Constitución Española

I. El Pleno  

El Pleno de la Cámara es la reunión de todos sus miembros y, por ello, su supremo órgano de decisión. El texto constitucional lo identifica de hecho en ocasiones con el Congreso de los Diputados o el Senado, (como por ejemplo cuando alude a la necesidad de la aprobación de las Leyes Orgánicas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados, -81 CE- o exige mayorías cualificadas de los miembros de cada una de las Cámaras para la elección de los magistrados del Tribunal Constitucional, 159.1 CE o vocales del Consejo General del Poder Judicial, 122.3 CE) pero en otras, la referencia al Congreso o al Senado no prejuzga el órgano de la Cámara que habrá de ejercer la función correspondiente (por ejemplo 74.2 CE).

De forma expresa, la Constitución hace referencia al Pleno, mejor dicho, a sus sesiones, para prever la publicidad de las mismas (artículo  80 CE). El régimen de publicidad de las sesiones del Pleno está regulado en el artículo 63 del Reglamento del Congreso que establece que serán públicas excepto en tres supuestos: cuando se traten cuestiones concernientes al decoro de la Cámara o de sus miembros, o de la suspensión de un Diputado; cuando se debatan propuestas, dictámenes, informes o conclusiones elaboradas en el seno de la Comisión del Estatuto de los Diputados que no afecten a las incompatibilidades parlamentarias; o cuando lo acuerde el Pleno por mayoría absoluta de sus miembros, a iniciativa de la Mesa del Congreso, del Gobierno, de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara. Planteada la solicitud de sesión secreta, se someterá a votación sin debate y la sesión continuará con el carácter que se hubiere acordado. Asimismo, el artículo el artículo 72 del Reglamento del Senado establece que las sesiones plenarias serán públicas, a no ser que a petición razonada Gobierno o de cincuenta Senadores se acuerde lo contrario por la mayoría absoluta de la Cámara. Serán secretas en los casos previstos en este Reglamento. Para un mayor análisis del régimen de publicidad de las sesiones nos remitimos a la sinopsis al artículo 80. 

El artículo 54 del Reglamento del Congreso de los Diputados otorga al Presidente de la Cámara la competencia para convocarlo, bien por propia iniciativa o a solicitud, al menos, de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de sus miembros. En la práctica, la presentación de tal solicitud lo que conlleva es la necesidad de que la Presidencia convoque una reunión de la Junta de Portavoces para que resuelva al efecto, dado que es este órgano el encargado de configurar el orden del día de las sesiones plenarias. El artículo 37.2 del Reglamento del Senado otorga a su Presidente la facultad de convocar y presidir las sesiones del Pleno.  

En el artículo  55 del Reglamento del Congreso de los Diputados se establece la atribución de escaños a los Sres. Diputados en función de su adscripción a los grupos, la reserva del banco azul a los miembros del Gobierno y el acceso al salón de sesiones. Así, la Mesa de la Cámara, oídos los Sres. Portavoces, acuerda al inicio de cada legislatura la distribución de escaños en el Hemiciclo entre los grupos parlamentarios, comunicando éstos posteriormente el escaño que de forma individualizada deseen atribuir a cada uno de sus miembros. Respecto a la asistencia a los Plenos, es relevante mencionar que, de acuerdo con las previsiones del artículo 66 del Reglamento del Congreso y 83.2 del Reglamento del Senado, pueden asistir a los mismos los diputados y senadores. Asimismo, está prevista la asistencia de miembros del Gobierno, como se ha señalado en el artículo 55.2 RC y en el artículo 83.2 RS. Ambos preceptos traen causa del artículo 110.2 CE. Por otro lado, los artículos 98.2 del RC y 73 del RS regulan la asistencia de los representantes de los medios de comunicación social y los artículos 107 RC y 74 RS establecen las previsiones relativas al público en las tribunas. Por último, el artículo 55.3 RC prevé que puedan acceder al salón de sesiones los funcionarios de las Cortes en el ejercicio de su cargo. 

En relación con las sesiones del Pleno es relevante también referirse a su orden del día. En el Congreso, el artículo 67 RC establece que el orden del día es fijado por el presidente, de acuerdo con la Junta de Portavoces. Es importante reseñar que este orden del día mantiene una estructura establece, en virtud de la cual los martes se debate la toma en consideración de proposiciones de ley, las proposiciones no de ley y mociones consecuencia de interpelación, los miércoles están dedicados al control al Gobierno y los jueves a las iniciativas legislativas. Al comienzo de la Legislatura se suelen establecer unos criterios o reglas, que se ratifican cada periodo de sesiones, relativos a los cupos de los grupos parlamentarios para determinar las iniciativas concretas que se introducen en el orden del día. Por su parte, el apartado 3 del artículo 67 regula la posibilidad de que el Gobierno solicite que en una sesión concreta se incluya un asunto con carácter prioritario, siempre que éste haya cumplido los trámites reglamentarios que le hagan estar en condiciones de ser incluido en el orden del día. Y, finalmente, el apartado 4 establece que, a iniciativa de un Grupo Parlamentario o del Gobierno, la Junta de Portavoces podrá acordar, por razones de urgencia y unanimidad, la inclusión en el orden del día de un determinado asunto, aunque no hubiere cumplido todavía los trámites reglamentarios. En relación con el Senado, su Reglamento establece en el artículo 71 que el orden del día del Pleno será fijado por el Presidente del Senado de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces. El representante del Gobierno podrá incluir un solo asunto con carácter prioritario.

Por otro lado, de acuerdo con el artículo 62 RC el Pleno celebra sus sesiones de martes a viernes (aunque habitualmente es de martes a jueves), salvo acuerdo de sesión en otros días adoptado por el propio Pleno  (a  iniciativa  del  Presidente,  de  dos  grupos  parlamentarios  o  de una quinta parte de los diputados) o por la Mesa del Congreso, aceptado por la Junta de Portavoces (supuesto usual). En el Senado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 76 de su Reglamento las sesiones se celebran de martes a jueves, salvo que la misma Cámara acuerde que tengan lugar en otros días, a propuesta de su Presidente, de la Junta de Portavoces o de cincuenta  senadores, siendo  necesario  el mismo acuerdo para prolongar las sesiones más de cinco horas (artículo 77). Finalmente, en relación con la celebración de las sesiones hay que remitirse a la sinopsis al artículo 73 para el análisis de las sesiones extraordinarias que se celebran fuera del periodo ordinario de sesiones, es decir, durante los meses de enero, julio y agosto. 

Por lo demás, las funciones del Pleno se definen a lo largo de las disposiciones reglamentarias de ambas Cámaras, definiéndose su entidad por oposición a la de los restantes órganos y, singularmente, la Diputación Permanente (véase comentario al artículo 78 CE) y las Comisiones.

II. Las Comisiones

Así, como señala Elia, si el Parlamento en asamblea (o Pleno) es el tipo de órgano característico de la dinámica constitucional ochocentista, el Parlamento en Comisión es la figura organizativa prevalente en el Estado contemporáneo, y ello motivado por la necesidad de racionalizar el trabajo creciente de las Asambleas Legislativas.

Ahora bien, las Comisiones permanentes, regidas por criterios de especialización y competencia, no han sido una constante en la historia del parlamentarismo. Así, mientras en los EEUU se desarrollan desde 1800, en Francia fueron proscritas desde la Constitución del Año III (Directorio), imponiéndose un sistema de "bureaux" o secciones, en virtud del cual, con ocasión de la presentación de un proyecto, se formaban varias secciones, entre las cuales se distribuían los miembros de la Cámara por sorteo; posteriormente cada sección nombraba entre sus miembros un comisario, constituyendo la reunión de todos ellos una comisión central, encargada finalmente de redactar el informe.

En España se preveía ya en el Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes de 24 de noviembre de 1810 la diferenciación entre Comisiones permanentes -llamadas "principales"- y las especiales. Sin embargo, paralelamente a lo ocurrido en Francia, a partir del Reglamento de 1847 se pasa a un sistema de secciones; en Francia se reinstaura el sistema de Comisiones en 1902, en España en 1918.

La Constitución actual dispone que las Cámaras funcionarán en Pleno y por Comisiones, pero deja libertad a los Reglamentos para determinar su número y entidad, si bien deben existir, en todo caso, Comisiones Legislativas Permanentes (artículo 75.2 CE) y una Comisión Constitucional en el Congreso (artículo  151.2 CE).

Así, el Reglamento del Congreso de los Diputados establece en sus arts. 40 a 45 (en el Reglamento del Senado 49 a 54 y 61 a 68), las normas generales relativas a su funcionamiento: composición proporcional a la importancia numérica de los grupos parlamentarios; régimen de sustitución; asistencia de los miembros del Gobierno; elección de sus Mesas; convocatoria; competencia; asesoramiento por los Letrados.

El Reglamento del Congreso distingue entre Comisiones permanentes, reguladas en los artículos 46 a 50, y no permanentes reguladas en los artículos 51 a 53. Dentro de las Comisiones Permanentes tenemos que diferenciar a su vez entre las legislativas y las no legislativas. El artículo 46.1 determina cuáles son las permanentes legislativas, precepto que es modificado al comienzo de cada Legislatura que suele responder a la planta ministerial, aunque en algunos casos no existe una identidad absoluta fruto de los cambios ministeriales. En la XV Legislatura existen veintitrés Comisiones Permanentes Legislativas. Por otro lado, el artículo 46.2 establece como Comisiones Permanentes no Legislativas las Comisiones de Reglamento, Estatuto de los Diputados y Peticiones, cuya composición y funcionamiento se halla regulado en los artículos 47, 48 y 49, respectivamente. A estas tres cabría añadir la Comisión Consultiva de Nombramientos, creada por la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados relativa a la intervención de la Cámara en el nombramiento de autoridades del Estado, de 25 de mayo de 2000 y la Comisión de control de los créditos destinados a gastos reservados. A esta última Comisión se refiere el artículo 7 de la Ley 11/1995, de 11 de mayo, reguladora de la utilización y control de los créditos destinados a gastos reservados y el artículo 11 de la Ley 11/2002, de 6 de mayo, reguladora del Centro Nacional de Inteligencia, que atribuye a dicha Comisión el control de la actividad del CNI y, en concreto, el conocimiento de la información apropiada sobre su funcionamiento y actividades. Esta Comisión está compuesta por el Presidente de la Cámara, que la presidirá, y por los diputados que de acuerdo con la normativa parlamentaria (en concreto el punto tercero de la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados sobre secretos oficiales, de 26 de abril de 2022) tengan acceso a secretos oficiales. Estamos, en definitiva, ante tres regulaciones diferenciadas, que no deben confundirse.  

Por otro lado, de acuerdo con el artículo 50 RC el Pleno de la Cámara, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, podrá acordar la creación de otras Comisiones que tengan carácter permanente durante la legislatura en que el acuerdo se adopte. Estas tienen vocación de permanencia durante toda la Legislatura y son no legislativas, En la XV Legislatura se han creado las siguientes: Comisión de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Toledo, Comisión de seguimiento y evaluación de los acuerdos del Pacto de Estado en materia de Violencia de Género, Comisión para las Políticas Integrales de la Discapacidad, Comisión para la auditoría de la calidad democrática, la lucha contra la corrupción y las reformas institucionales y legales y Comisión sobre Seguridad Vial

A continuación, debe señalarse las Comisiones no Permanentes las cuales, de acuerdo con el artículo 51, serían aquellas que se crean para un trabajo concreto y se extinguen a la finalización del trabajo encomendado y, en todo caso, al concluir la legislatura. Dentro de éstas se debe diferenciar entre las Comisiones de Investigación reguladas en el artículo 52 (véase sinopsis del artículo 76 CE) y otras Comisiones no Permanentes. La creación de éstas últimas, de acuerdo con el artículo 53, podrá acordarse por la Mesa del Congreso, a iniciativa propia, de dos Grupos Parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara y previa audiencia de la Junta de Portavoces. En la XV Legislatura se han creado (hasta el momento de redacción de esta sinopsis) cuatro Comisiones de Investigación y ninguna de las del artículo 53. Como ejemplo de Comisión no Permanente del artículo 53 es pertinente referirse a la Comisión para la Reconstrucción Social y Económica creada en la XIV Legislatura, cuyo objeto era la recepción de propuestas, la celebración de debates y la elaboración de conclusiones sobre las medidas a adoptar para la reconstrucción económica y social, como consecuencia de la crisis del COVID-19. Dicha Comisión tuvo un funcionamiento novedoso en la práctica parlamentaria ya que en su seno se crearon cuatro grupos de trabajo que dieron lugar a cuatro bloques de conclusiones, de los cuales, finalmente, tres fueron aprobados por el Pleno de la Cámara y conformaron el documento “Conclusiones para la reconstrucción social y económica”.

El Reglamento del Senado en su artículo 49 señala que las Comisiones serán Permanentes y de Investigación o Especiales. Las Comisiones Permanentes podrán ser Legislativas y no Legislativas. Las Permanente Legislativas vienen enumeradas en ese mismo artículo, siendo en la actualidad (XV Legislatura), treinta y una. Dentro de éstas debemos destacar la Comisión General de Comunidades Autónomas, cuya composición, funcionamiento y atribuciones están reguladas en los artículos 55 a 56 ter. Por otro lado, de acuerdo con el apartado 3 del artículo 49, son Comisiones Permanentes no Legislativas las siguientes: Asuntos Iberoamericanos, Incompatibilidades, Nombramientos, Peticiones, Reglamento, Seguimiento y Evaluación de las Estrategias acordadas por el Senado dentro del Pacto de Estado contra la Violencia de Género y Suplicatorios. Asimismo, pueden crearse Comisiones de Investigación o Especiales, reguladas en los artículos 59 y 60, que se crean para un objetivo determinado. En la XV Legislatura se han creado (hasta el momento de redacción de esta sinopsis) tres Comisiones de Investigación.

Y, por último, es importante referirse a las Comisiones Mixtas. Lo primero que ha de reseñarse en relación con las mismas es que al comienzo de cada Legislatura se acuerda su composición. Así, en la XV Legislatura por la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, adoptada, respectivamente, en sus reuniones de 28 de noviembre y de 5 de diciembre de 2023, de modificación de la Resolución sobre composición de las Comisiones Mixtas Congreso-Senado, de 30 de enero de 2020. 

En la XV Legislatura se han creado ocho comisiones mixtas, algunas de ellas responden a una disposición legal y, por tanto, se crean desde hace tiempo en cada Legislatura, frente a otras de nueva creación. Dentro del primer grupo, podemos encontrar: la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas (regulada en las Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 3 de marzo de 1983, sobre funcionamiento de la Comisión Mixta a la que se refiere la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, modificada el 20/02/1989), la Comisión Mixta para la Unión Europea (regulada en la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre desarrollo de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, de 21 de septiembre de 1995 ), la Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo (regulada en la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre organización y funcionamiento de la Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo), la Comisión Mixta de Control Parlamentario de la Corporación RTVE y sus Sociedades (regulada en la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre la regulación del control parlamentario ejercido por la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado de Control Parlamentario de la Corporación RTVE y sus Sociedades, de 27 de febrero de 2007  y en la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, sobre el ejercicio de las funciones atribuidas a las Cortes Generales mediante la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la Radio y la Televisión de titularidad estatal, de 12 de noviembre de 2007) y la Comisión Mixta de Seguridad Nacional (regulada en el artículo 13 de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional). Dentro del segundo grupo se encuentran la Comisión Mixta para el Estudio de los Problemas de las Adicciones, la Comisión Mixta para la Coordinación y Seguimiento de la Estrategia Española para alcanzar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Comisión Mixta sobre Insularidad.

Podemos dejar indicado que el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en reiteradas ocasiones sobre conflictos relativos a la estructura de las Comisiones en nuestro Derecho Parlamentario. La cuestión más problemática es la de cómo distribuir entre los Grupos Parlamentarios los asientos en las Comisiones y en concreto cómo se debe trasladar la composición del Pleno a un órgano necesariamente más reducido como es la Comisión. La STC 36/1990 señaló que "la adecuada representación proporcional sólo puede ser, por definición, imperfecta y dentro de un margen de discrecionalidad o flexibilidad, siempre y cuando no se altere su esencia". La STC 93/1998 añadirá que "la proporcionalidad en la composición de las Comisiones viene dada por la misma Constitución". Otro asunto problemático es el de la disolución anticipada de las Comisiones no permanentes, que deberá estar reglamentariamente prevista para que pueda llevarse a cabo (STC 226/2004).

III. La delegación en las Comisiones en el procedimiento legislativo

Por su parte, los apartados 2 y 3 del artículo 75 CE, cuyo contenido parece un tanto desubicado en la medida en que se refiere más bien a un procedimiento legislativo especial, acoge el denominado "procedimiento legislativo descentralizado", regulado en el artículo 72 de la Constitución Italiana y que ha provocado una gran disparidad de criterios en la doctrina.

Nuestro texto constitucional prevé la posibilidad de delegar en las Comisiones Legislativas Permanentes la aprobación definitiva de iniciativas legislativas, exceptuando una serie de materias y facultando al Pleno para poder recabar en cualquier momento el debate y votación de la iniciativa delegada; no obstante, distinta ha sido la forma en que ambos Reglamentos han desarrollado tal precepto.

Así, los arts. 148 y 149 del RC, establecen la presunción de delegación, de forma que, remitido un proyecto de ley a la Cámara o tomada en consideración una proposición de ley, la Mesa acuerda su remisión a la Comisión correspondiente para su tramitación por el procedimiento con competencia legislativa plena, a menos que se trate de alguno de los supuestos previstos en el artículo  75.3 CE: la reforma constitucional; las cuestiones internacionales -que no se limitaría tan sólo a los Tratados Internacionales, sino que abarca también todo proyecto de ley que conlleve de algún modo la prestación del consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente (por ejemplo Ley 12/1999, de 21 de abril, por la que se autoriza la participación de España en la ampliación del capital del BERD); las leyes orgánicas; las leyes de bases (entendiéndose éstas en su sentido estricto, es decir, las previstas en el artículo  82 CE); los Presupuestos Generales del Estado (y, por extensión, proyectos de ley de créditos extraordinarios o suplementos de crédito).

Tal delegación no abarca, en todo caso, el debate de totalidad inicial de los proyectos de ley ni la toma en consideración de las proposiciones de ley. Se prevé la posibilidad de la avocación por el Pleno de la deliberación y votación final de las iniciativas legislativas, en la sesión plenaria en que se proceda al debate de totalidad o a la toma en consideración de una proposición de ley y en los demás casos, y antes de iniciarse el debate en Comisión, el Pleno podrá avocar la aprobación final, a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces. En la práctica, y atendiendo a la facultad que la Constitución otorga al Pleno para recabar el debate en cualquier momento, se interpreta que, haya o no habido debate de totalidad y, en este caso, cuando se tenga certeza, por no haber sido presentadas enmiendas a la totalidad, de que no se realizará, la avocación puede plantearse en todo momento anterior al inicio del debate en la Comisión, que no en la ponencia, por acuerdo de la Mesa, previa audiencia de la Junta de Portavoces. De otra parte, aunque en la práctica los grupos solicitan la avocación por escrito presentado en el Registro General, nada obstaría a que tal cuestión fuese directamente suscitada con ocasión del debate de totalidad o de toma en consideración correspondientes, siendo por lo demás contados los supuestos en los que una solicitud de avocación ha sido rechazada por el Pleno (en la VI Legislatura, la Mesa de la Cámara, en su reunión de 05/11/99, y tras oír con carácter previo a la Junta de Portavoces, acordó no proponer al Pleno de la Cámara la petición de avocación del proyecto de ley sobre el régimen jurídico de la tenencia de animales potencialmente peligrosos, teniendo en cuenta que la Comisión de Agricultura, Ganadería y Pesca había sido convocada para tramitar con competencia legislativa plena el citado proyecto de ley el 8/11/99. Por otro lado, en la VII Legislatura, sometida al Pleno la solicitud de avocación del proyecto de ley de sanidad vegetal fue rechazada por el Pleno de la Cámara, en su sesión del 05/02/02 (Diario de Sesiones del Pleno del Congreso núm 134), manteniéndose en consecuencia su tramitación por el procedimiento de Competencia Legislativa Plena). Finalmente, el artículo 149.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados dispone que "las Comisiones carecerán de competencia para conocer con plenitud legislativa de los proyectos o proposiciones de ley que hubieran sido vetados o enmendados por el Senado, siempre que el veto o las enmiendas hubieran sido aprobados por el Pleno de dicha Cámara". A este respecto conviene traer a colación otro artículo del Reglamento del Congreso, en concreto, el 121, que determina que los proyectos de ley aprobados por el Congreso y vetados o enmendados por el Senado serán sometidos a nueva consideración del Pleno de la Cámara. En consecuencia, siempre es el Pleno de la Cámara y nunca una Comisión la que se pronuncia sobre las enmiendas o vetos del Senado. A mayor abundamiento, respecto de los vetos el artículo 122 del Reglamento del Senado establece que para la aprobación de una propuesta de veto será necesario el voto favorable de la mayoría absoluta de Senadores. En consecuencia, el veto del Senado nunca puede ser aprobado en comisión. Por lo tanto, la posibilidad que parece establecer el artículo 149.2 del Reglamento del Congreso de que una Comisión conozca de textos legislativos vetados o enmendados por una Comisión del Senado, no existe en la práctica parlamentaria. 

El Reglamento del Senado, siguiendo con mayor fidelidad el texto constitucional, establece, en sus arts. 130 a 132, que tal delegación se acuerde expresamente por el Pleno de la Cámara a propuesta de la Mesa, oída la Junta de Portavoces, de un grupo parlamentario o de 25 senadores, debiendo presentarse tal solicitud dentro de los diez días siguientes a la publicación del texto. Además, el Pleno podrá decidir, por la misma vía, en cualquier momento la revocación de la correspondiente delegación de competencia legislativa para que la iniciativa pase a tramitarse por el procedimiento ordinario, lo que procederá en todo caso si se aprobase alguna propuesta de veto en Comisión. De otra parte, junto a las materias constitucionalmente excluidas de la delegación, cabe deducir que tampoco sería aplicable a las iniciativas tramitadas por el procedimiento de urgencia o el abreviado de un mes, dado que el artículo 132 del RS señala que la Comisión competente dispondrá del período que reste hasta completar el plazo ordinario de dos meses, para deliberar y votar sobre la iniciativa.

Comentario realizado por

Mercedes Araújo Díaz de Terán, Letrada de las Cortes Generales. 2003.

Actualizado por

Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. 2011.
Mercedes Cabrera Orejas, Letrada de las Cortes Generales, 2018 y 2026.

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