Constitución Española

El Bicameralismo consagrado en nuestro texto constitucional concibe a ambas Cámaras como órganos constitucionales independientes, siendo preciso articular el procedimiento para el ejercicio de las funciones respecto de las cuales se requiere el concurso de las mismas. Tales funciones, como señala Biscaretti, no se refieren, por lo general, a la actividad legislativa, por lo que no modifican el esquema bicameral clásico. Así, normalmente las sesiones conjuntas de ambas Cámaras se prevén para la elección de órganos constitucionales, acusar al Jefe del Estado y miembros del Gobierno, o reformar la Constitución.

En el caso español, es reiterado en nuestro constitucionalismo decimonónico el siguiente precepto: "Los Cuerpos Colegisladores no pueden deliberar juntos ni en presencia del Rey", no obstante la Ley de Relaciones de los Cuerpos Colegisladores de 19 de julio de 1837, establecía que "el Senado y el Congreso de los Diputados no podrán reunirse en un solo Cuerpo sino para los actos de abrir las Cortes, de cerrar sus sesiones cuando el Rey o los Regentes lo hagan personalmente, de recibir el juramento del Rey, al sucesor inmediato de la Corona y de nombrar tutor del Rey menor".

El tenor del art. 74 de la Constitución vigente se introdujo íntegramente en el Senado en virtud de la aprobación en la Comisión Constitucional de una enmienda del Grupo Socialista en el Senado, en cuya motivación se hacía referencia a la necesidad de "llenar un vacío constitucional", ya que se atribuían a las Cortes Generales unas competencias sin determinar los procedimientos para ejercerlas. En realidad, como ha señalado Delgado-Iribarren (véase bibliografía citada), tal precepto pretendía reforzar la posición del Senado, dejando en todo caso al margen el procedimiento legislativo, respecto del cual el art. 90 CE mantiene claramente la preeminencia de la Cámara Baja, y circunscribiendo su aplicación a unos supuestos escasamente planteados en la práctica.

La reunión de las Cámaras en sesión conjunta ha dado lugar a una amplia discusión doctrinal en cuanto a si conlleva la existencia de un tercer órgano o si se trata tan sólo de un especial sistema de deliberación que no altera la naturaleza de cada Cámara.

Sin ánimo de abordar ahora tan compleja cuestión, el hecho es que nuestra Constitución identifica las Cortes Generales con el Parlamento, o, dicho de otro modo, con la suma del Congreso de los Diputados y el Senado, (art. 66.1 CE), con independencia de que otorgue determinadas funciones a una sola de las Cámaras (sesión de investidura, convalidación de Decretos-leyes, autorización de referéndum...) o a ambas; ya sea actuando de forma independiente (función de control parlamentario de cada Cámara), sucesiva (función legislativa) o, como ahora examinaremos, conjunta (art. 74.1) o sucesiva y eventualmente conjunta (art. 74.2).

Los supuestos de sesión conjunta de los Plenos de ambas Cámaras se refieren a las competencias no legislativas atribuidas a las Cortes Generales en el Título II de la Constitución:

a) La provisión a la sucesión de la Corona en el caso de que se hayan extinguido todas las líneas llamadas en derecho (57.3)
b) La resolución sobre la expresa prohibición de matrimonio de personas con derecho a la sucesión en el trono (57.4)
c) El reconocimiento de la inhabilitación del Rey para ejercer su autoridad (59.2)
d) El nombramiento de Regente o Regentes (59.3)
e) El nombramiento del tutor del Rey menor (60.1)
f) El juramento y la proclamación del Rey (61.1)
g) El juramento del Príncipe heredero (61.2)
h) El juramento del Regente o Regentes (61.2)
i) La autorización del Rey para que declare la guerra o haga la paz (63.3)

Dentro de estos supuestos debemos hacer referencia a tres sesiones. En primer lugar, a la sesión solemne celebrada por las Cortes Generales el día 30 de enero de 1986, ante Su Majestad el Rey don Juan Carlos I, en el Palacio del Congreso de los Diputados, con motivo del juramento de la Constitución por Su Alteza Real el Príncipe Heredero de la Corona, don Felipe de Borbón y Grecia (DS del Congreso de los Diputados, número 265, 1986). En segundo lugar, a la sesión solemne de las Cortes Generales, reunidas en el Palacio del Congreso de los Diputados, el día 19 de junio de 2014, para la proclamación como Rey de España de Su Majestad Don Felipe VI de Borbón (DS de las Cortes Generales, Sesiones Conjuntas, número 2, 2014). Y, finalmente, debemos referirnos a la sesión solemne de las Cortes Generales, reunidas en el Palacio del Congreso de los Diputados, el día 31 de octubre de 2023, ante Su Majestad el Rey don Felipe VI, con motivo del juramento de la Constitución por Su Alteza Real la Princesa Heredera de la Corona, doña Leonor de Borbón y Ortiz. De acuerdo con el Diario de Sesiones (DS de las Cortes Generales, Sesiones Conjuntas, número 1, 2023). 

En la medida en que el artículo 74.1 excluye expresamente las competencias legislativas, queda fuera de su ámbito la ley orgánica prevista en el art. 57.5 CE para resolver "las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión de la Corona".

La finalidad del art. 74.1 CE de articular las relaciones del Parlamento con la Corona a través de sesiones conjuntas, unido al carácter simbólico que envuelve a tales relaciones, ha acuñado la práctica de celebrar la solemne sesión de apertura de la legislatura, prevista en el art. 5 del Reglamento del Congreso de los Diputados, con la presencia del Rey ante las Cámaras en sesión conjunta, como una derivación de la competencia que el art. 62 b) CE atribuye al Monarca para convocar a las Cortes Generales. Así, por ejemplo, podemos referirnos al discurso de Su Majestad el Rey Don Felipe VI a las Cortes Generales en la solemne sesión conjunta del Congreso de los Diputados y del Senado, celebrada en el Palacio del Congreso de los Diputados el miércoles 29 de noviembre de 2023, con motivo de la apertura de la XV Legislatura Constitucional (DS de las Cortes Generales, Sesiones Conjuntas, número 2, 2023). 

Por otro lado, cabe mencionar otras sesiones que han tenido carácter excepcional por la celebración de aniversarios y que también son calificadas como solemnes. Así, cabría referirse a las siguientes: Sesión extraordinaria y solemne, presidida por Su Majestad el Rey Don Juan Carlos I, celebrada por las Cortes Generales en el Palacio del Congreso de los Diputados el lunes 5 de diciembre de 1983, en homenaje a los Diputados y Senadores de las Cortes Constituyentes (DS del Congreso de los Diputados, número 81, 1983); Discurso de Su Majestad el Rey Don Juan Carlos I en la reunión Conjunta de los miembros del Congreso de los Diputados y del Senado, celebrada en el Palacio de las Cortes el martes, 6 de diciembre de 1988, en conmemoración del X aniversario de la Constitución (DS del Congreso de los Diputados, número 157, 1988); Sesión solemne del Congreso de los Diputados y del Senado celebrada en el Palacio de las Cortes el miércoles, 22 de noviembre de 2000, con motivo de la conmemoración del XXV aniversario de la proclamación de Don Juan Carlos I como Rey de España (DS de las Cortes Generales, número 2, 2000); Sesión solemne del Congreso de los Diputados y del Senado celebrada en el Palacio de las Cortes el sábado, 6 de diciembre de 2003, con motivo de la conmemoración del XXV aniversario de la Constitución española de 1978 (DS de las Cortes Generales, número 3, 2003); Acto parlamentario con motivo del XXX aniversario de las elecciones generales de 15 de junio de 1977, celebrado el 14 de junio de 2007, en el Palacio del Congreso de los Diputados; Acto conmemorativo del XL aniversario de las elecciones generales del 15 de junio de 1977, celebrado el  miércoles 28 de junio de 2017, en el Palacio del Congreso de los Diputados y la Sesión solemne celebrada por las Cortes Generales con ocasión del XL aniversario de la Constitución Española, celebrado el 6 de diciembre de 2018

Cabría citar también los supuestos en los que ambas Cámaras han celebrado sesiones conjuntas con ocasión de la visita de determinados Jefes de Estado extranjeros o para conmemorar determinados acontecimientos. Ahora bien, tales sesiones no serían sesiones conjuntas propiamente dichas, sino sesiones solemnes en las que se celebra un Acto parlamentario con motivo de la visita de las citadas autoridades a las Cortes Generales, y que se han celebrado tanto en el Congreso como en el Senado. Como ejemplo se puede citar el Acto parlamentario con motivo de la visita de a las Cortes Generales del Excelentísimo señor Marcelo Nuno Duarte Rebelo de Sousa, Presidente de la República Portuguesa, celebrado el martes 17 de abril de 2018, en el Palacio del Congreso de los Diputados (DS de las Cortes Generales, Sesión Solemne, 2018) o el Acto parlamentario con motivo de la visita a las Cortes Generales del Excelentísimo señor Sergio Mattarella, Presidente de la República Italiana, celebrado el miércoles 17 de noviembre de 2021, en el Palacio del Congreso de los Diputados (DS de las Cortes Generales, Sesión Solemne, 2021).

Las sesiones conjuntas, a tenor de lo dispuesto en el art. 72.2 de la CE, "serán presididas por el Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara". Dicho Reglamento no ha sido aún aprobado, aunque el art. 27.2 d) de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional lo declara, junto con los Reglamentos de las Cámaras, susceptible de declaración de inconstitucionalidad, y a él se remiten las Disposiciones Final Tercera del Reglamento del Congreso de los Diputados y Adicional Segunda de Reglamento del Senado, previendo la aplicación de los Reglamentos de cada Cámara en todo lo no previsto por aquél. Inexistente el Reglamento de las Cortes Generales, las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta resuelven sobre los distintos aspectos presupuestarios y administrativos, y en ocasiones propiamente parlamentarios, que afectan a ambas Cámaras. 

Por ello, procede referirse a diferentes acuerdos adoptados por las Mesas de ambas Cámaras en sesión conjunta. Dentro del ámbito parlamentario, podemos agruparlos en diferentes ámbitos: en primer lugar, las normas relativas a relaciones con otros órganos del Estado que son: las Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 3 de marzo de 1983, sobre funcionamiento de la Comisión Mixta a la que se refiere la disposición transitoria primera de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (modificada el 20/02/1989), el Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento del Defensor del Pueblo, de 6 de abril de 1983 (modificado el 21/04/1992, el 26/09/200, el 3/10/2000 y el 25/01/2012), las Normas. de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre tramitación de la Cuenta General del Estado, de 1 de marzo de 1984, la  Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre organización y funcionamiento de la Comisión Mixta de Relaciones con el Defensor del Pueblo, de 21 de abril de 1992 (modificada el 25/05/2000) y las Normas de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado para la renovación del Consejo General del Poder Judicial, de 11 de julio de 2006. 

Por otro lado, podemos referirnos a un grupo de normas relativo a las Comisiones Mixtas. En este ámbito la cuestión más relevante es el acuerdo al comienzo de cada Legislatura sobre la composición de estas Comisiones. Así, se debe mencionar la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, adoptada, respectivamente, en sus reuniones de 28 de noviembre y de 5 de diciembre de 2023, de modificación de la Resolución sobre composición de las Comisiones Mixtas Congreso-Senado, de 30 de enero de 2020. 

Y, por otro lado, hay que mencionar las normas relativas al funcionamiento o a algún aspecto particular sobre alguna de las Comisiones Mixtas: Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre desarrollo de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, de 21 de septiembre de 1995  (modificada el 27/05/2010), Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado sobre la regulación del control parlamentario ejercido por la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado de Control Parlamentario de la Corporación RTVE y sus Sociedades, de 27 de febrero de 2007,  Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, sobre el ejercicio de las funciones atribuidas a las Cortes Generales mediante la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la Radio y la Televisión de titularidad estatal, de 12 de noviembre de 2007 y la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 10 de julio de 2018, por la que se aprueban las normas para la renovación de los miembros del Consejo de Administración de la Corporación RTVE. 

En otro orden de cosas se pueden mencionar otro grupo de normas relativas al Estatuto de los parlamentarios entre las que encontramos el Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 21 de diciembre de 2009, por el que se aprueban normas en materia de registro de intereses, modificado por el Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 19 de julio de 2011 y el Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 1 de octubre de 2020, por el que se aprueba el Código de Conducta de las Cortes Generales.

Asimismo, se debe hacer referencia a las normas con un contenido más interno o administrativo. Por un lado encontramos las relativas a publicaciones: el Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado por el que se aprueban las Normas sobre Publicaciones Oficiales de las Cortes Generales, de 17 de enero de 1991, modificado por Acuerdo de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 19 de diciembre de 1996, y Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 10 de julio de 2012, sobre la edición electrónica de las publicaciones oficiales de la Sección Cortes Generales. Por otro lado, habría que referirse a la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 19 de julio de 2011, por la que se regula la composición y funcionamiento de la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales, creada por la Ley 37/2010, de 15 de noviembre, por la que se crea la Oficina Presupuestaria de las Cortes Generales. Y, finalmente, cabe reseñar el Estatuto de Personal de las Cortes Generales (cuyo texto vigente es el aprobado por las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado en su reunión conjunta de 27 de marzo de 2006 -BOE 81, de 5 de abril de 2006-modificado el 16/09/2008, 21/09/2009 y 10/05/2016);

Igualmente son las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta las que aprueban el proyecto de Presupuesto de las Cortes Generales (Servicio 01 de la Sección 02), y, por consiguiente, resuelven sobre la autorización de los gastos correspondientes; acuerdan la creación y composición de los Grupos de Amistad de carácter Mixto con otros Parlamentos (tal carácter mixto tienen las delegaciones en los grupos de amistad constituidos con los Parlamentos de los Países Iberoamericanos) y resuelven sobre las cuestiones relativas a las delegaciones de las Cortes Generales en las Asambleas de Organismos Internacionales (UIP, Consejo de Europa, Unión Europea Occidental, OSCE y OTAN).

El apartado 2 del art. 74 CE supone cierto fortalecimiento del papel desempeñado por el Senado en nuestro sistema bicameral, en las materias de política exterior y política de organización territorial, aunque finalmente se otorga al Congreso la última palabra en relación con los mismos, si bien la preeminencia de la Cámara Baja es menor que en la resolución del procedimiento legislativo prevista en el art. 90 CE.

A diferencia de las sesiones plenarias conjuntas previstas en el apartado anterior, en los tres supuestos que seguidamente enunciaremos las Cámaras actúan de forma independiente, ateniéndose a sus Reglamentos respectivos, y sólo en el caso de que no haya acuerdo entre ambas se opta por la creación de un órgano conjunto: una Comisión Mixta.

1º) La autorización previa de las Cortes Generales para la prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de Tratados o Convenios Internacionales cuando éstos tengan carácter político, militar, afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I, impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública, o supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución (art. 94.1 CE)

El Reglamento del Congreso regula en sus arts. 155 a 158 el procedimiento a seguir en dicha Cámara en los supuestos previstos en el art. 94.1 CE, limitándose a reiterar la fórmula de conciliación establecida en el art. 74.2 CE, fórmula que el Reglamento del Senado recoge en su art. 145.

Cabe citar tres precedentes de Comisiones Mixtas constituidas. En la I Legislatura, se designó una Comisión Mixta para estudiar las divergencias entre los textos aprobados por el Congreso de los Diputados y el Senado en relación con el Convenio Europeo de Asistencia Judicial en materia penal, hecho en Estrasburgo el 20 de abril de 1959 (BOCG, Congreso de los Diputados, Serie C, núm. 38-IV, de 21 de mayo de 1982). Y en la II Legislatura se constituyeron para dictaminar el proyecto de reserva formulado por el Senado al Convenio sobre Comercio Internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres, hecho en Washington el 03/03/1973; y para dictaminar el proyecto de reserva formulado por el Senado al Convenio relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural en Europa, hecho en Berna el 19/09/1979.

2º) Autorización de las Cortes Generales para la celebración de acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas distintos de los que, para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas prevean sus respectivos Estatutos de Autonomía (art. 145.2 CE)

En relación con tales acuerdos, los Estatutos han generalizado una cláusula en virtud de la cual una vez remitido a las Cámaras, el convenio entrará en vigor si en un determinado plazo -normalmente de 30 días- aquéllas no manifiestan reparos, o, si en ese plazo no acuerdan su tramitación como acuerdo de cooperación.

Conforme a la regulación de este procedimiento desarrollada en los arts. 166 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 137 a 140 del Reglamento del Senado, bastará que una de las Cámaras acuerde la tramitación por el procedimiento del art. 74.2 CE para su inicio, con independencia de que la celebración del acuerdo de cooperación sea finalmente autorizada o no.

Ahora bien, aunque de la literalidad de la previsión constitucional cabría deducir que corresponde al Senado expresar su criterio en primer lugar, tanto sobre la eventual recalificación del acuerdo como sobre su autorización o no, la brevedad de los plazos previstos al afecto ha hecho que las Cámaras actúen de forma simultánea una vez les es remitido el Convenio, ya sea directamente por cualquiera de las Comunidades Autónomas suscribientes, ya sea por remisión de la otra Cámara.

3º) La distribución en las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso, de los recursos del Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión (158.2 CE)

En cumplimiento de lo dispuesto en el art. 157.3 CE, que remite a una Ley orgánica la regulación del ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas, se aprobó la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, cuyo art. 16 fija los principios que deben regir el denominado Fondo de Compensación Interterritorial, remitiendo a su ley reguladora la ponderación de los distintos índices o criterios para su distribución, que será revisable cada cinco años. Tal ley fue la Ley 7/1984, de 31 de marzo, del Fondo de Compensación Interterritorial, que fue tramitada conforme al art. 74.2, así como sus modificaciones posteriores y las leyes que la sustituyeron. Así, dicha ley fue derogada por la Ley 29/1990, de 26 de diciembre, del Fondo de Compensación Interterritorial, derogada a su vez por la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, que fue modificada por la Ley 23/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial.

De otra parte, el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la distribución del Fondo en su STC 63/1986, de 21 de mayo, distinguiendo el plano de la autorización presupuestaria y el de la distribución del fondo entre las CCAA en virtud de un acto de las Cortes Generales distinto de aquélla. "El esquema, pues, establecido por la Constitución y la LOFCA consiste en que la Ley de Presupuestos Generales del Estado ha de limitarse a autorizar las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial de conformidad con la distribución del mismo acordada por las Cortes Generales a través de un procedimiento distinto, fijado en el art. 74.2 de la Constitución Española".

Finalmente, cabe señalar que el procedimiento de Comisión Mixta de Conciliación, que en la práctica sólo se ha dado en los dos tres supuestos referidos en relación con convenios internacionales, se prevé también en el artículo 167 CE, en el trámite de reforma del texto constitucional.

Comentario realizado por

Mercedes Araújo Díaz de Terán, Letrada de las Cortes Generales. 2003.

Actualizado por

Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. 2011.
Mercedes Cabrera Orejas, Letrada de las Cortes Generales, 2018 y 2026.

Bibliografía

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