Constitución Española

I. Introducción: La autonomía de las Cámaras

Históricamente las Cámaras parlamentarias han ido consiguiendo su estatuto en la vida política de los países mediante el enfrentamiento y el antagonismo con otros poderes. En esta pugna fueron tradicionales los conflictos en los reinos medievales entre los reyes y sus Asambleas estamentales, así como el maltrato sufrido a manos de los monarcas absolutos, siglos después. De ahí que cuando los Paramentos consiguen imponer su primacía en los sistemas liberales, las Asambleas se protegen de las injerencias indebidas forjando a su alrededor un escudo que tiene como concepto básico el de la autonomía. Como señala el ATC 52/1994: "El principio de autonomía parlamentaria, constitucional y, en este caso, estatutariamente garantizado, dota a la Asamblea Legislativa de una esfera de decisión propia...".

Esta esfera es propia de cada Cámara, tal y como el art. 72 demuestra palmariamente, y significa la capacidad de decidir por sí misma su autorregulación (autonomía normativa), su financiación (autonomía financiera), y sus órganos rectores -Presidencia y Mesa- y su apoyo administrativo (autonomía funcional), en último extremo, su régimen interior.

Con este manto protector que comporta la autonomía se hace más cierto el enigmático enunciado del art. 66.3 según el cual las Cortes Generales son inviolables.  Si las Cámaras no pudieran decidir por sí mismas en estos ámbitos, su posición política y constitucional quedaría seriamente mermada y, por ende, estarían expuestas a injerencias indebidas de otros poderes, legales o meramente fácticos.

     Ahora bien, este ámbito extenso de la autonomía tiene que entenderse hoy en el marco del art. 9.1 CE que sitúa a todos los poderes -también el legislativo- sometidos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Lejos quedan, por tanto, los tiempos de una comprensión casi ilimitada del principio interna corporis acta, que servían de valladar inexpugnable para someter a Derecho la actividad del Parlamento. La autonomía parlamentaria, ha dicho nuestro Tribunal Supremo en SSTS de 10 de noviembre de 2006 y 8 de abril de 2008, no puede desviarse de su verdadero contenido material (garantizar la independencia del Parlamento), el cual no permite diseñar un mapa de impunidad que sustraiga a las Cámaras del cumplimiento de la Ley, o que permita obviar las decisiones del Poder Judicial, cuyas resoluciones firmes son de obligado cumplimiento (118 CE y 18 LOPJ).

II. La autonomía normativa

1. La primera premisa para poder sustentar un poder legislativo constitucionalmente fuerte, es la atribución de la capacidad de autorregulación. Esto es, que sus normas de organización, funcionamiento y desarrollo sean aprobadas, modificadas o derogadas por la propia Cámara. Nos encontramos aquí con la definición más literal del concepto de autonomía. En este sentido la Constitución “recoge ciertamente, entre otras manifestaciones de la autonomía parlamentaria, la reglamentaria de cada una de las Cámaras que integran las Cortes Generales, que se traduce en la facultad de cada una de ellas de dictar sus propios Reglamentos, sin interferencias de otros órganos o poderes del Estado“ (STC 234/2000, FJ 12). 

Conviene destacar que esta capacidad aparece conferida por la Constitución a cada Cámara de tal manera que la autonomía queda también preservada frente a la otra Asamblea de manera recíproca. Por ello, la Disposición Final Tercera del RCD y el artículo 196 del RS señalan que para la reforma de los mismos se requerirá una votación final de totalidad por mayoría absoluta (en el caso del Congreso) o el voto favorable de la mayoría absoluta de Senadores (en el caso del Senado), descartándose, por tanto, la participación de la otra Cámara. 

2. El Reglamento parlamentario, a pesar de su nombre enraizado en la propia tradición, no es comparable con una disposición dictada por el Gobierno al amparo del art. 97 CE. Antes bien, se trata de una norma primaria directamente vinculada a la Constitución (STC 101/1983) y que por ello tiene un valor de ley, aunque esté desprovista de la fuerza propia de la ley (STC 119/1990) y SSTC 226 y 227/2004, 301/2005). De ahí que puedan ser susceptibles de declaración de inconstitucionalidad por el Tribunal Constitucional (art. 27.2 d) LOTC, y SSTC 44/1995, 177/2002, 234/2000 y 101/2008), aunque no todas sus normas formen parte del bloque de la constitucionalidad (STC 36/1990). La autonomía parlamentaria se ha dicho también que está limitada, pues como ha dicho el Tribunal “el contenido y alcance de la autonomía reglamentaria de las Cámaras, o más precisamente de cada una de las que integran las Cortes Generales, han de ser determinados a partir precisamente del texto constitucional, nunca al margen de ellas, de modo que, aun pudiendo admitirse en principio la disponibilidad de la Cámara sobre los trámites y la cronología del procedimiento, el alcance de tal disponibilidad será el que resulte de los preceptos constitucionales que, en su caso, lo regulen, con las restricciones que al efecto se establezca” (STC 234/2000, FJ 12). 

Sin embargo, el Tribunal Constitucional también se ha referido en diversas ocasiones, así en la STC 199/2016, a “la limitada perspectiva de control que puede desarrollar este Tribunal en esta jurisdicción de amparo parlamentario, con respeto a la autonomía de la Cámara en el ejercicio de sus funciones de interpretación de su propia normativa”. En este sentido, el Tribunal entiende que el control de constitucionalidad que realiza debe limitarse a comprobar si la aplicación en el caso concreto de la norma parlamentaria y en la interpretación que del mismo se llevó a cabo, respetó el derecho de los parlamentarios a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE). Más recientemente, el Tribunal ha vuelto a incidir en esta línea señalando que, la conclusión en un caso concreto que le lleva a otorgar el amparo a una diputada por vulneración del art. 23.2 en relación con la elección de la Mesa en la sesión constitutiva, “no debe entenderse como una intromisión de este tribunal en la autonomía parlamentaria, debiendo mantenerse en la posición de que le corresponde únicamente un control negativo en esta materia” (STC 35/2022, FJ4).

3. La trascendencia normativa de los Reglamentos parlamentarios difícilmente puede ser exagerada si tenemos en cuenta que son la norma procesal a través de la cual se elaboran las propias leyes, lo que las convierte en un parámetro de constitucionalidad en los vicios in procedendo de una ley (STC 99/1987, STC 97/2002, STC 103/2008 y STC 44/2015). Esta doctrina en relación con los vicios en los procedimientos legislativos se concreta de acuerdo con el Tribunal en que “aunque el artículo 28.1 LOTC no menciona a los reglamentos parlamentarios entre aquellas normas cuya infracción puede acarrear la inconstitucionalidad de la ley, no es dudoso que, tanto por la invulnerabilidad de tales reglas de procedimiento frente a la acción del legislador como, sobre todo, por el carácter instrumental que tienen respecto de uno de los valores superiores de nuestro ordenamiento, el pluralismo político (art. 1.1 CE), la inobservancia de los preceptos que regulan el procedimiento legislativo podría viciar de inconstitucionalidad la ley, cuando esa inobservancia altere de modo sustancial el proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras [STC 99/1987, de 11 de junio, FJ 1 a); doctrina que reitera, entre otras, STC 103/2008, de 11 de septiembre, FJ 5] y en la STC 139/2024, de 6 de noviembre, FJ 4C”. Es muy importante resaltar que para encontrarse con un vicio de inconstitucionalidad de la ley debe existir una alteración sustancial del proceso de formación de voluntad en el seno de las Cámaras, según doctrina consolidada del Tribunal (recientemente en la STC 139/2024). Por otro lado, también es importante poner de manifiesto que esta doctrina constitucional “se ha de cohonestar con la jurisprudencia constitucional, según la cual ‘la autonomía parlamentaria garantizada constitucionalmente (art. 72 CE) y la propia naturaleza del art. 23.2 CE como derecho de configuración legal también obligan a otorgar a los Parlamentos y, significativamente, a sus órganos rectores, un margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria que este tribunal no puede desconocer’” (STC 185/2016 FJ 5 b y STC 139/2024, FJ 4C)

En relación con esta trascendencia del Reglamento parlamentario hay que referirse a la posible existencia de una reserva reglamentaria de materias que no podrían ser reguladas por ley. Se refirió a la misma por primera vez el Tribunal Constitucional en la STC 44/1995 en relación con las demás normas intraparlamentarias. En sentencias posteriores el Tribunal ha ido definiendo el diseño de esta reserva, así en la STC 136/2011 ha realizado un listado y descripción de la misma citando su propia jurisprudencia: “en el ejercicio de la autonomía reglamentaria que la Constitución reserva a las Cámaras (art. 72 CE) les corresponde “una función ordenadora de la vida interna de las Asambleas” (SSTC 227/2004, de 29 de noviembre, FJ 2; y 49/2008, de 9 de abril, FJ 15), para regular su propia organización y funcionamiento [SSTC 141/1990, de 20 de septiembre, FJ 2; 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2 a); 208/2003, de 1 de diciembre, FJ 4 b); 89/2005, de 18 de abril, FJ 2 c); 90/2005, de 18 de abril, FJ 2 c); 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3 a); y 242/2006, de 24 de julio, FJ 4], para ordenar los derechos y atribuciones que los parlamentarios ostentan [SSTC 203/2001, de 15 de octubre, FJ 2; 177/2002, de 14 de octubre, FJ 3; 40/2003, de 27 de febrero, FJ 2 a); 208/2003, de 1 de diciembre, FJ 4 b); 89/2005, de 18 de abril, FJ 2 b); 90/2005, de 18 de abril, FJ 2 b); 141/2007, de 18 de junio, FJ 5; y 49/2008, de 9 de abril, FJ 15], así como para articular las fases o procedimientos que se desarrollan en su seno (SSTC 234/2000, de 3 de octubre, FJ 12; y 49/2008, de 9 de abril, FJ 15)”. 

Por otra parte, conviene resaltar que, dado que los Reglamentos parlamentarios son la cabecera del ordenamiento de cada Cámara, precisamente por ello juegan el papel de límite de las demás normas intraparlamentarias, sean éstas escritas o consuetudinarias, que no podrán traspasar los niveles del Reglamento. Así, señaló en la STC 226/2004 que “Los Reglamentos de las Cámaras no son, sin embargo, inaccesibles a la integración de su contenido mediante normas supletorias o interpretativas con las que se procure suplir una laguna o superar oscuridades que dificulten su correcta intelección. A los órganos de gobierno y dirección de la Cámara corresponde la facultad de proveer a esa integración normativa, pero siempre en el entendido de que las normas internas dictadas con ese objeto "encuentran su límite en el Reglamento mismo al que interpretan o suplen, de suerte que, a su través, no es jurídicamente lícito proceder a una modificación del Reglamento, sustrayendo esa decisión al Pleno de la Cámara y obviando, además, el requisito de la mayoría absoluta que, para su reforma, establecen la Constitución, los Estatutos de Autonomía y normas de desarrollo directo de los mismos" (STC 44/1995, de 13 de febrero, FJ 3), doctrina ya afirmada en nuestra STC 119/1990, de 21 de junio, FJ 5, y reiterada en la posterior STC 177/2002, de 14 de octubre, FJ 7. Una modificación de esa naturaleza no sólo conculcaría la reserva constitucional o estatutaria de Reglamento, sino también, y a su través, los derechos de los representantes políticos a acceder y permanecer en su cargo en condiciones de igualdad "con arreglo a lo dispuesto en las leyes", derechos que no pueden desvincularse de aquella reserva, por cuanto sólo al Reglamento parlamentario le cumple, en su ámbito propio, la condición de "ley" a los efectos del artículo 23.2 de la Constitución. En definitiva, como dijimos en la citada STC 44/1995 (loc. ult. cit.), "aquellas disposiciones parlamentarias que, dictadas ultra vires, lejos de suplir o interpretar el Reglamento, manifiestamente innoven o contradigan sus contenidos, implican no sólo una quiebra de la apuntada reserva reglamentaria, sino también una vulneración del citado derecho fundamental".

4. La dificultad de obtener acuerdos suficientes para desarrollar reformas reglamentarias de índole formal ha ido acompañada en ocasiones de una proliferación de normas interpretativas o supletorias emanadas de las Presidencias de las Cámaras para desarrollar los propios Reglamentos. El Tribunal Constitucional ha advertido, a veces con expresos giros jurisprudenciales, sobre la inidoneidad de esta vía para señalar como mecanismo adecuado la reforma reglamentaria efectuada de acuerdo con el propio Reglamento, así en la STC 44/1995 ya citada. 

Esta dificultad para desarrollar grandes o completas reformas reglamentarias no ha impedido la aprobación de algunas reformas parciales principalmente dirigidas a adaptar el Reglamento a nuevas normas o circunstancias. El Reglamento del Congreso de 1982 ha sido objeto de dieciocho reformas parciales entre los años 1993 y 2023. De estas la mayoría ha sido para reformar el artículo 46.1 que recoge la enumeración de las comisiones permanentes legislativas y que responde a la práctica de adaptar dichas comisiones a la estructura ministerial. Por otro lado, podemos resaltar algunas reformas de mayor calado: la reforma de 1993, en relación con la declaración de bienes y actividades en el sentido de armonizar el contenido del Reglamento con el de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General; la reforma de 1994 que modificó el régimen de publicidad de las comisiones de investigación, descartó la votación secreta en los procedimientos legislativos o cuando se utilice el criterio de voto ponderado y regulo las sanciones en caso de que un diputado quebrantare el deber de secreto establecido en el artículo 16 de este Reglamento; la de 2001 que modificó el artículo relativo a la tramitación de la propuesta para el nombramiento de seis vocales del Consejo General del Poder Judicial que la Cámara debe realizar entre jueves y magistrados o la de 2009 relativa al régimen de publicidad de los dictámenes de la Comisión del Estatuto de los Diputados sobre incompatibilidades. Por otro lado, en 2011 se modificaron los artículos 79 y 82 para regular el voto por el procedimiento telemático en casos de embarazo, maternidad, paternidad o enfermedad grave. Esta reforma se ve complementada con la realizada en 2022 del mismo artículo. De acuerdo con la Exposición de Motivos, el funcionamiento del procedimiento de voto telemático se había consolidado técnicamente como consecuencia de las restricciones derivadas de la pandemia y esto permitía ampliar los supuestos a aquellos casos en los que los parlamentarios deben ausentarse de la votación en una sesión plenaria para cumplir con compromisos de representación institucional en foros internacionales en el extranjero. Finalmente, en el año 2023 se reformaron los artículos 6, 60.1, 70.2, 92.1, 96 y 97.1 para de acuerdo con la Exposición de Motivos incorporar a la actividad ordinaria del Congreso de los Diputados, incluidas las sesiones del Pleno, de Comisiones y de Diputación Permanente, el uso de las lenguas que tengan el carácter de oficiales en alguna Comunidad Autónoma. 

El Reglamento del Senado, aun aprobado en 1994, sigue respondiendo en sus parámetros fundamentales a su versión de 1982. Ha sido reformado en veintiséis ocasiones, respondiendo la mitad de ellas a la reforma del artículo 49 relativo a las comisiones de la Cámara. Podemos resaltar otras reformas relevantes como: la de 1995 del artículo 100, relativa a como se dirimen los empates; la de 2000 que reforma el Capítulo relativo a las propuestas de nombramiento, de designación o de elección de personas; la de 2001 en congruencia con la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial y la reforma llevada a cabo por el Congreso en relación con el nombramiento de vocales del Consejo General del Poder Judicial; la de 2004 que reforma los artículos 20 y 67 para reconocer a los senadores individualmente la facultad de recabar documentación de las Administraciones Públicas; las de 2005 y 2010 para ampliar el uso de las lenguas cooficiales; la de 2005 para adaptar el Reglamento a la reforma del artículo 16.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional; la de 2009 para adaptar el procedimiento de las preguntas de contestación escrita a las características de su tramitación electrónica; las de 2013 y 2022 para regular el procedimiento telemático de votación; la de 2014 que reformó el artículo 36 para reconocer a la Mesa las potestades normativas y ejecutivas en materia de régimen y gobierno interior, presupuestaria, de control, de contabilidad, de contratación, de financiación y de transparencia y el artículo 148 para establecer una nueva ordenación del debate del proyecto  de Ley de Presupuestos Generales del Estado; la de 2023 reformó el artículo 133 para atribuir a la Mesa de la Cámara la facultad de decidir en cada caso sobre la pertinencia de la tramitación urgente de una proposición de ley -esta reforma ha sido declarada inconstitucional por la Sentencia 63/2025-; así como el artículo 182 en relación con las comparecencias del Gobierno ante el Pleno, especialmente en relación con el Presidente del Gobierno; y, finalmente, en 2024 se ha modificado el artículo 56 y se han introducido los artículos 56 ter y 189 bis nuevos, que regulan la inclusión por el Senado de asuntos en el orden del día de las Conferencias de Presidentes 

5. Junto con los Reglamentos de cada Cámara, el art. 72.2 prevé la existencia de un Reglamento de las Cortes Generales. Esta previsión se encuentra pendiente de desarrollo más de cuarenta y cinco años después de la entrada en vigor de nuestra Carta Magna, sin que existan razones aparentes que lo justifiquen.

Respecto de este Reglamento parece oportuno hacer dos indicaciones. La primera es de índole formal. Al tratarse de una norma aplicable a las Cortes Generales y no a cada Cámara por separado su texto debe ser aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara. No cabe aquí, pues, ningún procedimiento alternativo que no pase por la obtención de las dos mayorías absolutas.

La segunda apreciación es de índole material. Aunque en una lectura literal pudiera desprenderse que el Reglamento de las Cortes Generales está destinado a regular exclusivamente las sesiones conjuntas del Congreso de los Diputados y del Senado, nada sería tan erróneo como esto. En efecto, existe una variada gama de materias (desde las competencias en relación con la Corona del Título II, hasta las Comisiones Mixtas pasando, por ejemplo,  por las delegaciones internacionales de las Cortes Generales), que explican que el día que se haga (y ya va siendo inexcusable), el Reglamento de las Cortes Generales tendrá que enfocarse desde una perspectiva material mucho más amplia para dar cobertura normativa suficiente a lo que ahora se resuelve con acuerdos de la reunión conjunta de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado.

III. La autonomía financiera

1. Otro aspecto clave para asegurar la independencia funcional de cualquier órgano o institución es contar con un sistema de financiación suficiente que permita tomar las propias decisiones al respecto dentro de un margen de autonomía imprescindible. Esta ha sido uno de los tradicionales caballos de batalla que enfrentaron en el pasado a los Parlamentos con los Ejecutivos. Y viceversa. Ahí están para demostrarlo los centenares de brillantes páginas escritas en Alemania respecto de la naturaleza jurídica de la Ley de Presupuestos. Debate doctrinal que en modo alguno podía ocultar el trasfondo político que le subyacía.

Por eso la Constitución se ocupa de señalar que las Cámaras "aprueban autónomamente sus Presupuestos".

2. Dicha afirmación merece, a pesar de su evidente claridad, una serie de acotaciones que permitan interpretarla en su conjunto.

La primera precisión es de índole política. Es cierto que el enunciado constitucional habilita a las Cámaras con singular generosidad en su capacidad presupuestaria. Pero no es menos cierto que el continuum mayoritario que se produce entre Gobierno y Parlamento ha facilitado sin demasiados problemas que las Cortes hayan hecho un uso razonable de esta autonomía en una línea si no mimética sí bastante coordinada con las directrices gubernamentales. Dicho de otro modo, el uso de su autonomía por parte del Parlamento nunca ha sido empleado como elemento de conflicto con el Ejecutivo, supuesto que al parecer sí ha sucedido en alguna ocasión en determinadas comunidades autónomas donde no se daba esa sintonía de mayorías.

La segunda acotación sirve para indicar que la competencia fundamental para la elaboración, aprobación, gestión y liquidación del Presupuesto de las Cámaras cae en el ámbito de sus Mesas. Tanto el art. 31.1 2º del RCD como el art. 35.1 in fine del RS así como la propia praxis parlamentaria sitúan en la esfera competencial de las Mesas la materia presupuestaria. Parece también pertinente recordar que la Sección 02 Cortes Generales de los Presupuestos Generales del Estado contiene junto a los servicios correspondientes al Congreso de los Diputados y al Senado, otros servicios comunes a las Cortes Generales (Cortes Generales, Defensor del Pueblo, Junta Electoral Central). En estos casos la competencia es ejercida colectivamente por las Mesas de ambas Cámaras reunidas en sesión conjunta. Otra cuestión más para incluir, en su momento, en el nonato Reglamento de las Cortes Generales.

En tercer lugar, conviene resaltar que lo que las Mesas de las Cámaras hacen, una vez aprobado el Proyecto de Presupuestos para el próximo ejercicio, es remitirlo al Gobierno, a quien de acuerdo con el art. 134 CE le corresponde en exclusiva la iniciativa de elaboración y presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. El Gobierno, respetuoso siempre de la autonomía de las Cámaras, incluye dicho proyecto en su texto sin retocarlo ni alterarlo. En este punto es importante resaltar que el párrafo segundo del artículo 2.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que dicha Ley no será de aplicación a las Cortes Generales, que gozan de autonomía presupuestaria de acuerdo con lo establecido en el artículo 72 de la Constitución; no obstante, se mantendrá la coordinación necesaria para la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

De esta manera el proyecto de presupuesto parlamentario vuelve a la Cámara y serán los diputados y senadores con sus votos quienes validen, en su caso, lo elaborado por sus respectivas Mesas. Conviene recordar que, como cualquier otra sección del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, la sección 02 puede también (y de hecho así ha sucedido en ocasiones), ser objeto de enmiendas. Bien es cierto que salvo en algún caso excepcional (previo consenso parlamentario) los proyectos presupuestarios en este punto han sido siempre aprobados tal cual.

3. Por último es menester recordar que esta autonomía financiera se extiende también a la gestión y liquidación de los Presupuestos aprobados, así como al control de ejecución del mismo. Cualquier otra solución menoscabaría de forma peligrosa el sólido principio de la autonomía financiera que la Constitución ha querido otorgar al Parlamento.

IV. La autonomía funcional

1. La genuina autonomía de una institución pasa necesariamente por tener la capacidad de autoorganizarse, así como por contar con los medios humanos y materiales que permitan ejercer cabalmente sus funciones. Por ello, bajo el epígrafe de autonomía funcional hay que incluir dos aspectos distintos, aunque interrelacionados.

El primero estriba en la potestad constitucional que tienen las Cámaras para elegir sus respectivos Presidentes y los demás miembros de sus Mesas. El segundo, se encuentra en la capacidad para regular el Estatuto de Personal de las Cortes Generales.

2. De la importancia de la figura del Presidente de una Asamblea parlamentaria da buena cuenta la venerable institución del speaker británico. A partir de su creación el Parlamento del Reino Unido empieza a tener un referente o contrapoder que oponer al Monarca. El auge de la institución marcha paralelo con el fortalecimiento de la figura de su Presidente.

Nuestra Constitución opta por recoger la capacidad de las Cámaras para elegir sus respectivos Presidentes, es decir, cada una  el suyo. Como es lógico los Reglamentos exigen que esta elección tenga  lugar entre sus miembros, excluyendo la posibilidad de Presidencias  extraparlamentarias.

Conviene también resaltar frente a confusiones interesadas que nuestra Constitución no recoge la figura de un Presidente de las Cortes Generales. Es cierto que existe una previsión de que las sesiones conjuntas de las dos Cámaras sean presididas por el Presidente del Congreso de los Diputados. Y es igualmente cierto que esta previsión se extiende a las reuniones conjuntas de las Mesas de ambas Cámaras. Pero es también cierto y evidente que el constituyente descartó expresamente la posibilidad de un Presidente de las Cortes Generales.   Este rechazo fue expreso a la enmienda 510 del Grupo Parlamentario Mixto del Congreso que proponía añadir a la redacción hoy vigente la expresión "... que lo será de las Cortes Generales". Los argumentos del diputado Cisneros dejan claros los motivos para no aceptar tal propuesta. (véase Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados nº 80 de 2 de junio de 1978). No hay, por tanto, Presidencia de las Cortes Generales sino presidencia del Presidente del Congreso de los Diputados cuando tengan lugar sesiones conjuntas.  

3. Nuestra Constitución opta asimismo por un sistema colectivo de dirección de la Cámara cuando incluye entre las competencias de ésta elegir a los demás miembros de sus Mesas. Frente al sistema anglosajón de presidencia única y personalizada, nuestro ordenamiento ha elegido el sistema continental de Mesa o Bureau. Las Mesas, "órganos rectores de las Cámaras," en común expresión de los arts. 30.1 del RCD  y 35.1 del RS vienen así a ser reconocidas en su papel más institucional frente al carácter netamente político de las Juntas de Portavoces.

Es oportuno recordar que merced a su sistema de elección por el pleno de la Cámara, los miembros de las Mesas no son jurídicamente representantes de los Grupos Parlamentarios en aquellas, sino representantes de todos los diputados o senadores. Les es por ello razonablemente exigible un nivel suficiente de objetividad e independencia en el ejercicio de sus importantísimas funciones. Y en este sentido es importante señalar que el Tribunal Constitucional ha establecido que las Mesas “cumplen la función jurídico-técnica de ordenar y racionalizar el funcionamiento de las Cámaras para su mayor eficiencia, precisamente como tal foro de debate y participación en la cosa pública ( por ejemplo en las SSTC 89/2005 y 90/2005 FFJJ 2 c) y en la STC 242/2006 FJ 4). Y por ello ha añadido que “que ninguna tacha de inconstitucionalidad merece la atribución a las Mesas parlamentarias del control de la regularidad legal de los escritos y documentos parlamentarios, sean éstos los dirigidos a ejercer el control del Ejecutivo, sean los de carácter legislativo, siempre que, bajo ese examen de la iniciativa a la luz del canon normativo del Reglamento parlamentario, no se deslice también un juicio sobre la oportunidad política, cuando sea la Cámara parlamentaria quien deba hacerlo en el correspondiente trámite o en el debate plenario” (STC 57/2011, FJ 3). 

Por otra parte, se ha destacado por el Tribunal Constitucional que los diputados tienen el derecho a formar parte de las Mesas de las Cámaras parlamentarias, con los requisitos que los reglamentos parlamentarios establezcan, y que dicha facultad pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria. Y ello es consecuencia de la naturaleza e importante función que le corresponde a la Mesa en los actuales Parlamentos y su imprescindible labor técnico-jurídica, “dirigida a ordenar y racionalizar el funcionamiento de las Cámaras para su mayor eficiencia, como foro de debate y participación en la cosa pública” (STC 38/1999, FJ 3). Ha establecido el Tribunal que esta faceta del ius in officium tiene relevancia constitucional cuando haya una negativa contraria al ordenamiento a formar parte de la mesa. Así, no es un derecho de participación genérico, sino que se debe circunscribir al marco normativo existente en cada Parlamento. En relación con la aplicación de la doctrina constitucional respecto del principio de proporcionalidad en la representación política a la elección de las Mesas en los Parlamentos ha dicho recientemente el Tribunal en la STC 35/2022 que aunque dicho principio no se traduce necesariamente en una fórmula matemática, también se ha puesto de manifiesto que la obligación de proporcionalidad sí debe suponer una regla que oriente la aplicación en las normas que rijan la formación de la mesa, puesto que así lo exige la norma institucional básica, en este caso concreto, de la Comunidad de Madrid. 

En relación con las funciones de las Mesas, hasta la STC 118/1988 la jurisprudencia constitucional, en aras del respeto a la autonomía de las Cámaras en orden a su propio funcionamiento, calificó determinados actos parlamentarios como interna corporis, los cuales, por su naturaleza, resultarían excluidos del conocimiento, verificación y control, por parte de los Tribunales, tanto los ordinarios como el Constitucional. Sin embargo, en la mencionada Sentencia el Tribunal establece una nueva línea señalando que “cuanto un acto parlamentario afecte a un derecho o libertad susceptible de amparo constitucional, sale o transciende de la esfera irrevisable propia de los interna corporis acta, y corresponde a este Tribunal el examen, pero sólo ello, de la virtual lesión de tales derechos o libertades”. Posteriormente, en la STC 95/1994 el Tribunal examina el posible análisis material en la calificación realizada por la Mesa señalando que “El hecho de que el Reglamento no contemple supuestos específicos de inadmisión de proposiciones como la presentada por el Grupo recurrente significa que las funciones de la Mesa se reducen a la verificación del cumplimiento de los requisitos formales reglamentariamente establecidos e, incluso, a una verificación liminar de la conformidad a Derecho de la pretensión, porque en aquellos supuestos en los que la función de control de la Mesa se extiende a la atribución de una calificación distinta de la conferida por sus promotores es porque las calificaciones posibles (y la correspondiente tramitación) se definen en atención a criterios de orden material. (…) Cosa distinta es que se tratase de una proposición contraria a la Constitución o ajena a las competencias atribuidas al ordenamiento en cuyo seno pretende integrarse. Mas, incluso en tal caso, como ya se dijo en la STC 205/1990, la Mesa sólo podría acordar la inadmisión cuando la contradicción a Derecho o la inconstitucionalidad de la proposición sean palmarias y evidentes”. 

Sin embargo, posteriormente el Tribunal ha ido matizando el control que pueden ejercer las Mesas en el trámite de calificación. En este sentido en la STC 38/1999 estableció que, a la Mesa corresponde “examinar si la iniciativa cumple con los requisitos formales exigidos por la norma parlamentaria” pero que, sin embargo, “dicho examen no debe suplantar las funciones que le corresponden a la Asamblea legislativa, y que gozan de relevancia constitucional cuando consisten, precisamente, en ejercer la función legislativa por los representantes de los ciudadanos, máxima expresión del ejercicio de la soberanía popular en el Estado democrático”. Y, por otro lado, señaló que el Reglamento puede “permitir, o en su caso establecer, incluso, que la Mesa extienda su examen de la iniciativa más allá de la estricta verificación de sus requisitos formales, siempre, claro está, que los escritos y documentos parlamentarios girados a la Mesa, sean de control de la actividad de los Ejecutivos o sean de carácter legislativo, vengan, justamente, limitados materialmente por la Constitución, el bloque de la constitucionalidad o el Reglamento Parlamentario pertinente (…). Si la legalidad aplicable no impone límite material alguno a la iniciativa, la verificación de su admisibilidad ha de ser siempre formal, cuidando únicamente de que la iniciativa cumpla con los requisitos de forma que le exige esa legalidad (STC 124/1995)”.

Posteriormente, en la STC 10/2016 el Tribunal admite, de nuevo, la posibilidad de rechazar una propuesta de ley cuando sea “contraria a la Constitución o ajena a las competencias atribuidas al ordenamiento en cuyo seno pretenderse integrarse, exigiéndose para ello que “la contradicción a Derecho o la inconstitucionalidad de la proposición sean palmarias y evidentes” (FJ 4). En cualquier caso, en el supuesto concreto que se valoraba en dicha Sentencia el Tribunal concluyó que la Mesa de la Cámara autonómica “se excedió en sus funciones al inadmitir la proposición de Ley, pues «[u]n control material como el verificado por la Mesa sólo sería admisible si resultara evidente la inconstitucionalidad –material o competencial– de la proposición, lo que no es, desde luego, el caso»”. 

Finalmente, podemos referirnos a la jurisprudencia más reciente en relación con el papel de las Mesas en la calificación de iniciativas resumida en el Fundamento Jurídico 3 de la STC 24/2022. Así: en primer lugar, el Tribunal ha afirmado que “las facultades de las mesas de las asambleas legislativas en orden a la calificación y admisión a trámite de iniciativas parlamentarias lo son sobre todo a efectos de controlar la regularidad jurídica y la viabilidad formal o procesal de las iniciativas presentadas, de modo que las mesas no deben, con carácter general, inadmitir propuestas o proposiciones a causa de la supuesta inconstitucionalidad de su contenido, pues ello infringiría el derecho fundamental de sus impulsores (art. 23.2 CE)”. En segundo lugar, esta regla general lo es “sin perjuicio de que las mesas puedan inadmitir a trámite, sin daño para el derecho fundamental protegido por el art. 23.2 CE, las propuestas o proposiciones cuya contradicción con el Derecho o inconstitucionalidad sean “palmarias y evidentes” (SSTC 124/1995, de 18 de julio, FJ 2; 10/2016, de 1 de febrero, FJ 4; 47/2018, FJ 5; 96/2019, FJ 6, y 115/2019, FJ 6). Ahora bien, como acaba de indicarse, este supuesto, que se refiere únicamente a la facultad de la mesa de rechazar iniciativas parlamentarias, es excepcional, de modo que solo en aquellos casos en los que la contradicción con la Constitución sea clara e incontrovertible podrá inadmitirse la iniciativa parlamentaria por este motivo sin vulnerar por ello el derecho al ius in officium de los parlamentarios que la promueven (STC 128/2019, FJ 2, por todas)”. Y, finalmente, el Tribunal se ha referido a la cuestión relativa a que la decisión de la Mesa constituya un incumplimiento manifiesto de lo resuelto por el Tribunal Constitucional. En este caso dice el Tribunal que el “incumplimiento del obligado respeto a lo resuelto por el Tribunal Constitucional por parte de la mesa de la cámara tiene una incidencia directa en el ius in officium de los parlamentarios, pues si estos participan en la tramitación de una iniciativa que contraviene de modo manifiesto un pronunciamiento de este tribunal, infringen también el deber de acatar la Constitución (art. 9.1 CE) y de cumplir lo que el Tribunal Constitucional resuelva (art. 87.1 LOTC). Por el contrario, si cumplen su deber constitucional de respetar lo decidido por este tribunal y no participan en ese procedimiento parlamentario están desatendiendo las funciones representativas inherentes a su cargo”. Para poder apreciar que la Mesa ha incumplido este deber de acuerdo con el Tribunal tienen que concurrir dos elementos: por un lado que “la decisión de admisión conlleve incumplir lo previamente resuelto por este tribunal” y, por otro lado, que “la mesa sea consciente de que al tramitarla está incumpliendo su deber constitucional de acatar lo resuelto por este tribunal, esto es, que la mesa tramite la iniciativa a sabiendas de que existe una resolución de este tribunal que impide darle curso”. 

4. Sería muy difícil, por no decir imposible, que las Cámaras pudieran ejercer sus trascendentales tareas constitucionales con la mera presencia de los diputados y senadores. Como cualquier órgano constitucional la existencia de una Administración preparada para planificar, desarrollar y ejecutar las decisiones adoptadas por los parlamentarios se revela como algo autoevidente.

Lo que sucede es que difícilmente podrían las Cámaras ejercer con independencia y autonomía sus funciones, si esta Administración auxiliar dependiera básicamente de aquel a quien por imperativo constitucional (art. 66.2 CE), tienen que controlar. Por consiguiente, la Carta Magna señala que las Cámaras, de común acuerdo, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Se sienta así una importante premisa en la consolidación de la autonomía funcional que estamos considerando.

Parece oportuno recordar que este personal lo es de las Cortes Generales en su conjunto y no de una Cámara u otra por más que el trabajo se desempeñe, lógicamente, en el Congreso o en el Senado. Esta fórmula, poco habitual en el Derecho comparado, ha funcionado de manera notable en España sin que se hayan producido especiales disfunciones al respecto.

5. Dada la ausencia de un Reglamento de las Cortes Generales, la práctica ha llevado a que hayan sido las Mesas de ambas Cámaras en reunión conjunta las que hayan aprobado el Estatuto del Personal. Se han aprobado hasta tres Estatutos: el primero de 1983, el segundo de 1989, y el tercero, hoy vigente, aprobado por Acuerdo de 27 de marzo de 2006, y modificado por Acuerdos de 16 de septiembre de 2008, de 21 de septiembre de 2009 y de 10 de mayo de 2016. Esta praxis ha sido sancionada de manera positiva por el Tribunal Constitucional, a pesar de las dudas que semejante fórmula ofrece a determinados sectores doctrinales.

En este orden de ideas, el Tribunal Constitucional dejó claro en su STC 139/1988 que al tratarse de una norma directamente vinculada a la Constitución y con un ámbito material específicamente reservada a la misma, el Estatuto del Personal no es "... una disposición de categoría inferior a la ley, sino antes bien, de una norma que de acuerdo con la reserva constitucional establecida goza de fuerza de ley y que, asimismo, por proceder del Poder Legislativo, posee valor de ley".

Esta doctrina ha sido mantenida de manera constante por el Tribunal incluso a efectos de su control jurisdiccional.

V. Los poderes de los Presidentes de las Cámaras

1. La relevancia constitucional atribuida a los Presidentes de las Cámaras se desprende sin esfuerzo de las tareas que a los mismos atribuyen sus Reglamentos (art. 32 RCD y art. 37/ RS). Esta importancia se ve reforzada en el caso de la Presidencia del Congreso por las tareas constitucionales atribuidas por ejemplo en los artículos 99.1 y 5 y 64.1 de nuestro Texto Fundamental.

2. La Constitución ha querido, no obstante, incluir un precepto que como el art. 72.3 es una de las muestras más evidentes del clásico principio liberal y democrático de la separación de poderes. Dicha norma, al atribuir a la Presidencia de las Cámaras todos los poderes administrativos y facultades de policía en el interior de las respectivas sedes, está efectuando una reasignación competencial ratione locii en términos absolutos ("todos").

3. Esta regla sitúa al Presidente de la Cámara como autoridad indiscutida frente a cualquier tipo de injerencia externa. No parece ocioso recordar que estas facultades son, en cierto modo, el complemento lógico a la derogación específica que de ciertos principios suponen las prerrogativas previstas en el art. 71 CE.

El art. 72.3, que necesariamente habrá de interpretarse en función de los Reglamentos de las Cámaras (también para los Presidentes juega el art. 9.1 CE) tiene una doble vertiente: las facultades administrativas y los poderes de policía.

4. En punto a las facultades administrativas es evidente que esta potestad incluye en primer término las competencias sobre la Administración parlamentaria a la que anteriormente nos referíamos. Igualmente cubre los aspectos financieros de gasto y pago, así como la actividad de contratación.

Mención especial merece la actividad que las Cámaras destinan al mantenimiento o ampliación de sus respectivas instalaciones. En muchas ocasiones esta actividad implicaría la concesión de las preceptivas licencias urbanísticas o de índole similar. Mientras que su necesidad es evidente cuando se trate de actuaciones realizadas extrasede, no está claro que para aquellos que se realicen en el interior de las sedes, sea menester requerir otra autorización que la del propio Presidente de la Cámara. Otra solución se antoja contraria a la propia dicción, clara y tajante, del art. 72. 3.

5. En relación con las facultades de policía, la llamada "inmunidad de sede", parecen claramente vinculadas a la apelación general a la inviolabilidad de las Cortes (art. 66.3) y a la propia protección penal que el ordenamiento ofrece a las Cámaras (arts. 492 y siguientes Código Penal).

A estos efectos, el Presidente de la Cámara no sólo es la autoridad de referencia para todo el personal de seguridad al servicio de la misma, sino quien debe tomar las medidas que estime oportunas cuando el orden de la Institución se vea alterada. Esta solución es la lógica cuando lo que se pretende es la autorregulación, es decir la autonomía, de la propia Cámara para afrontar las incidencias acaecidas en su seno.

Conviene, por último, destacar que cuando se trata de la alteración del orden por actuaciones de los propios parlamentarios, los Reglamentos de las Cámaras establecen de manera tasada las conductas, procedimientos y sanciones que pueden y deben tenerse en cuenta, sin que por ello sea previsible una actuación arbitraria o indiscriminada de la Presidencia. Así, debemos referirnos al Capítulo octavo “De la disciplina parlamentaria” del Título IV del RCD y del Capítulo octavo con la misma rúbrica del Título III del RS. El Tribunal Constitucional ha tenido numerosas oportunidades de pronunciarse en relación con este ámbito y ha establecido reiteradamente que la posibilidad contemplada en los Reglamentos parlamentarios de que el Presidente imponga sanciones de plano, pretende facilitar el mantenimiento del orden en las reuniones de éste y permitir que se ponga fin a las perturbaciones ilegitimas que allí se produzcan (STC 136/1989, FJ  3) ya que se debe asegurar el correcto funcionamiento de los órganos colegiados, que no puede verse impunemente afectado por quien interrumpe su correcto devenir (STC 31/2005, FJ5).

Por otro lado, la jurisprudencia constitucional también ha determinado una serie de requisitos que deben cumplirse en materia de disciplina parlamentaria. Así, en primer lugar, para el establecimiento de sanciones es necesario que las mismas se establezcan en una norma con rango de ley, requisito que se ve satisfecho si las sanciones se incluyen en los reglamentos parlamentarios. Por otro lado, el Tribunal ha insistido en la necesidad de la inmediatez de la sanción, estableciendo que “sanciones que en tales supuestos de alteración puede imponer el Presidente se justifican exclusivamente, dada su excepcionalidad, en razón del fin mencionado [aseguramiento del orden] y son por ello inescindibles del momento en que la perturbación tiene lugar” (STC 136/1989, FJ 3). En tercer lugar, el Tribunal ha insistido en la STC 192/2011 en la necesidad de motivación; así ha dicho que se debe recordar que el deber de motivación en el ámbito sancionador incluye la obligación de fundamentar los hechos y la calificación jurídica, así como también la sanción a imponer (STC 140/2009, FJ 3). Y que los elementos de juicio sobre los que se basa la decisión deben quedar debidamente exteriorizados, dado que lo relevante es que puedan conocerse las razones o criterios jurídicos que fundamentaron la decisión (por todas, STC 140/2009, FJ 3; y 59/2011, FJ 3). Y, finalmente, también se ha referido el Tribunal a la proporcionalidad en la mencionada STC 192/2011, que valoraba la imposición de una sanción en el grado máximo que permitía la norma reglamentaria, y ha dicho que  “la sanción de suspensión del ejercicio durante un mes de la función parlamentaria de la Diputada no implica, en el presente caso, “un sacrificio del derecho a ejercer el cargo de parlamentario superior al beneficio que reporta a la luz de la entidad de la conducta sancionada” (STC 129/2006, FJ 5). Además, una vez constatada la proporcionalidad de la sanción, ningún efecto adverso produce para la demandante de amparo “más allá del que la tipificación de la infracción y la previsión de la sanción en una norma … hacían por completo previsible” (STC 210/2005, de 18 de julio, FJ 3)”.

Comentario realizado por

Manuel Alba Navarro, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre, 2003.

Actualizado por

Ángeles González Escudero, Letrada de las Cortes Generales, 2011.
Mercedes Cabrera Orejas, Letrada de las Cortes Generales, 2018 y 2026.

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