Constitución Española

Los parlamentos actuales, y a diferencia de las asambleas estamentales de la baja Edad Media, son instituciones permanentes, que se establecen en las Constituciones como órganos regulares del Estado. Sin perjuicio de ello, en la práctica, se alternan períodos de actividad con los de "suspensión" de la misma, con todas las matizaciones que se expondrán a continuación. Así, las Cámaras se renuevan periódicamente, habitualmente cada cuatro o cinco años, como consecuencia de las elecciones celebradas al efecto, denominándose en nuestro sistema "legislaturas" cada uno de tales períodos. Pero a su vez, dentro de cada legislatura, se suceden distintos intervalos de actividad/vacancia, de forma que podrían definirse los períodos de sesiones como aquellos periodos del año durante los que las Cámaras pueden reunirse, variando su número y duración en los distintos países. Pero, si bien es cierto que tanto el Gobierno como los parlamentarios precisan intervalos de tiempo para realizar tareas diversas y que una actividad ininterrumpida de las Cámaras les impediría atender; por otro lado, las crecientes funciones estatales, así como el ritmo actual de la vida social y política, han demandado, tanto la progresiva prolongación de la duración de los períodos de sesiones, como el frecuente uso de la posibilidad de celebrar reuniones al margen de tales períodos.

Así, en la República Federal Alemana rige un sistema de asamblea permanente, en la medida en que el art. 39.3 de la Ley Fundamental de Bonn, establece que "el Parlamento determina la clausura y la reapertura de sus sesiones. Su Presidente podrá convocarlo para una fecha anterior, debiendo hacerlo cuando lo exijan la tercera parte de los miembros, el Presidente Federal o el Canciller Federal". La Constitución Francesa de 1958 estableció dos períodos ordinarios de sesiones anuales, determinando asimismo la fecha de inicio y la duración de los mismos.

En nuestro constitucionalismo decimonónico surgieron los períodos de sesiones, antes denominados "legislaturas", como en los países de nuestro entorno, para asegurar unos períodos mínimos en los que las Cámaras ejerciesen sus funciones. Así, ya en la Constitución de 1812 se disponía: "Artículo 106. Las sesiones de las Cortes en cada año durarán tres meses consecutivos, dando principio el día primero del mes de marzo. Artículo 107. Las Cortes podrán prorrogar sus sesiones cuando más por otro mes en sólo dos casos: primero, a petición del Rey, y, segundo, si las Cortes lo creyeren necesario por una resolución de las dos terceras partes de los diputados."

La Constitución Española de 1978 parte de la fórmula de los dos períodos ordinarios al año, pero sin determinar el día concreto de inicio ni el de finalización de los mismos, no sometiéndose pues a la rigidez del sistema francés, de forma que tal fecha podrá adaptarse a lo que en cada momento requieran las circunstancias y la actividad parlamentaria.

Se debe recordar que en los últimos años se ha planteado la posibilidad de ampliar los períodos de sesiones de las Cámaras como mínimo a los meses de enero y julio. No obstante estos intentos se han topado con la dificultad de que cualquier medida que pretendiera equiparar la actividad de estos meses a la de los períodos ordinarios de sesiones requeriría de una reforma constitucional. Es por ello que en la práctica las Cámaras han acudido a otros instrumentos para ampliar su tiempo de funcionamiento. Como se trata más adelante, en la Cámara Baja se ha generado la práctica de que la Diputación Permanente convoque al menos una sesión plenaria en cada una de las interrupciones de los períodos de sesiones mientras que en el Senado es el propio Pleno el que aprueba un calendario de funcionamiento para los períodos de enero y julio.

Efectivamente, debe tenerse en cuenta que lo habitual es que las elecciones se celebren, y en consecuencia las Cámaras se constituyan e inicien su legislatura, en fechas variables y no coincidentes con los meses de septiembre o febrero. Como ejemplo cabe citar que, en la XIV legislatura, las sesiones constitutivas de ambas Cámaras se celebraron el 3 de diciembre de 2019, apenas unas semanas antes de que concluyera el segundo período de sesiones del año (Diarios de Sesiones del Congreso de los Diputados y del Senado, Serie Pleno y Diputación Permanente, nº1, de la XIV Legislatura), conforme a lo dispuesto en el artículo 5 del Real Decreto 551/2019, de 24 de septiembre, de disolución del Congreso de los Diputados y del Senado y de convocatoria de elecciones, celebradas el 10 de noviembre de 2019. La sesión constitutiva de la XV legislatura, por su parte, tuvo lugar fuera del período ordinario de sesiones, el 17 de agosto de 2023, tal y como disponía el artículo 5 del Real Decreto 400/2023. 

En ambas Cámaras, es la Mesa, oída la Junta de Portavoces, la que acuerda el calendario de las sesiones plenarias. El Reglamento del Congreso de los Diputados, en su artículo 31.1.6º, establece que corresponde a la Mesa de la Cámara “Programar las líneas generales de actuación de la Cámara, fijar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones y coordinar los trabajos de sus distintos órganos, todo ello previa audiencia de la Junta de Portavoces”. Por su parte, el artículo 36.1.b) del Reglamento del Senado determina que corresponde a la Mesa de la Cámara “Determinar el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones”. Además, el art. 36.1.a) Reglamento del Senado otorga a la Mesa de la Cámara la función de concretar las fechas de inicio y término de los períodos de sesiones del Senado

De la práctica se desprende, de una parte, que el período de sesiones se inicia en cualquier momento comprendido dentro del margen establecido por el art. 73.1 de la Constitución y, por otro lado, que, pese a la dicción literal de dicho precepto, (que, dicho sea de paso, se atiene más a los orígenes de la Institución parlamentaria y su vinculación a la aprobación de los Presupuestos que al año natural), el primer período será el que el inicio de la legislatura determine, a saber, el anterior o el posterior al verano. 

De otra parte, en virtud de los correspondientes acuerdos de la Junta de Portavoces reiterados en las sucesivas legislaturas, nos encontramos con que la práctica ha ido acuñando una serie de criterios a la hora de adoptar el correspondiente calendario de actividades parlamentarias para cada período de sesiones.

Por lo que respecta al Congreso de los Diputados, y como ya señalábamos anteriormente, el artículo 31.1.6º de su Reglamento otorga a la Mesa, previa audiencia de la Junta de Portavoces, la función de programar las líneas generales de actuación de la Cámara, fijando para ello el calendario de actividades del Pleno y de las Comisiones para cada período de sesiones.

En la práctica, el calendario de sesiones plenarias se aprueba al inicio de cada período de sesiones para, seguidamente, y tomando aquél como referencia, aprobar el calendario de Comisiones y de la Comisión de Control Parlamentario de RTVE (véanse por ejemplo, en relación con los correspondientes calendarios para el período de sesiones febrero-junio de 2025 el BOCG Serie A, Sección Cortes Generales, número 99, de 9 de diciembre de 2024). 

Por regla general, se prevé la celebración de tres sesiones plenarias al mes, procurando dejar libre la primera semana, a menos que concurran otras circunstancias. Así, a fin de que cada sesión se celebre de martes a jueves inclusive, es preferible evitar la convocatoria de sesiones plenarias en semanas en las que alguno de tales días tenga carácter festivo, o, si está prevista la celebración de elecciones autonómicas, ya sean con carácter general o parcial, la cortesía parlamentaria ha instaurado la costumbre de no celebrar sesión plenaria durante la semana anterior para facilitar el desarrollo de la campaña electoral correspondiente. Puede citarse, por ejemplo, en relación con la celebración de elecciones autonómicas convocadas en la Comunidad Autónoma de Cataluña en mayo de 2024, la modificación del calendario de sesiones plenarias para el período de sesiones febrero-junio de 2024, en el sentido de que la semana del 7 al 9 de mayo no se celebre sesión plenaria, publicada en el BOCG, Sección Congreso de los Diputados, Serie D, núm. 111, de 22 de marzo de 2024. También en la XV legislatura, con motivo de la celebración del congreso de un partido político, se modificó el calendario de plenos para evitar que una sesión plenaria coincidiera con dicho acto, desplazándose una semana de Pleno a la siguiente (BOCG, Sección Congreso de los Diputados, Serie D, número 321, de 11 de abril de 2025). 

Asimismo, ha de tenerse en cuenta que el art. 62.1 RCD dispone que las sesiones se celebrarán, por regla general, entre el martes y el viernes, ambos inclusive, pudiéndose alterar tal criterio en relación con las sesiones plenarias, mediante acuerdo de la Mesa del Congreso, aceptado por la Junta de Portavoces, acuerdo que se adopta en la práctica de forma implícita cuando ambos órganos acuerdan modificar el calendario de sesiones plenarias correspondiente. De otra parte, la tramitación del proyecto de ley de los Presupuestos Generales del Estado, enmarcada constitucionalmente -art. 134 CE- entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre, lleva aparejada la aprobación del correspondiente calendario, que se formaliza una vez el proyecto de ley ha tenido entrada en la Cámara (en relación con el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2023 véase BOCG Serie A, núm. 125-2, de 8 de octubre de 2022; en relación con el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 pero en este caso afectaba al periodo de sesiones febrero-junio- véase BOCG, Serie D, núm. 137 de 5 de abril de 2017), pero, de hecho,  ha de ser tenido en cuenta en el momento de la aprobación del calendario de sesiones plenarias para el período de sesiones de septiembre-diciembre del año correspondiente.

En cuanto al calendario de sesiones de Comisiones, su aprobación lleva aparejada la adopción de una serie de acuerdos al principio de cada periodo de sesiones, que suelen permanecer inalterados durante la Legislatura. Así, en primer lugar, las Comisiones se pueden reunir cualquier día comprendido entre el lunes y el viernes, ambos inclusive, de los periodos ordinarios de sesiones, siempre y cuando no se supere el número máximo de reuniones diarias establecido (se habilita la celebración de sesiones los lunes de acuerdo con el artículo 62.2.2º). Este número máximo varía en función de si hay sesión plenaria o no. Así, en las semanas en que se celebre sesión plenaria, no podrán coincidir más de cinco sesiones de Comisión los martes, miércoles y jueves, ni de seis los lunes y viernes, en una misma jornada. En las semanas en que no se celebre sesión plenaria, no podrán coincidir más de seis sesiones. 

De acuerdo con la práctica parlamentaria, las semanas reservadas para la celebración de las comparecencias relativas a los Presupuestos Generales del Estado y para la elaboración del Dictamen por la Comisión de Presupuestos tendrán la misma consideración que las semanas con pleno a estos efectos.

Por otro lado, el acuerdo de la Mesa prevé el supuesto de que se solicite la celebración de alguna Comisión superando el número máximo al que nos hemos referido. En este caso, la elección se resolverá atendiendo al siguiente orden de prioridad: 

− Sesiones previstas en el calendario de sesiones de Comisión. 

− Tramitación de iniciativas legislativas, convenios internacionales y dictámenes sobre control de subsidiariedad. 

− Comparecencias de miembros del Gobierno. 

− Otras comparecencias consideradas urgentes. 

− Otros asuntos 

Excepcionalmente, la Presidencia de la Cámara puede autorizar la celebración de más reuniones de las establecidas como máximo en una misma jornada. 

Finalmente, hay que tener en cuenta que están excluidas de estos límites las convocatorias de las Comisiones del Estatuto de los Diputados, Peticiones y de Control de los créditos destinados a gastos reservados, así como las de las Comisiones de Investigación. 

Así, mientras la modificación en el curso del período correspondiente de los calendarios del Pleno y de la Comisión de Control Parlamentario de RTVE se realiza por el mismo procedimiento previsto en el art. 31.1.6º para su aprobación, el cauce para alterar el calendario de sesiones de Comisiones se determina desde su adopción, haciéndose de él un uso tan frecuente que podríamos decir que, más que un calendario tasado, es orientativo y sirve para garantizar a cada Comisión que podrá reunirse, si así lo estima pertinente, en las fechas señaladas en el mismo. 

Por lo que respecta al Senado, la práctica es celebrar sesión plenaria tres semanas de cada mes (con anterioridad a la XV Legislatura la práctica era de dos), estando la actividad parlamentaria de la Cámara Alta singularmente determinada por el hecho de que la tramitación de las iniciativas legislativas ha de someterse a los plazos previstos en el art. 90 CE, dependiendo además su inicio en la citada Cámara del momento en el que el Congreso le remita aquéllas, circunstancia que necesariamente ha de ser tenida en cuenta en la aprobación de los correspondientes calendarios de actividad (véase, por ejemplo, el calendario de sesiones plenarias para el período septiembre-diciembre 2024 en BOCG, Senado, núm. 143, de 30 de agosto de 2024). En cuanto al calendario de actividad de Comisiones del Senado, téngase en cuenta el acuerdo adoptado por la Mesa del Senado en su reunión del día 10/09/03 en virtud del cual: 1.- No podrán convocarse más de tres sesiones de Comisiones durante la mañana o la tarde de un mismo día. Además, no podrá coincidir la hora de inicio de dichas sesiones, que deberán convocarse con, al menos, una hora de diferencia. 2.- El Presidente del Senado autorizará la convocatoria de las Comisiones si se ajusta a lo señalado en el número anterior, decidiendo por estricto orden de solicitud. A estos efectos de solicitud de convocatoria deberá contener un orden del día firme y definitivo, en el que se indiquen de manera concreta todos los asuntos que lo integran. 3.- En supuestos excepcionales, debidamente justificados, el Presidente del Senado podrá autorizar la convocatoria de una Comisión que no reúna las condiciones establecidas en los números anteriores. (BOCG, Senado, Serie 1, núm. 721, de 15 de septiembre de 2003). De conformidad con el acuerdo de 25 de mayo de 2004, que ratifica el contenido del anterior, la limitación horaria del apartado 1 no rige cuando en el orden del día se incluyan asuntos que requieran la presencia de autoridades o particulares, tales como comparecencias o preguntas con respuesta oral en comisión. Además, las comisiones pueden reunirse sin autorización expresa al finalizar la sesión plenaria que se inicia el miércoles para designar ponencias, "así como sus órganos". 

Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto en relación con los distintos calendarios de actividad parlamentaria, es preciso no olvidar que, conforme a nuestro texto constitucional, los períodos ordinarios de sesiones abarcan los meses de septiembre a diciembre y febrero a junio, de forma que tales períodos se inician los días primeros de los meses de febrero y septiembre de cada año sin necesidad de acto formal de apertura y finalizan los respectivos 30 de junio y 31 de diciembre.

De ello se derivan varios efectos: así, sólo se excluyen del cómputo de los plazos correspondientes (por ejemplo para la contestación por el Gobierno de preguntas escritas o solicitudes de informe arts. 190.1 y 7.2 RCD y 169 RS; manifestación del criterio del Gobierno en relación con las proposiciones de ley, arts. 126.3 RCD y 151.3 RS), los meses de enero, julio y agosto (arts. 90.2 RCD y 69.2 RS) (tal exclusión no se realiza, excepcionalmente, en relación con el plazo de los 30 días siguientes a la promulgación de un Real Decreto-ley para su convalidación por la Cámara art. 86.2 CE) previendo asimismo el art. 90.2 RCD que, cuando un asunto (por ejemplo, el debate de totalidad de un proyecto de ley), estuviese incluido en el orden del día de una sesión extraordinaria, sí se computarán los plazos en tales meses, correspondiendo a la Mesa habilitar los días precisos para la celebración de tal sesión (en tal caso, que el plazo de presentación de enmiendas a la totalidad concluya el 15 de julio por ejemplo, en lugar del 15 de septiembre, como ocurriría de no computar julio y agosto); en el Congreso de los Diputados, conforme a lo dispuesto en sus arts. 182.3 y 189.3, finalizado un período de sesiones las interpelaciones pendientes y las preguntas con respuesta oral en Comisión se tramitarán como preguntas con respuesta por escrito a contestar antes de la iniciación del siguiente período de sesiones, a menos que por sus autores se manifieste su voluntad de mantenerlas como tales; y, sobre todo, cualquier sesión o reunión de los órganos de las Cámaras celebrada entre tales fechas tendría carácter ordinario y, por tanto, no se sometería al régimen previsto para las sesiones extraordinarias que seguidamente examinaremos.

Efectivamente, el apartado 2 del art. 73 establece la posibilidad de celebrar sesiones extraordinarias siempre que lo soliciten los sujetos por tal precepto legitimados y se convoquen tales sesiones con un orden del día determinado.

Frente a lo previsto en otras Constituciones, la nuestra no habilita "períodos extraordinarios de sesiones", sino tan sólo la eventual celebración de sesiones extraordinarias, cuya duración se vincula al agotamiento del orden del día para el cual ha sido convocada, ya abarque éste una mañana, un día o varios días. En la práctica, sin embargo, se viene acordando la celebración de sesiones extraordinarias de Ponencias y Comisiones para concluir sus informes y dictámenes legislativos, o, de modo más genérico, para proseguir sus trabajos. En el Senado es inclusive habitual la práctica de, antes de terminar el periodo de sesiones, someter al Pleno la habilitación de sesiones extraordinarias para la tramitación completa de uno o varios proyectos de ley, técnica ésta reiteradamente rechazada en el Congreso de los Diputados, conforme a la literalidad del precepto constitucional.

Efectivamente, sujetos legitimados para solicitar la celebración de sesiones extraordinarias son el Gobierno, la Diputación Permanente y la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Tal mayoría absoluta requiere, en el Congreso, que la correspondiente solicitud aparezca suscrita por un mínimo de 176 Diputados (o, en todo caso, de no ser 350 los miembros de pleno derecho de la Cámara, la mitad más uno de los mismos), de forma que no se admite la mera firma del portavoz del grupo o grupos que representasen a tal mayoría, ni tampoco, como hemos señalado, que la constatación de tal mayoría se realizase en una sesión plenaria celebrada en el periodo ordinario. Distinto es el criterio seguido en el Senado en el que, pese a la dicción del art. 70 de su Reglamento, es el Pleno del Senado el que habilita la celebración de las sesiones extraordinarias (véase por ejemplo, BOCG Sección Senado núm. 50, de 27 de diciembre de 2016, relativo al Acuerdo del Pleno del Senado de 21 de diciembre de 2016, para la habilitación para la celebración de una sesión extraordinaria de la Comisión Constitucional, el día 24 de enero de 2017 o BOCG Sección Senado núm. 208, de 28 de junio de 2021, relativo al Acuerdo del Pleno de Senado de 23 de junio de 2021, la para habilitación del mes de julio de 2021 para la celebración de una sesión extraordinaria del Pleno de la Cámara, al objeto de proceder al juramento o promesa de acatamiento a la Constitución de los Senadores y Senadoras que hayan presentado sus credenciales y de elegir la Presidencia de la Cámara) interpretando, seguramente, que la votación en el Pleno sirve para constatar la existencia de la mayoría constitucionalmente exigida. Por lo que a la legitimación de la Diputación Permanente se refiere, esta se ha convertido, de facto, en la vía de solicitud utilizada por la oposición. Así, si bien es la Diputación Permanente el órgano competente para acordar o no la celebración de la sesión extraordinaria del Pleno o de la Comisión, en la práctica se celebra en la correspondiente sesión de dicho órgano el debate para cuya sustantivación se solicita la celebración de sesión extraordinaria. A este respecto resulta llamativo el hecho de que lo que los grupos no pueden conseguir en periodo de sesiones, a saber, la automática celebración de un concreto debate (por ejemplo, sobre la creación de una Comisión de Investigación, o sobre una proposición no de ley) se logra solicitando la convocatoria de la Diputación Permanente -para lo cual bastan dos grupos parlamentarios o la quinta parte de sus miembros- para que en la misma se delibere sobre el correspondiente acuerdo de celebración de sesión extraordinaria.

Por otra parte, no parece necesario subrayar el carácter vinculante de las solicitudes de cualquiera de los tres legitimados, de tal forma que a los Presidentes de las Cámaras no les resta más facultad que la de fijar el día y la hora de la convocatoria; en el supuesto previsto en el artículo 86.2 CE, el Presidente de Congreso de los Diputados estaría obligado a convocar tal sesión incluso si no hubiere petición de sujeto alguno.

Con ocasión de la prórroga se plantearon dudas acerca de cómo debía interpretarse el apartado 5º del artículo 116 CE cuando dice que "Su funcionamiento [el del Congreso], así como el de los demás poderes constitucionales del Estado, no podrán interrumpirse durante la vigencia de estos estados". Cabía la posibilidad de que la interrupción del período de sesiones pudiera quedar sin efectos por la existencia del estado de alarma. Finalmente, sin embargo, se entendió que en el caso de que surgiera la necesidad de reunir el Pleno bastaba con recurrir a los mecanismos de convocatoria previstos en el artículo 73 que hemos tenido ocasión de tratar.

En los estados de alarma que se sucedieron durante la pandemia no se llegó a plantear esta duda en relación con cómo computar el momento de someter la prórroga al Pleno del Congreso de los Diputados. Las declaraciones de estado de alarma que se produjeron entre marzo y junio de 2020 no llegaron a coincidir con los meses que se encuentran fuera del período de sesiones. El estado de alarma que se extendió entre octubre de 2020 y mayo de 2021 (adoptado en virtud del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre) fue objeto de prórroga el 9 de noviembre de 2020, en el segundo período ordinario de sesiones de ese año. No fue necesario reunir a ningún órgano parlamentario durante el mes de enero en relación con la prórroga o la revocación del mismo. 

En fin, en los denominados "periodos entre sesiones", no desaparece la actividad parlamentaria: el Registro General mantiene su horario habitual (tan solo en el mes de agosto no abre por la tarde), y los Diputados, grupos y sujetos ajenos a la Cámara siguen presentado sus iniciativas y escritos, de ahí que, mientras las reuniones de Plenos, Comisiones, Ponencias y Subcomisiones sólo pueden celebrarse en tal intervalo con carácter extraordinario, las Mesas y las Juntas de Portavoces de ambas Cámaras se reúnen y actúan en los meses de enero, julio y agosto, distinguiéndose así la actividad más propiamente parlamentaria de la administrativa e instrumental. 

Procede tener en cuenta también que en tales "periodos entre sesiones", la Diputación Permanente ejerce las funciones que el art. 78.2 CE y 57 del Reglamento del Congreso de los Diputados y art. 48 del Reglamento del Senado le otorgan (véase sinopsis del art. 79 CE), aunque no es la Mesa de la Diputación Permanente de cada Cámara la que se reúne en tales periodos, sino las Mesas ordinarias.

Cabe señalar finalmente que, mientras la Constitución prevé la coincidencia temporal de los periodos ordinarios de sesiones de ambas Cámaras -sin perjuicio de cómo se concreten sus respectivos calendarios de actividad parlamentaria-, las sesiones extraordinarias se vinculan a las solicitudes que presenten los sujetos legitimados en cada una de ellas, de forma que la actividad en los meses de enero, julio y agosto se desarrolla de forma totalmente independiente en el Congreso de los Diputados y en el Senado, habiéndose acuñado, no obstante, la práctica de que las Comisiones Mixtas puedan celebrar sesiones extraordinarias en cualquiera de ambas Cámaras y a petición del Gobierno, o de la Diputación Permanente o la mayoría absoluta, también de cualquiera de ellas.

Comentario realizado por

Mercedes Araújo Díaz de Terán, Letrada de las Cortes Generales. 2003.

Actualizado por 

Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. 2011.
Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. 2018, 2026.

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