Constitución Española

Contenido del precepto

La importancia que nuestra Constitución confiere a los sindicatos y a las asociaciones empresariales en el marco del Estado social y democrático de Derecho ha llevado al constituyente a referirse al tema sindical en varios artículos de nuestra Norma Fundamental. Dentro del Título Preliminar, el artículo 7 consagra su papel como organizaciones básicas para la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales. En conexión con el anterior, el artículo 28.1 formula el derecho de libertad sindical como un derecho fundamental (integrado en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I), recogiendo en su apartado 2 el derecho de huelga.

No terminan ahí, sin embargo, las referencias que a lo largo del texto constitucional se van sucediendo en torno a la participación de los sindicatos y las asociaciones empresariales en la vida económica y social. Algunas de las numerosas alusiones que efectúa la Norma Fundamental sobre la materia tratada son las contenidas en su artículo 37.1 sobre el derecho de autonomía colectiva; la participación en la Seguridad Social y en los organismos públicos cuya función afecte a la calidad de vida o bienestar general (art. 129.1); la participación en la empresa (art. 129.2); el derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo (art. 37.2), y la participación de los sindicatos y de las asociaciones empresariales en la planificación económica (art. 131.2). 

En cuanto al precedente más interesante de nuestro constitucionalismo histórico, conviene recordar el artículo 39 de la Constitución española de 1931, que establecía: “los españoles podrán asociarse o sindicarse libremente para los distintos fines de la vida humana, conforme a las leyes del Estado”, con el requisito tanto en el caso de asociaciones como de sindicatos de inscribirse en el Registro público correspondiente.

Sin duda que la regulación contenida en el artículo 7 de la Constitución de 1978 supera ampliamente la formulación de este régimen de libertades en la Constitución republicana, entre otras cosas por la alineación de la Constitución de 1978 en una concepción del sindicato, que fundamentada en el Derecho comparado diferencia el derecho de asociación (art. 22) de la regulación de sindicatos y asociaciones profesionales (art. 7), en sendos preceptos con identidad constitucional propia.

La Constitución de 1978 se inserta, de este modo, en la línea de los grandes textos constitucionales que, como la Constitución italiana de 1947, reconocen la libertad de los sindicatos para organizarse o, entre otras, de la Ley Fundamental de Bonn, que garantiza la formación de las asociaciones destinadas a defender y mejorar las condiciones económicas y de trabajo.

En cuanto a la elaboración del precepto, el texto contenido en el Anteproyecto de Constitución fue sometido a debate y enmiendas que, sin embargo, no alteraron sustancialmente su configuración originaria. Únicamente son de resaltar la adición del último inciso del artículo, referente a la “estructura y funcionamiento democráticos”, que se opera en el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas (BOC de 1 de julio de 1978), y la supresión de la alusión a los “colegios y demás organizaciones profesionales”, en el Dictamen de la Comisión Constitucional del Senado (BOC de 6 de octubre de 1978).

La discusión del precepto durante su tramitación se centró básicamente en dos cuestiones. En primer lugar, el posible contenido corporativista del artículo ante la conveniencia de eliminar reminiscencias o derivaciones de este carácter. El otro gran tema fue el debate en torno a los colegios profesionales, que estaba incluido en el mismo artículo del Anteproyecto de Constitución que contenía la referencia a los sindicatos y organizaciones empresariales, y que fue posteriormente separado y reconocido en el artículo 36. En ningún caso se discutió y aclaró el sentido o justificación del artículo dentro del Título Preliminar, y, ante el consenso general de su conveniencia, tampoco se planteó su supresión.

Por otro lado, la normativa de nuestro ordenamiento jurídico interno que desarrolla el derecho de libertad sindical ha encontrado una variada fuente en distintos preceptos y normas del ámbito internacional, que han incidido sobre una configuración del artículo 7 de nuestra Constitución que se encuentra en consonancia con los valores y principios expresados en esos textos, entre los que seleccionamos los siguientes:

- La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948.

- El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de Roma de 1950.

- El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York de 1966.

- El Convenio Núm. 87/1948 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que define el derecho de libertad sindical como un derecho de autoorganización de los trabajadores y empleadores, que incluye la facultad para constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas, así como la capacidad de tales organizaciones para autorregularse, funcionar con posibilidad de federarse o confederarse y ser reconocidas como tales.

- El Convenio Núm. 98/1949 de la OIT, que completa el derecho de libertad sindical con normas referidas a la protección de su ejercicio, junto con la exigencia de un adecuado estímulo y fomento del mismo por parte de las legislaciones nacionales.

- La Carta Social Europea del Consejo de Europa de 1961, que en su artículo 5 define el derecho sindical como la libertad de los trabajadores y empleadores para constituir organizaciones locales, nacionales o internacionales para la protección de sus intereses económicos y sociales, estableciendo el compromiso de que la legislación nacional no menoscabe esa libertad o que en su aplicación se pueda desatender este principio.

- La Carta Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores de 9 de diciembre de 1989, que en el marco de la Comunidad Económica Europea ha recogido en su artículo 11 unos principios sobre la sindicación análogos a los definidos por la OIT.

Todas estas normas han influido decisivamente sobre nuestro precepto constitucional. Así, por ejemplo, que en el texto constitucional se haya incluido el derecho de asociación empresarial al lado del derecho de los sindicatos de trabajadores a la defensa de sus respectivos intereses, puede resultar un correlato lógico de trasladar a nuestro país los Convenios 87 y 98 de la OIT, que, como hemos visto, se refieren indistintamente a ambos tipos de organizaciones al regular la libertad sindical.

En cuanto a la protección de los derechos sindicales, el artículo 7, al encontrarse ubicado en el Título Preliminar, no goza de una garantía constitucionalmente establecida, salvo la que se refiere a la utilización del procedimiento agravado previsto para su reforma. Esto se explica debido a que el precepto comentado, al reconocer el papel de los sindicatos y asociaciones empresariales como piezas básicas del Estado social y democrático de Derecho, no procede, como sí lo hace en concreto el artículo 28, a una consagración del derecho de libertad sindical. En este último caso, al formar parte este precepto de la sección 1ª del capítulo segundo del título I, recibe la máxima protección, siendo, según el artículo 53.2, posible recabar su tutela mediante el proceso de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, así como en su caso, a través del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Por otro lado, en relación a los empresarios existe una discusión sobre si el asociacionismo empresarial goza de la cobertura del derecho de la libertad sindical expresado en el artículo 28, o si al contrario se debe situar dentro del derecho general de asociación. Tanto en uno como en otro caso sería objeto de la máxima protección, al encontrar acomodo, también en el segundo caso, en el derecho fundamental de asociación del artículo 22.

El precepto tiene, por lo demás, una estructura paralela a la del artículo 6 de la Constitución sobre los partidos políticos, en cuanto a sus dos últimas frases, al establecer (en aquel caso para los partidos políticos, en este para los sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales) que “Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.” Libertad de creación y ejercicio y estructura interna y funcionamiento democráticos son pues rasgos característicos de estas asociaciones, el primero por su condición de derecho fundamental y el segundo por su peculiar naturaleza y relevancia en nuestro Estado. Para la explicación de este contenido, en cualquier caso, nos remitimos al siguiente apartado, pues la misma obedece a su interpretación por el Tribunal Constitucional. 

Desarrollo normativo y jurisprudencial

El desarrollo normativo de la libertad sindical se halla en la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical (LOLS), aunque no es desarrollo directo de este artículo 7, sino del artículo 28.1, en su condición de derecho fundamental. En cuanto al asociacionismo empresarial, resulta de difícil encuadre por su confusa formulación, ya que la Disposición Derogatoria de la LOLS establece que le sea de aplicación la libertad de sindicación "a los efectos de lo dispuesto en el artículo 28.1 de la Constitución Española y de los convenios internacionales suscritos por España", mientras que el Tribunal Constitucional ha interpretado que las asociaciones empresariales no se acogen al derecho de libertad sindical del artículo 28.1 de la Constitución (STC 4/1983), sino de su artículo 22, donde se reconoce el genérico derecho de asociación (SSTC 52/1992 y 75/1992).

Por otro lado, en relación con la interpretación por el Tribunal Constitucional de este precepto, podemos extraer varias consideraciones. La primera es que la enumeración de derechos concretos que integran el ámbito genérico de la libertad sindical (enumerados en el apartado anterior) no agota su contenido en los anteriormente citados, ni siquiera en todas aquellas referencias que se producen a lo largo del Texto Fundamental (SSTC 23/1983 y 39/1986).

La segunda implica situar en primer lugar a los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales como importantes pilares dentro del Estado social y democrático de Derecho al ocupar un papel de "organismos básicos" en el sistema político (STC 11/1981). Su constitucionalización tendrá importantes consecuencias jurídicas y sociales, a diferencia de lo que ocurre con el comité de empresa, que al no estar constitucionalizado no es considerado más que como una creación de la Ley (STC 118/1983). Si entendemos la acción sindical en un sentido amplio, es decir, como aquella acción enfocada a representar y defender los intereses de los trabajadores, podemos afirmar que en nuestro ordenamiento existe un sistema sindical dual en el que dicha acción sindical puede ser ejercida no sólo por el sindicato, sino también por el comité de empresa, aunque no son dos sujetos idénticos desde el punto de vista del ejercicio de sus funciones sindicales (STC 134/1994).

La tercera tiene que ver con la función que les asigna el texto constitucional de “defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios”. En este sentido, tanto el carácter como la función que a ambas organizaciones encomienda el artículo analizado ha llevado a considerarlas como asociaciones “de relevancia constitucional” (SSTC 4/1981 y 20/1985), que cumplen una función transcendente de acuerdo con la propia Constitución (SSTC 70/1982, 4/1983 y 20/1985).

Desde el punto de vista del contenido esencial del derecho, tanto la Constitución como la LOLS establecen que el derecho de libertad sindical se encuentra integrado por los derechos y facultades que identifican y permiten su ejercicio (STC 11/1981). Definido de esta forma, el derecho comprendería un doble plano, dependiendo del sujeto al que se atribuya la facultad o libertad de que se trate. En primer lugar, desde una vertiente individual que implica el derecho de los trabajadores a fundar sindicatos y afiliarse al de su elección (STC 73/1984), o de permanecer al margen y no ser obligado a afiliarse a un sindicato (STC 12/1983). Desde el punto de vista colectivo, la libertad sindical consiste en el derecho de los sindicatos al libre ejercicio de su actividad, tanto en su faceta de defensa y promoción de los intereses económicos que le son propios (SSTC 70/1982 y 73/1984), como, en general, en la defensa y promoción de los intereses de los trabajadores (SSTC 4/1983 y 39/1986).

Esos derechos y facultades van a venir configurados por una característica genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores, no basada únicamente en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo (STC 101/1996). De esta forma, desde el punto de vista constitucional sus funciones no se agotan en la mera representación de sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Es decir, a través de la llamada representación institucional, la adhesión a una institución comporta una aceptación de su sistema jurídico, y, por tanto, de su sistema representativo. La representación institucional de sindicatos y organizaciones empresariales es importante, porque el ordenamiento jurídico va a otorgar a dichos entes la defensa y gestión de los derechos e intereses de categorías o grupos de personas (SSTC 70/1982 y 11/1998).

Precisamente porque entre las funciones de los sindicatos se encuentra la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores, en aras de la libertad sindical, se comprende que el ordenamiento jurídico proceda, en primer lugar, a afirmar y proteger el derecho de los individuos a fundar sindicatos y a afiliarse a los de su elección. Porque el derecho de libertad sindical, una vez operada la afiliación, continúa con la realización de las funciones que de ellos es dable esperar, de acuerdo con el carácter democrático del Estado y con las coordenadas que a esta institución hay que reconocer, y a las que se puede sin dificultad denominar “contenido esencial” de tal derecho (STC 70/1982). Por eso, cuando la Constitución y la Ley les invisten de la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun siendo asociados en puridad a los trabajadores, sin embargo, son de necesario ejercicio colectivo (STC 70/1982).

Por otro lado, el artículo 7 no sólo consagra el derecho de libertad sindical, sino que se ocupa de declarar que tanto su creación como el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley, como ya hemos advertido, fijando como límite a la misma la exigencia de una estructura interna y de un funcionamiento democráticos. En este sentido no resulta contradictorio afirmar que en el derecho sindical está implícito el derecho a la igualdad de trato entre sindicatos (STC 168/1996), y a la vez que la Ley fije la llamada representación institucional, a la que antes nos hemos referido, que corresponde a los sindicatos más representativos (artículo 6.3 a) LOLS; SSTC 39/1986 y 9/1988).

En efecto, la promoción del hecho sindical que enlaza con el artículo 7 de la Constitución no debe verse obstaculizada por una defensa a ultranza de la igualdad de trato de los sindicatos, derivado del artículo 28.1 (en relación con el 14). De esta forma, se recurre al criterio de la “mayor representatividad” para admitir supuestos de representación institucional ante órganos administrativos (STC 53/1982), representación ante la OIT (STC 65/1982), y de negociación colectiva de eficacia general (SSTC 4/1983, 12/1983 y 73/1984). En ninguno de los citados casos se considera que la existencia del sindicato más representativo vulnera los artículos 14 y 28.1 de la Constitución, reconociendo, al contrario, a los sindicatos más representativos una singular posición jurídica, a efectos tanto de participación institucional como de acción sindical (STC 98/1985).

Las secciones sindicales y los delegados sindicales se pueden calificar al mismo tiempo como instancias organizativas internas del sindicato y como representaciones externas. Como instancias organizativas internas, tanto la constitución de secciones como la elección de delegados sindicales, que actuarán en representación de los afiliados, manifiestan el ejercicio de la libertad interna de autoorganización del sindicato, formando parte del contenido esencial de la libertad sindical (STC 168/1996). La constitución de secciones, la elección o designación de representantes, portavoces o delegados y que éstos actúen en representación de los afiliados, es ejercicio de la libertad interna de autoorganización del sindicato, y no siendo prohibido por la LOLS a los sindicatos y secciones sindicales, tampoco pueden ser coartadas ni impedidas (SSTC 61/1989, 84/1989, 173/1992 y 292/1993).

De esta manera, los anteriores órganos forman parte del contenido esencial de la libertad sindical, porque a través de ellos el sindicato puede estar presente en los lugares de trabajo y realizar allí sus funciones representativas (STC 173/1992) y ejercer aquellas actividades que permitan la defensa y protección de los propios trabajadores (STC 292/1993). No obstante, el derecho que tienen determinadas secciones sindicales a estar representadas por delegados sindicales no integra el contenido esencial del derecho de libertad sindical, sino que forma parte del llamado contenido adicional (STC 173/1992). 

La exigencia de que tanto la estructura como el funcionamiento de los sindicatos sea democráticos tiene una importante repercusión en la elección o designación de representantes en las llamadas "elecciones sindicales". Esta condición resulta un elemento imprescindible para el ejercicio de la actividad sindical en libertad, pues como el Tribunal Constitucional ha señalado en una doctrina reiterada, el ámbito del derecho de libertad sindical supone que los sindicatos puedan ejercer libremente sus actividades y poner en práctica sin restricciones infundadas sus programas de actuación (SSTC 23/1983, 99/1983, 20/1985, 98/1985 y 208/1989, entre otras).

En efecto, de la doble vertiente de las elecciones sindicales destaca no sólo la elección de los representantes de los trabajadores en el centro de trabajo o empresa, sino que dicha elección incide además directamente en la actividad sindical al promover la audiencia de los distintos sindicatos en los órganos de representación unitaria o electiva de los trabajadores. De esta forma, nuestro sistema se puede basar en el criterio de “mayor representatividad” y “mera o suficiente representatividad” de los sindicatos, delimitando una vez constatado el “quantum” de su representatividad, sus competencias correspondientes a las que la Ley anuda importantes consecuencias (STC 208/1989).

En el plano infraconstitucional destacan en fin los mecanismos de tutela de los derechos sindicales. En particular debe citarse la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social. En el capítulo XI del título II del libro segundo de esta Ley, se contempla la tutela, a través de una tramitación urgente y preferente, de los derechos fundamentales y libertades públicas de los trabajadores en el orden social, destacando los derechos de libertad sindical y de huelga. Existen por lo demás otras medidas de protección de estos derechos en el Código Penal, en el Estatuto de los Trabajadores y en la propia LOLS. En el ámbito internacional es destacable el papel de tutela de este derecho que vienen desarrollando el Comité de Libertad Sindical y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Comentario realizado por

Mateos y De Cabo, O. I. (2003), “Sinopsis del artículo 7”, en VARIOS, La Constitución española, textos y sinopsis de cada artículo, Madrid: Congreso de los Diputados.

Actualizado por 

Ignacio Navarro Mejía, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

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