se han constituido las seis primeras:

-          La Comisión de Investigación sobre la denominada "Operación Cataluña" y las actuaciones del Ministerio del Interior durante los gobiernos del Partido Popular en relación con las presuntas irregularidades que vinculan a altos cargos y mandos policiales con la existencia de una trama.

-          La Comisión de Investigación sobre el derecho a saber la verdad y las implicaciones derivadas de los atentados de Barcelona y Cambrils del 17 de agosto de 2017.

-          La Comisión de Investigación sobre el espionaje e intromisión a la privacidad e intimidad, a través de los malware Pegasus y Candiru, a líderes políticos, activistas, abogados, periodistas, instituciones y sus familiares y allegados.

Las tres primeras Comisiones de Investigación fueron creadas por acuerdo del Pleno de 12 de diciembre de 2023, se constituyeron las tres el mismo día, el 28 de febrero de 2024 y todavía no han terminado sus trabajos 

-          La Comisión de Investigación sobre los hechos, responsabilidades y enseñanzas en torno a los procesos de contratación para la adquisición de material sanitario por parte de las Administraciones públicas durante la crisis pandémica ocasionada por la COVID-19 (fue creada por acuerdo del Pleno de 21 de marzo de 2024, se constituyó el 21 de marzo de 2024 y todavía no ha terminado sus trabajos).

-          La Comisión de Investigación sobre la gestión de la crisis derivada de la DANA que tuvo lugar el 29 de octubre de 2024, así como para el estudio y propuesta de medidas de mejora destinadas a paliar los efectos de estos fenómenos adversos en el futuro. Fue creada por acuerdo del Pleno de 13 de marzo de 2025, se constituyó en la sesión de 21 de mayo de 2025 y todavía no ha terminado sus trabajos.

-          Y las dos Comisiones de Investigación sobre el apagón de 28 de abril de 2025, creadas por acuerdo del Pleno de 28 de mayo de 2025 y que hasta la fecha todavía no se han constituido.

En el Senado, además de la citada en la V Legislatura, tan sólo se han constituido Comisiones de investigación en la II Legislatura: la Comisión especial de investigación de la desaparición de súbditos españoles en países de América, la Comisión especial de investigación sobre la situación de los aeropuertos nacionales, la Comisión especial de investigación sobre los trabajadores españoles emigrados en Europa, y la Comisión especial de investigación sobre el tráfico y el consumo de drogas en España;  en la IV Legislatura: la Comisión especial de encuesta e investigación sobre los problemas derivados del uso del automóvil y la seguridad vial. Y en la XV Legislatura,  que hasta la fecha^[i] se han creado cuatro Comisiones de Investigación: la Comisión de Investigación sobre la gestión del Presidente del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS); la Comisión de Investigación sobre la interrupción del suministro eléctrico y de las comunicaciones el 28 de abril de 2025; la Comisión de Investigación sobre las circunstancias que influyeron en la catástrofe sufrida como consecuencia de la DANA del pasado 29 de octubre de 2024, así como de la gestión llevada a cabo por las distintas administraciones implicadas y posibles actuaciones para la recuperación y prevención de futuras DANA y la Comisión de Investigación sobre los contratos, licencias, concesiones, ayudas y otras operaciones del Gobierno y del sector público, relacionadas con la intermediación de Koldo García Izaguirre y con las demás personas vinculadas a la trama investigada en la Operación Delorme, y respecto a los presuntos delitos relativos a la corrupción que tengan una relación, directa o indirecta, o conexión con las mismas (antes denominada Comisión de Investigación sobre los contratos públicos realizados durante la pandemia de covid-19, relacionados con la intermediación de Koldo García Izaguirre, así como los posibles casos de corrupción que, directa o indirectamente, tengan relación con las actividades y contactos de las personas que forman parte de la trama investigada en la Operación Delorme)

En cambio, en la Cámara Alta han proliferado las Comisiones especiales de estudio como, simplemente a título de ejemplo que permita comparar las materias que se han juzgado dignas de un tipo u otro de Comisión, la Comisión sobre los contenidos televisivos de la V; la Comisión especial sobre la ordenación del servicio farmacéutico de la VI o la Comisión especial sobre la adopción internacional de la VII Legislatura. En la IX Legislatura se crearon en el Senado comisiones especiales (art. 59 RS) de estudio de la problemática de la adopción nacional y otros temas afines; para la elaboración de un Libro Blanco para la Juventud en España 2020 y sobre las nuevas formas de exclusión social como consecuencia del fuerte incremento del desempleo. En la XII Legislatura, como ya se ha señalado se creó la Comisión de Investigación sobre la financiación de los partidos políticos. Durante esta legislatura también se creó la Comisión de Investigación sobre la elaboración y autoría de la tesis doctoral firmada y leída por el Presidente del Gobierno, D. Pedro Sánchez Pérez-Castejón, y dos Comisiones Especiales: la Comisión Especial de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Informe del Senado sobre las estrategias contra la Violencia de Género aprobadas en el marco del Pacto de Estado y la Comisión Especial sobre la evolución demográfica en España. En la XIII Legislatura se crearon dos Comisiones Especiales, a saber, la Comisión Especial de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Informe del Senado sobre las estrategias contra la Violencia de Género aprobadas en el marco del Pacto de Estado y la Comisión Especial sobre la evolución demográfica en España.  En la XIV Legislatura se creó la Comisión Especial de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Informe del Senado sobre las estrategias contra la Violencia de Género aprobadas en el marco del Pacto de Estado.

En cuanto a sus normas de funcionamiento, el artículo 52.2 del Reglamento del Congreso dispone que las Comisiones de investigación elaborarán un plan de trabajo y podrán nombrar Ponencias en su seno y requerir la presencia, por conducto de la Presidencia del Congreso, de cualquier persona para ser oída. La Presidencia de la Cámara, según el apartado 3 de este precepto, podrá dictar las oportunas normas de procedimiento, oída la Comisión. En todo caso, y según se introdujo en la reforma de 1994, las decisiones de las Comisiones de investigación se adoptarán aplicando el criterio del voto ponderado. El Reglamento del Senado (artículo 60.1) también prevé que estas Comisiones, una vez constituidas, elaboren un plan de trabajo fijando sus actuaciones y plazos, añadiendo que informarán periódicamente a la Mesa de la Cámara sobre el cumplimiento de dicho plan.

Respecto al régimen de publicidad, el artículo 64.4 del Reglamento de la Cámara Baja dispone que las sesiones preparatorias de su plan de trabajo o de las decisiones del Pleno, o de deliberación interna o las reuniones de las Ponencias que se creen en su seno, no serán públicas. Serán también secretos los datos, informes o documentos facilitados a estas Comisiones para el cumplimiento de sus funciones, cuando lo disponga una ley o cuando así lo acuerde la propia Comisión. En cambio, se ajustarán al régimen ordinario, que implica sesiones no públicas a las que, sin embargo, pueden asistir los representantes acreditados de los medios de comunicación social, las sesiones que tengan por objeto la celebración de comparecencias informativas, salvo: a) cuando la comparecencia verse sobre materias que hayan sido declaradas reservadas o secretas conforme a la legislación vigente, y b) cuando, a juicio de la Comisión, los asuntos a tratar coincidan con actuaciones judiciales que hayan sido declaradas secretas. En el Senado se aplica el régimen general previsto en el artículo 75 de su Reglamento, que también permite la asistencia de los representantes acreditados de los medios de comunicación social, salvo que las sesiones o algunos puntos de ellas tengan por objeto el estudio de incompatibilidades, suplicatorios y cuestiones que afecten a Senadores o cuando, sin afectar a estos temas, así se acuerde por la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión.

Según el artículo 52.4 del Reglamento del Congreso, las conclusiones de estas Comisiones deberán plasmarse en un dictamen que será discutido en el Pleno de la Cámara. Para ordenar este debate, conceder la palabra, y fijar los tiempos de las intervenciones está facultada la Presidencia, oída la Junta de Portavoces. Las conclusiones del Pleno serán publicadas en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y comunicadas al Gobierno. También se publicarán, a petición del Grupo Parlamentario proponente, los votos particulares rechazados. Todo ello sin perjuicio de que la Mesa del Congreso dé traslado de las conclusiones al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda, de las acciones oportunas. (apartados 5 y 6 del artículo 52).

En el caso del Senado, el artículo 60.3 también prevé la publicación de las conclusiones, "salvo que, en caso necesario, se acuerde lo contrario para la totalidad o parte de las mismas". El apartado 4 regula el debate en Pleno del informe de las Comisiones de investigación, contemplando dos turnos a favor y dos en contra y las intervenciones de los Grupos que lo soliciten, sin que pueda exceder de quince minutos el tiempo asignado en cada caso. Asimismo, se contempla la posibilidad de que el resultado de las investigaciones se comunique al Ministerio Fiscal para el ejercicio, cuando proceda de las acciones oportunas (artículo 60.5). Y tanto el Reglamento del Congreso como el del Senado recogen la previsión constitucional de que las conclusiones de las Comisiones de investigación no serán vinculantes para los Tribunales ni afectarán a las resoluciones judiciales (artículos 52.4 y 60.3, respectivamente).

Se ha planteado la cuestión de si cabe que una Comisión no permanente como puede ser una Comisión de Investigación, de encuesta o de estudio pueda concluir sus trabajos antes de haber aprobado unas conclusiones. El TC trata el asunto en la STC 226/2004, cuyo fundamento jurídico 4º razona que las Comisiones sólo pueden disolverse en los casos expresamente previstos en el Reglamento.

Por lo que se refiere a las facultades de estas Comisiones para desempeñar sus funciones, nuestra Constitución no llega al extremo de otros textos fundamentales como el portugués, que les atribuye "las facultades de investigación propias de las autoridades judiciales" (artículo 181.5), o del alemán que permite que para la obtención de pruebas se apliquen por analogía "las normas del procedimiento penal, sin perjuicio del secreto de la correspondencia, del correo y de las telecomunicaciones" (artículo 44.2). Pero sí garantiza el clásico power to send for papers and persons del Derecho anglosajón, con la obligación de comparecer a requerimiento de las Cámaras, remitiendo a la Ley la sanción que pueda imponerse por incumplimiento de la misma.

En este sentido podemos hacer referencia a la STC 39/2008, de 10 de marzo, cuyo fundamento jurídico 7 deslinda las potestades de investigación de estos órganos parlamentarios de las facultades con que cuentan los integrantes del Poder Judicial. De acuerdo con esta resolución, "es preciso evitar toda confusión entre la labor investigadora que puedan llevar a cabo las Asambleas autonómicas o las Cortes Generales y aquélla que corresponde a los órganos integrantes del Poder Judicial".

Esta misma previsión se contiene en el artículo 60.2 del Reglamento del Senado y en el artículo 52.2 del Reglamento del Congreso que, con mayor grado de detalle, determina que las Comisiones de investigación podrán requerir la presencia, por conducto de la Presidencia del Congreso, de cualquier persona para ser oída. Tales comparecencias se ajustarán a lo dispuesto en la Ley prevista en el artículo 76.2 de la Constitución y responderán, en todo caso, a los siguientes requisitos:

a) La notificación del requerimiento para comparecer y de los extremos sobre los que se deba informar habrá de hacerse con quince días de antelación, salvo cuando, por concurrir circunstancias de urgente necesidad, se haga con un plazo menor, que en ningún caso será inferior a tres días.

   b) En la notificación, el ciudadano requerido será advertido de sus derechos y obligaciones y podrá comparecer acompañado de la persona que designe para asistirlo.

Además de estas normas reglamentarias, el desarrollo legislativo del artículo 76.2 CE se encuentra, principalmente, en la Ley Orgánica 5/1984, de 24 de mayo, de comparecencia ante las Comisiones de investigación del Congreso y del Senado o de ambas Cámaras. En los artículos 1 a 3 se establece la obligación de todos los ciudadanos, españoles y extranjeros que residan en España, de comparecer personalmente a requerimiento de las Comisiones de investigación, aunque también se prevé que las Mesas de las Cámaras velarán por que en estas comparecencias queden salvaguardados el respeto a la intimidad y el honor de las personas, el secreto profesional, la cláusula de conciencia y los demás derechos constitucionales. Asimismo, se establecen los requisitos formales de los requerimientos y las notificaciones, remitiéndose a los Reglamentos parlamentarios en cuanto al acto de la comparecencia y disponiendo, en el artículo 5, que los gastos derivados serán abonados al compareciente, una vez justificados, con cargo al presupuesto de la respectiva Cámara.

Desde un punto de vista sustantivo, el artículo 4 de esta Ley Orgánica, que establecía las consecuencias penales de la incomparecencia voluntaria a los requerimientos de una Comisión de investigación, fue derogado por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para equiparar a efectos penales las consecuencias del incumplimiento de la obligación de comparecer ante los Parlamentos autonómicos y ante las Cortes Generales. El artículo 502 castiga como reos del delito de desobediencia a los que "habiendo sido requeridos en forma legal y bajo apercibimiento dejaren de comparecer ante una Comisión de investigación de las Cortes Generales o de una Asamblea Legislativa de Comunidad Autónoma". La pena para el delito de desobediencia es de prisión de seis meses a un año y, si se trata de autoridades o funcionarios públicos, se prevé, además, la pena de suspensión de empleo de cargo público por tiempo de seis meses a dos años. La pena establecida en el apartado 3 de este precepto, para quien faltare a la verdad en su testimonio ante una Comisión de investigación, ha sido recientemente modificada por la Ley Orgánica, 15/2003 de 25 de noviembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, quedando fijada en prisión de seis meses a un año o multa de doce a veinticuatro meses.

Hay que citar también el Real Decreto-Ley 5/1994, de 29 de abril, por el que se regula la obligación de comunicación de determinados datos a requerimiento de las Comisiones Parlamentarias de investigación. Así como el artículo 66.1.e) de la Ley General de la Seguridad Social, cuyo texto Refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la redacción dada por la Ley 52/2003, de 10 de diciembre, de disposiciones específicas en materia de Seguridad Social, que deja a salvo del carácter reservado de los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración de la Seguridad Social en el ejercicio de sus funciones, la cesión o comunicación de los mismos cuando tenga por objeto la colaboración con las Comisiones parlamentarias de investigación en el marco legalmente establecido. En la misma línea, en fin, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, dispone en su artículo 95.1 que los datos, informes o antecedentes obtenidos por la Administración Tributaria en el desempeño de sus funciones tienen carácter reservado y sólo podrán ser utilizados para la efectiva aplicación de los tributos o recursos cuya gestión tenga encomendada y para la imposición de las sanciones que procedan, sin que puedan ser cedidos o comunicados a terceros, salvo que la cesión tenga por objeto, entre otras, "la colaboración con las comisiones parlamentarias de investigación en el marco legalmente establecido".

Las Comisiones de Investigación en el ámbito autonómico

Aunque no puede hablarse de desarrollo directo de la Constitución, que sólo se refiere a las Cortes Generales, la influencia que éstas han ejercido en los Parlamentos autonómicos ha llevado a que también en ellos se recoja la facultad de crear Comisiones de investigación. En cualquier caso, debemos señalar que el Tribunal Constitucional en su Sentencia 111/2019, de 28 de noviembre ha confirmado la aplicación del artículo 76 CE en el ámbito autonómico al señalar que “el texto constitucional, de modo expreso, únicamente refiera esta competencia a las Cortes Generales, resulta también extensible a las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, en función de que así lo prevean los correspondientes estatutos de autonomía o, en todo caso, en los reglamentos de cada una de ellas” (FJ 4º STC 111/2019, de 28 de noviembre).

De esta forma, la mayor parte de los casos esta recepción se produce en los respectivos Reglamentos parlamentarios, pues en un principio los Estatutos de Autonomía, o no pensaron en esta posibilidad, o no creyeron oportuno descender a este grado de detalle organizativo. Es el caso de las Comunidades Autónomas del País Vasco, Galicia, La Rioja, Canarias, Comunidad Foral de Navarra, Madrid y Castilla León.

En cambio, el reconocimiento estatutario se da, en algunos otros casos, enmarcado en la tendencia a incluir una regulación más detallada del Parlamento que se aprecia en los procedimientos de reforma de los Estatutos de Autonomía aprobados por la vía del artículo 143 de la Constitución, que se desarrollaron entre los años 1996 y 1999. Aunque la reforma responde en todos los supuestos a la ampliación competencial prevista en el artículo 148.2 de la propia Constitución, se aprovecha este objetivo fundamental para modificar otros aspectos del Estatuto como los relativos a la investidura del Presidente; las normas de organización y funcionamiento del Parlamento, incluyendo la posibilidad de su disolución anticipada; los supuestos de delegación legislativa; o la posibilidad de ampliar las competencias locales mediante las correspondientes transferencias o delegaciones a los municipios y provincias. La regulación del Parlamento incluye una referencia a que las Comisiones son permanentes y "en su caso, especiales o de investigación" en los Estatutos del Principado de Asturias (artículo 29.2), Cantabria (artículo 12.5), Región de Murcia (artículo 28.2), Aragón (artículo 39.3); y "especiales de investigación" en el Estatuto de las Illes Balears (artículo 45.3). En el Estatuto de Andalucía (artículo 106.3) se recoge la posibilidad de crear estas Comisiones en el contexto del control de la acción del Gobierno, mientras que en el de Extremadura (artículo 21.3º) establece que una ley regulará la comparecencia de autoridades y empleados públicos. Algo más amplia es la mención del Estatuto de la Comunidad Valenciana que en su artículo 22 e) recoge, entre las funciones de las Cortes Valencianas, la de "ejercer el control parlamentario sobre la acción de la Administración situada bajo la autoridad de la Generalidad Valenciana. A tal efecto, podrán crearse, en su caso, comisiones especiales de investigación o atribuirse esta facultad a las comisiones permanentes". Más extensa aún es la regulación en el artículo 59.6 del Estatuto de Cataluña. Que dispone que "El Parlamento puede crear Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de relevancia pública que sea de interés de la Generalitat. Las personas requeridas por las Comisiones de investigación deben comparecer obligatoriamente ante las mismas, de acuerdo con el procedimiento y las garantías establecidos por el Reglamento del Parlamento. Deben regularse por ley las sanciones por el incumplimiento de esta obligación". Finalmente, el artículo 11.6 del Estatuto de Castilla-La Mancha indica que: "Las Cortes podrán nombrar, según determine el Reglamento, Comisiones de investigación y encuesta sobre cualquier asunto de interés para la región".

Jurisprudencia constitucional

Finalmente, debe señalarse que hasta 2018 no existía jurisprudencia constitucional sobre el artículo 76 CE. Tan sólo existía un pronunciamiento indirectamente referido al mismo: el Auto del Tribunal Constitucional 664/1984, de 7 de noviembre que se manifiesta obiter dicta sobre el alcance de las conclusiones de las Comisiones de investigación. Dice el Alto Tribunal: "De la Comisión Mixta para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, en modo alguno puede decirse que sus actuaciones hayan sido de carácter jurisdiccional, sino, en todo caso, constitutivas del ejercicio de la competencia de las Cortes Generales para controlar la "acción del Gobierno" (art. 66.2 de la CE), sin que las conclusiones a que puedan llegar las Comisiones de investigación de cualquier asunto de interés público, puedan ser vinculantes para los Tribunales, ni afectar a las resoluciones judiciales. De ahí que, en el presente supuesto, no haya podido producirse indefensión en actuación jurisdiccional alguna, dado que esta última no ha llegado a existir. Y la pretendida infracción del art. 91 de la LPA constituirá una cuestión de mera legalidad, ajena a la jurisdicción de este Tribunal".

Sin embargo, desde el 2018 son varias las Sentencias del Tribunal Constitucionales que se han pronunciado sobre las Comisiones de Investigación. A raíz de esta jurisprudencia, el máximo intérprete de nuestra Constitución ha tenido oportunidad de perfilar los límites de la actividad de las Comisiones de Investigación.

La primera Sentencia del Tribunal Constitucional sobre Comisiones de Investigación fue la STC 133/2018, de 13 de diciembre de 2018. En esta Sentencia se reconoció por primera vez la vertiente extraprocesal del Derecho a la presunción de inocencia a través del Derecho al honor en las Comisiones de Investigación. Siguiendo en este punto al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, quien ha señalado que el derecho a la presunción de inocencia en su dimensión extraprocesal (art. 6.2 CEDH), encuentra su específica protección en nuestro sistema de derechos fundamentales, por medio de la tutela del derecho al honor (SSTEDH de 28 de junio de 2011, asunto Lizaso Azconobieta c. España).

Es decir, en esta primera Sentencia el Tribunal Constitucional vino a establecer por primera vez una serie de límites a la actividad investigadora de las Comisiones de Investigación, al señalar que la actividad parlamentaria investigadora carece de naturaleza jurisdiccional. Y “en consonancia con su naturaleza política, las Cámaras, en el ejercicio de sus facultades de investigación, «emiten, como les es propio, juicios de oportunidad política que, por muy sólidos y fundados que resulten, carecen jurídicamente de idoneidad para suplir la convicción de certeza que sólo el proceso judicial garantiza» (STC 46/2001, de 15 de febrero, FJ 2). Así pues, sus decisiones, adoptadas libremente, responden a una valoración con arreglo a criterios políticos o de oportunidad de los hechos investigados y de las actuaciones de los sujetos responsables y carecen de efectos jurídicos (STC 39/2008, de 10 de marzo, FJ 7). Sus conclusiones, en fin, como dispone expresamente para el Congreso de los Diputados y el Senado el artículo 76.1 CE, y es predicable en nuestro ordenamiento de cualquier Cámara o Asamblea parlamentaria, no son vinculantes para los Tribunales ni afectan a las resoluciones judiciales (ATC 664/1984, FJ 1)”. Por lo tanto, “excede del marco propio de la actividad investigadora parlamentaria no sólo, como es obvio, cualquier posible calificación jurídica de eventuales actos o conductas punibles, sino también su imputación o atribución individualizada a los sujetos a los que pudiera alcanzar la investigación”. Por este motivo “las conclusiones que las Cámaras puedan alcanzar en el ejercicio de sus facultades investigadoras deben estar exentas de cualquier apreciación o imputación individualizada de conductas o acciones ilícitas a los sujetos investigados”.  De tal forma que la conclusión aprobada en la que se viene a imputar al recurrente la autoría de ilícitos bien administrativos bien penales resulta lesiva de su derecho al honor (STC 133/2018, de 13 de diciembre de 2018, FJ 8º).

Esta línea jurisprudencial fue continuada por la Sentencia 77/2023, de 25 de julio, en la que el máximo intérprete de nuestra Constitución dio un paso más reconociendo al Derecho a la presunción de inocencia en su vertiente extraprocesal una autonomía propia y diferenciada respecto del derecho al honor. En esta sentencia, además, el Tribunal Constitucional reconoció que corresponde a la Presidencia de la Comisión velar por la no conculcación de estos derechos. En este pronunciamiento el máximo intérprete de nuestra Constitución también estableció que los límites a los que se sujeta la actividad de las comisiones parlamentarias de investigación, no se proyectan únicamente sobre el resultado de éstas, sino también sobre todo el proceso indagatorio o de investigación. El Tribunal Constitucional también estableció que toda actividad indagatoria encaminada a verificar si determinadas conductas constituyen infracciones de naturaleza penal o administrativa, mediante la constatación de la concurrencia de sus elementos típicos, y/o a determinar a quién debe atribuirse su autoría, mediante la constatación del grado de participación que, en tales ilícitos penales y o administrativos, haya podido tener la persona investigada, excederían de las competencias legales y constitucionales, atribuidas a una comisión parlamentaria de investigación, pues no podemos perder de vista que estas actividades, tal y como señala el Tribunal Constitucional, corresponden únicamente a los órganos que tienen encomendado el ejercicio del ius puniendi del Estado. Finalmente, el máximo intérprete de nuestra Constitución en esta Sentencia ha señalado que si bien es cierto que las actuaciones que llevan a cabo los diputados que forman parte de la Comisión de investigación no son objeto de amparo por la vía del artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, puesto que solamente cabe respecto de actuaciones de órganos, si lo es, por tanto la actuación de la Mesa o de la Presidencia cuando ésta no vela por los derechos que tienen reconocidos los comparecientes, a saber el derecho al honor y el derecho a la presunción de inocencia en su vertiente extra procesal

Recientemente el Tribunal Constitucional en dos sentencias más, a saber, la 107/2025 y la 108/2025, ambas de 12 de mayo, ha tenido la oportunidad de profundizar en la doctrina jurisprudencial iniciada en las dos sentencias anteriores, especialmente en la Sentencia 77/2023 de 20 de junio, pero también precisar su alcance por lo que a su aplicación se refiere en el ámbito de las Cortes Generales, pues son los primeros pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre Comisiones de Investigación en el ámbito de las Cortes Generales. En resumen, el Tribunal Constitucional ha venido a precisar que las Comisiones de Investigación tienen que estar orientadas única y exclusivamente a dirimir responsabilidades de carácter político. No pudiendo, por tanto, llevar a cabo una actividad que pueda ser reputada o calificada como jurisdiccional, ni tampoco de carácter sancionador. Por este motivo excede del marco de las Comisiones de Investigación, cualquier posible calificación jurídica de eventuales actos o conductas punibles, así como su imputación o atribución individualizada a los sujetos a los que pudiera alcanzar la investigación, dado que la atribución de comportamientos ilícitos merecedores de pena o sanción está reservada en nuestro ordenamiento jurídico a los órganos que tienen encomendado el ejercicio del ius puniendi del Estado.  De todo lo dispuesto se observa que en la investigación parlamentaria podrán tomarse en consideración hechos o conductas, pero desde una óptica limitada por lo que constituye objeto de su comparecencia, esto es, la responsabilidad estrictamente política que pudiera derivar de una deficiente o una negligente gestión del interés público, encomendado a las personas o entidades investigadas. Además, estos límites no solamente se proyectan respecto de las conclusiones a las que puede llegar la Comisiones de Investigación, sino durante todo el proceso y especialmente durante las comparecencias.  En conclusión, tanto en el desarrollo de las comparecencias, como en las conclusiones, deben limitarse a describir un “estado de sospecha” (STC 108/2025, de 12 de mato, FJ 2º).

Ya para terminar debemos mencionar que dentro del acervo de Sentencias que constituyen la jurisprudencia constitucional de las Comisiones de Investigación habría que incluir la ya mencionada sentencia 111/2019, de 28 de enero de 2019. 

Comentario realizado por

Beatriz Aranda Briones, Letrada de las Cortes Generales. 2026.

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