Constitución Española

El artículo 69 se inicia con lo que Alba (2003) denominaría «la cárcel de oro del Senado», pues su configuración como Cámara de representación territorial es, al mismo tiempo, una velada justificación de su existencia y mantenimiento en la Constitución, y una pesada carga que ha tenido que arrastrar en sus más de cuarenta y cinco años de existencia constitucional.

Aunque la Constitución aporta algunos elementos que buscan dibujar al Senado como una Cámara territorial propia de un Estado descentralizado, sin duda estas atribuciones desde sus comienzos se han considerado claramente insuficientes. Enumeremos algunos rasgos que avalan esta afirmación:

La falta de una definición clara del Estado territorial al aprobarse la Constitución, donde el Título VIII habla de Comunidades Autónomas, Municipios, Provincias y otros Entes Locales, ha propiciado que el Senado se haya erigido a su vez en el órgano parlamentario de referencia de las entidades locales. De hecho, esta afirmación se ha visto favorecida por la composición que la Constitución le atribuye, ya que la forma de elección de la mayoría de los senadores sobre la base de la circunscripción provincial como principal elemento territorial, y la solo limitada representación autonómica a través de los senadores designados por las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, ha permitido que se le negara en numerosas ocasiones una naturaleza similar a la de otras segundas Cámaras de Estados con estructura territorial federal. 

Tampoco ayuda a su reconocimiento como Cámara de representación territorial las funciones que la Constitución le atribuye, pues, por un lado, el Senado se configura como Cámara de segunda lectura en un sistema de bicameralismo imperfecto, solo exceptuado con la equiparación de ambas Cámaras para las Leyes de armonización (art. 150.3 CE), y, por otro lado, son escasos los ejemplos en los que se le concede cierta prioridad en asuntos autonómicos, prioridad que, más allá del supuesto excepcional del 155 CE, tienen poca trascendencia en el funcionamiento del Estado. Hablamos, claro está, del procedimiento de tramitación de los convenios de prestación y gestión de servicios propios de las Comunidades Autónomas (art. 145.2 CE) o el relativo al Fondo de Compensación Interterritorial (art. 158.2 CE), que excepcionalmente se inician en el Senado (art. 74.2 CE), pero en los que, también esta vez, el Congreso tiene la última palabra.

Esta falta de contundencia en el diseño constitucional ha llevado a que uno de los debates recurrentes en la Cámara Alta haya sido su reforma, a veces constitucional, a veces reglamentaria, para dar contenido real a tan, esta vez sí, rotundo postulado de la Constitución. Este primer apartado ha sido así protagonista, con mayor o menor proyección externa y durante muchas legislaturas, del debate sobre cómo debe el Senado desarrollar ese papel de Cámara de representación territorial asignado por la Constitución.

Como es sabido la reforma constitucional nunca se ha llevado a cabo, aunque han sido muchas las iniciativas y las reuniones de Ponencia en las que expertos (políticos y académicos) han propuesto cambios radicales en el diseño del Senado. En esta labor incluso han participado importantes instituciones ajenas a la propia Cámara, como el Consejo de Estado (2006).

Por el contrario, sí se han culminado diversas reformas de su Reglamento con clara vocación de potenciar su función territorial, ya que las referencias a elementos de esta índole, regulados desde el Reglamento de 1982, como son los Grupos territoriales (arts. 32, 33, 43 y 85 RS vigente) se han revelado poco eficaces para este propósito. 

La primera reforma del Reglamento sobre esta materia (11 de enero de 1994), y que culminaría en el vigente Texto Refundido de 3 de mayo de 1994, surge de una moción aprobada por unanimidad por el Pleno de la Cámara (12 de diciembre de 1989), que articulaba su propuesta de profundización territorial del Senado sobre la base de tres pivotes, a saber: la promoción de la presencia de las instituciones autonómicas en el Senado; el fomento de los asuntos de interés autonómico que hayan de conocer las Cortes Generales mediante su estudio, tramitación, debate, informe y dictamen en la Cámara Alta, y el reconocimiento del uso, en algunas de sus actividades parlamentarias, de las lenguas que, además del castellano, tengan la condición de oficiales en el territorio de alguna Comunidad Autónoma.

Solo el último de estos ejes, el relativo al uso de las lenguas, fue objeto de sucesivas reformas (29 de junio de 2005 y 21 de julio de 2010) para ampliar su uso. Sin embargo, a la vista de la más reciente del Reglamento del Congreso de los Diputados (21 de septiembre de 2023), parece que, otra vez, el Senado queda en la segunda posición de la carrera por integrar las especialidades territoriales de España en las instituciones del Estado. 

Los otros ejes de la reforma de 1994 generaron enormes expectativas. La creación de una Comisión General de las Comunidades Autónomas, encargada de articular todo el debate autonómico en el ámbito del Estado, sin embargo, ha sido, nuevamente una decepción. Previstos con carácter anual, solo se han celebrado tres debates del Estado de las autonomías, (septiembre de 1994, marzo de 1997 y noviembre de 2005) siempre sobre la base de una comunicación previa del Gobierno que se debatiría en la Comisión General con la presencia del Presidente del Gobierno y los de las Comunidades Autónomas (con la notable ausencia del de la Comunidad Autónoma vasca) y la posterior celebración de una sesión plenaria para el debate de las mociones presentadas al hilo de aquel. Otros indicios ratifican el fracaso de esta Comisión, como son: su decreciente actividad, especialmente a partir de la VIII legislatura y solo mitigada por el nuevo protagonismo que parece ostentar en la XV; sus potestades nunca ejercidas, como la relativa a la iniciativa legislativa que le reconoce el artículo 56s), o el hecho de que otras muchas de las facultades y obligaciones reconocidas hayan quedado reducidas en la práctica a acuerdos de remisión de documentos, iniciativas o solicitudes de celebración de reuniones que mueren sin llegar a generar debate o acuerdo alguno. 

Además, este intento de dotar de un papel protagonista en el ámbito autonómico al Senado quedó, pasados diez años, desplazado por la creación de la Conferencia de Presidentes Autonómicos (28 de octubre de 2004) en la que el rol de la Cámara territorial se veía reducido a la de ser la sede de la Conferencia y cuya falta de protagonismo se hizo especialmente evidente durante la pandemia. Ahora bien, el afán incansable de situar al Senado como institución básica de la actuación autonómica del Estado ha supuesto que el Reglamento de la Conferencia de Presidentes Autonómicos (13 de marzo de 2022), defina a la Cámara Alta como «pilar esencial en el desarrollo del sistema de cooperación territorial» y le reconozca una tarea más protagonista en el funcionamiento de esta Conferencia, pues, además de servir de sede a sus reuniones, puede introducir nuevos asuntos en el orden del día, facultad que, dice la Exposición de Motivos del Reglamento de la Conferencia, «crea el embrión de una mayor relación entre la Cámara Alta y los mecanismos de cooperación interadministrativa». Este cambio normativo ha supuesto una nueva reforma del Reglamento de la Cámara (23 de octubre de 2024), por la que se modifica el artículo 56 y se introducen los artículos 56 ter y 189 bis nuevos, que regulan la inclusión por el Senado de asuntos en el orden del día de las Conferencias de Presidentes. 

Otras reformas del Reglamento han venido auspiciadas por reformas legislativas previas. La Ley Orgánica 6/2007, de 24 de mayo por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, introduce, en lo que ahora nos interesa, un régimen específico para la propuesta de candidatos a magistrados provenientes del Senado, que habrían de venir de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. Este cambio, siguiendo a nuestro Alto Tribunal (STC 49/2008), es un claro reflejo de la función de representación territorial del Senado, al convertirle en el vehículo de participación de las Comunidades Autónomas en el proceso de elección de los magistrados del Tribunal Constitucional y, en consecuencia, es el hacedor de «la voluntad constitucional inequívoca de integrar la estructura territorial del Estado en la composición del Tribunal Constitucional». Tal propósito trajo consigo otra reforma de su Reglamento (21 de noviembre de 2007), que introduce un nuevo apartado 7 al artículo 184, a partir del que se articula un procedimiento sobre la base de que cada Asamblea Legislativa autonómica puede presentar hasta dos candidatos a magistrado del Tribunal Constitucional.

Pero, tal y como apuntábamos al inicio, la falta de precisión constitucional a la hora de establecer la organización territorial del Estado ha propiciado que el Senado, en su papel de Cámara de representación territorial, también haya asumido un papel protagonista en los asuntos locales. Sin duda, el importante lugar que ocupan las Corporaciones Locales en el engranaje de la organización territorial del Estado ha justificado el establecimiento de cauces de relación entre estas y la institución parlamentaria, incorporándose a su Reglamento la Comisión de las Entidades Locales, primero como Comisión permanente no legislativa (VII Legislatura, 17 de octubre de 2000) y, ya en la VIII Legislatura, como Comisión permanente legislativa (12 de mayo de 2004). 

En el mismo sentido, se destaca el protagonismo otorgado, no ya por la Constitución sino por el legislador ordinario, en el control de las Entidades Locales, de forma que el Senado se convierte en el guardián de la estructura territorial de nuestro Estado, tanto en el ámbito autonómico como en el local. En efecto, si desde el punto de vista autonómico, la CE, en su artículo 155, le confiere una función primordial en el control de las Comunidades Autónomas, el legislador ordinario, en el artículo 61.1 LRBRL, hace lo propio sobre las Entidades Locales al exigir el acuerdo favorable del Senado para que el Consejo de Ministros pueda proceder, mediante real decreto, a la disolución de los órganos de las corporaciones locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga incumplimiento de sus obligaciones constitucionales, tal y como ocurrió en abril de 2006 con ocasión de la disolución del Ayuntamiento de Marbella.

Si seguimos analizando el artículo, los apartados 2, 3 y 4, al establecer el régimen de elección de la mayor parte de los senadores (208 de los 266 que actualmente lo componen), tampoco ayudan a este afán territorial del Senado, ya que no siguen el modo de elección propio de las segundas Cámaras legislativas de los Estados federales, pues, según recordaba Punset (1980), en este tipo de Estados la representación es de índole territorial al derivar de la defensa de los intereses de los Estados federados y al establecerse que la designación de sus miembros no se efectúa por el cuerpo electoral de la Federación sino por las propias entidades federadas. Por el contrario, la mayoría de los integrantes de nuestra segunda Cámara se eligen por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, en concreto, cuatro por Provincia peninsular, dos por cada una de las Ciudades de Ceuta y Melilla y, para las provincias insulares, se establece que las islas mayores –Gran Canaria, Mallorca y Tenerife– eligen tres senadores cada una, mientras que el resto de islas o agrupaciones –Ibiza-Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera, Hierro, Lanzarote y La Palma– uno cada una.

La remisión a una Ley Orgánica que hace el propio artículo 69.2 se ha convertido en una remisión a la LOREG, que en el artículo 166 regula un sistema mayoritario con voto limitado y listas abiertas, en el que cada elector puede «dar su voto a un máximo de tres candidatos en las circunscripciones provinciales, dos en Gran Canaria, Mallorca, Tenerife, Ceuta y Melilla, y uno en las restantes circunscripciones insulares», siendo proclamados electos aquellos candidatos que obtengan mayor número de votos hasta complementar el de senadores asignados a la circunscripción y estableciéndose para cubrir vacantes un sistema de suplentes (artículo 171 LOREG). Las menciones territoriales que este sistema de elección contempla (Provincia, Isla, Ciudad autónoma, —estas últimas calificadas por Pendás y García-Escudero (1984) de «complemento débil» de la representación territorial—) en realidad no pretenden dar al senador la categoría de representante de ese específico territorio, su representación es política y el territorio aquí es solo la «demarcación que se toma como criterio para distribuir los escaños, tomando en consideración el conjunto de votos emitidos en ella».

Tampoco el apartado 6 del artículo 69, al regular la duración del mandato, ayuda a conceder al Senado un carácter eminentemente territorial, pues su duración es de cuatro años, al igual que el Congreso, lo que nos lleva a equipar las legislaturas de ambas Cámaras, en el bien entendido que cabe la disolución separada de cada una de ellas, supuesto contemplado en el artículo 115 CE y, de momento, inédito. 

Por tanto, la única referencia realmente territorial de este artículo se hace en el apartado 5, al introducir a los senadores de designación autonómica, categoría especial, en principio solo en cuanto a su mecanismo de elección. Estamos, en todo caso, ante un precepto abierto cuya concreción, según explica Garrote (2023), presenta tres rasgos definitorios: número de senadores (cuántos se designan), órgano competente para su designación (quién designa), y adecuada representación proporcional (cómo se designa). Estos tres rasgos no agotan, sin embargo, la casuística de esta especial categoría de senadores, pues su reconocimiento y su regulación, como ha estudiado ampliamente García-Escudero (1995), plantean otras cuestiones como son su posición constitucional, la duración de su mandato o las materias relativas a su estatus que pueden regularse por la normativa autonómica, cuestión esta que es consecuencia directa de la posición igualitaria entre electos y designados. 

Si la cuestión del órgano competente para la designación queda resuelta en el momento en el que todos los Estatutos de Autonomía atribuyen esta competencia a sus Asambleas legislativas, los otros temas que se plantean han dado pie a situaciones de enorme interés constitucional.  

La regulación del número de senadores designados (un Senador por Comunidad Autónoma y otro más por cada millón de habitantes) debe completarse con el artículo 165 LOREG en cuyo último inciso del apartado 4 se señala que «A efectos de dicha designación el número concreto de senadores que corresponda a cada Comunidad Autónoma se determinará tomando como referencia el censo de población de derecho vigente en el momento de celebrarse las últimas elecciones generales al Senado». Del análisis de los dos preceptos se deducen una serie de consecuencias: 

La composición de la Cámara no responde a un número fijo sino que en cada convocatoria electoral se ha de establecer cuántos senadores exactamente elige cada Comunidad Autónoma. Pero es importante advertir también que al inicio de cada legislatura se debe conocer, sin ningún género de dudas, el número legal de miembros que integran la Cámara, número que, además, ha de permanecer fijo durante toda ella.

Como quedan excluidas las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, el número mínimo de senadores designados es de 17, número a partir del cual cada Comunidad Autónoma podrá sumar un senador por cada millón de habitantes, sin que se establezca regla alguna para las fracciones. 

Si bien puede entenderse que el número concreto de senadores que corresponde designar a cada Comunidad Autónoma está determinado por la Constitución, en ningún lugar se especifica quien debe constatar ese número en cada convocatoria, a diferencia de lo que ocurre con el Congreso de los Diputados, para el que, en un anexo del real decreto de convocatoria, sí se establece el número exacto de diputados que a cada circunscripción corresponde para esa concreta elección. Es cierto que tras el parecer favorable de la Mesa de la Cámara (4 de septiembre de 2007), la Diputación Permanente del Senado adoptó, para las legislaturas IX, X y XI, acuerdos por los que se declaraba el número de Senadores a designar por cada Comunidad Autónoma en la Legislatura que habría de constituirse tras las elecciones, tomando como referencia el real decreto por el que se declaran oficiales las cifras de población resultantes de la revisión del padrón municipal referidas, en cada caso, al momento de celebrarse las últimas elecciones generales al Senado. La pérdida de un senador por la Comunidad Autónoma Valenciana tras la disolución de la XI legislatura y su negativa a aceptar que fuese la constitución del Senado de la XII legislatura el momento adecuado para determinar el número de senadores que a su Comunidad Autónoma correspondía, hizo que esta práctica quedara interrumpida y que, nuevamente, no haya órgano del Estado que constate y haga público el número de senadores que cada Comunidad Autónoma debe designar para una legislatura que comienza. Estamos ante un tema no resuelto, pues la Constitución atribuye a cada Comunidad la designación de sus senadores pero no la competencia para determinar el número que deben elegir, cuestión esta que, por otra parte, al ser de orden constitucional y afectar a la configuración de un órgano del Estado, no debería quedar en manos de cada Comunidad Autónoma, y ello a pesar de que algunas leyes de designación, como la Valenciana, o algunos reglamentos parlamentarios, como el de Extremadura, erróneamente se atribuyen la competencia para determinar el número de senadores a designar.

Pero además este incidente, junto a otros ocurridos en legislaturas anteriores, plantea otra importante cuestión, como es la de fijar el momento en el que procede comprobar cuál es la cifra de habitantes del respectivo territorio de una Comunidad Autónoma que determina el número de senadores que les corresponde. Con anterioridad a la aprobación de la LOREG, tal y como explica García-Escudero (1995), la cuestión se zanjó con los Parlamentos autonómicos aceptando que el momento para proceder a la oportuna modificación del número de designaciones quedaba ligado a la legislatura nacional, admitiendo incluso el Parlamento catalán, por ejemplo, la pérdida de un senador, al haberse disuelto el Senado y publicado un nuevo censo que disminuía el número de los que le correspondía designar (II legislatura). El caso valenciano, sin embargo, no llevó a la reducción del número de senadores procedentes de esa Comunidad Autónoma, imponiéndose, al parecer, la tesis de que la revisión de dicho número debía llevarse a cabo con ocasión de una nueva constitución de las Cortes Valencianas, tras la celebración de las correspondientes elecciones autonómicas. La importancia de este episodio es evidente pues introduce dos cuestiones de singular importancia: la relativa a la duración del mandato de los senadores designados, y la que se refiere a la posibilidad de autovinculación de las Comunidades Autónomas a la designación efectuada por su Asamblea. 

El estatus uniforme de los senadores, vengan de donde vengan, permite afirmar que todos ellos tienen un mandato como máximo de cuatro años (STC 40/1981). Como es obvio, este mandato puede verse acortado por diversas circunstancias, entre las que se encuentra la disolución de la Cámara, de tal manera que –como expone la Secretaría General del Senado (2016)– finalice el mandato del Senado por disolución o por expiración lo hará para todos los senadores, electos o designados, que no sean miembros de la Diputación Permanente; para estos, el mandato expira el día antes de la sesión constitutiva de la Cámara y, como consecuencia de lo anterior, para formar parte del Senado de la nueva legislatura los senadores designados deberán cumplimentar las mismas exigencias que los electos para adquirir la condición de senador (presentar nuevamente credencial o certificación, formular declaración de actividades, bienes y rentas, y prestar de nuevo acatamiento a la Constitución). Cosa distinta es que, al vincular el mandato de senador designado con el de la legislatura autonómica, sus Asambleas establezcan una autolimitación que las comprometa a mantener en el nuevo Senado a los senadores designados con anterioridad, circunstancia que, por otra parte, encuentra acomodo en el artículo 1.2 RS al permitir que se acredite la vigencia de su designación. La otra derivada relacionada con la duración del mandato es aquella en la que, vinculado el cargo de senador designado por una Comunidad Autónoma a la legislatura de la Asamblea legislativa autonómica de procedencia, se produce la disolución de esta. En tales casos, la propia Secretaría General del Senado recordó (1984), y así se recoge ahora en normas autonómicas, que la sustitución de los senadores autonómicos solo debe producirse con la llegada de otros nuevos, pues lo lógico es que los senadores representantes de las Comunidades Autónomas se mantengan en sus mandatos hasta el comienzo de la siguiente legislatura autonómica, evitando así que se produzca un vacío de la representación de la Comunidad en el Senado. No puede ignorarse, sin embargo, que la enorme casuística en los regímenes autonómicos es una puerta abierta a múltiples excepciones. 

Finalmente, debemos hacer referencia al procedimiento de designación de estos senadores y aquí, nuevamente vemos que, salvo por la exigencia de proporcionalidad que establece la Constitución, las Comunidades Autónomas gozan de gran libertad de regulación, discrecionalidad que, no obstante, requiere ser ejercida teniendo en cuenta otros aspectos como son, por ejemplo, la posición que ostentan los senadores designados, idéntica a los demás miembros de las Cortes Generales (STC 123/ 2017) o el hecho de que la Constitución haya establecido una elección de segundo grado o indirecta, como lo corrobora la utilización del término «designación» en lugar del de «elección» para referirse a esta función que deben ejercer los Parlamentos autonómicos (STC 40/1981).

No suscitó apenas problemas la consideración de que la proporcionalidad a la que alude el texto constitucional estuviera referida a la composición de la propia Cámara (se abandonan así, dirá Cuenca (2003), otras opciones como la referida a la fuerza electoral de cada partido o la proporcionalidad entre territorios). Por otra parte, la mayoría de las Comunidades Autónomas que eligen a más de un senador, han optado por configurar esta regla de proporcionalidad como una norma de principio y no como una regla de decisión, es decir, explica Garrote (2023), «los senadores se atribuyen a las diferentes formaciones políticas en términos de su fuerza numérica antes de ser propuestos y votados por la Cámara», facultad que, tal y como expone Marañón (2018), por regla general se atribuye a las Mesas, oída la Junta de Portavoces, a veces fijando como sistema de reparto el método D´Hondt, otras sin fijación previa de un sistema determinado. Solo País Vasco, Castilla-La Mancha y Murcia aplican este postulado constitucional como regla de decisión sin previa asignación a los grupos parlamentarios de los puestos que le corresponde cubrir, de manera que la regla de la proporcionalidad se respeta por la fórmula electoral utilizada (voto limitado en el Pleno).

Otro de las cuestiones directamente relacionadas con la proporcionalidad es la fórmula concreta de reparto, de enorme importancia pero poca concreción en los regímenes de las Comunidades Autónomas. Si partimos de la afirmación de que este mandato constitucional a lo que obliga es a evitar la aplicación pura y simple de un criterio mayoritario o de mínima corrección, el elenco de fórmulas posibles es enorme, desde la proporcionalidad pura, pasando por el sistema proporcional de restos más altos, la fórmula D´Hondt o la Imperiali, por nombrar algunas. Los distintos pronunciamientos del Tribunal Constitucional que la aplicación de estas fórmulas ha provocado, el ultimo bien reciente (STC 116/2023), ponen de manifiesto cuando menos la necesidad –que muchas Comunidades no cumplen– de regular legalmente la formula concreta por la que se opta y no dejar a la Mesa de la Asamblea, según sea la coyuntura de la legislatura, la decisión última (menos proclive a esta opción es Navarro Mejía. 2023). Completan esta variedad normativa la regulación de los plazos y requisitos para la presentación de las candidaturas, los sistemas de votación, las mayorías exigidas o el mecanismo para cubrir las vacantes, variedad que, a la vista de las últimas interpretaciones jurisprudenciales, ha llevado a autores como Seseña (2022) a hablar de un cambio en la configuración del procedimiento, considerándolo más como una ratificación de senadores propuestos por los grupos parlamentarios que como una elección de aquellos por los respectivos plenos, lo que a su entender «desdibuja aún más el carácter del Senado como Cámara de representación territorial y aumenta el predominio de los partidos políticos y de los grupos parlamentarios en la función representativa en detrimento de los parlamentarios individuales». 

Finalmente, reconociendo la amplia discrecionalidad autonómica en la regulación del procedimiento de elección, parece claro que esta normativa debe quedar circunscrita a las «condiciones y modalidades de designación» acotadas, como veremos más abajo, por la doctrina del Tribunal Constitucional y que, dirá entre muchos otros Navarro Marchante (2018), incluye la articulación de fórmulas para que los senadores de designación autonómica mantengan «relación y vínculo permanente con las respectivas Comunidades Autónomas designantes». Lo que esta discrecionalidad no ampara en modo alguno son medidas que, por entrar en abierta contradicción con el artículo 67.2 CE, limiten el mandato libre de estos senadores. 

Desarrollo normativo y jurisprudencial

Obviamente el análisis de la normativa de este artículo además de las referencias ya realizadas al Reglamento del Sendo y a la LOREG pasa por, al menos, mencionar la normativa autonómica. Así, observamos que todos los EEAA regulan esta cuestión entre las competencias reconocidas a sus respectivas Asambleas, premisa común a partir de la que se advierten grados distintos de detalle, y sin perjuicio de que la posterior normativa de desarrollo precise otros aspectos no recogidos en el Estatuto: 

- Establecen reglas específicas sobre los requisitos de elegibilidad los Estatutos de Andalucía (requiere para su designación ostentar la condición política de andaluz) (art. 106) y de las Islas Baleares, que considera incompatible este cargo con el de Consejero insular (art. 64). 

- Regulan expresamente la existencia de relaciones entre senador designado y Parlamento Autonómico los Estatutos de Andalucía (art. 223), Islas Baleares (art. 50), Canarias (art. 43) y Cataluña (art. 179). 

- Vinculan la condición de senador y diputado autonómicos los Estatutos de Cantabria (art. 9), Madrid (art. 16) y La Rioja (art. 19), mientras que el de Extremadura (art. 16) da la opción de compatibilizar los cargos de senador y diputado autonómicos. 

- Su mandato queda ligado a la legislatura autonómica en los Estatutos de Cantabria (art. 9), La Rioja (art. 19) y de Extremadura (art. 16). Mientras que el Estatuto gallego lo liga con poca precisión a «cada legislatura de las Cortes Generales» (art.10).

- Exigen que la elección se haga en proporción al número de diputados de cada grupo parlamentario o fuerza política, los Estatutos de Aragón (art. 41), Castilla y León (art. 24), Cataluña (art 61), Extremadura (art. 16, que además exige que sea a propuesta de estos), Galicia (art. 10), Madrid (art. 16) y La Rioja (art. 19).

- Remiten la regulación del método de elección a una ley, los Estatutos de Cataluña (DA primera, que además, exige mayoría absoluta), Comunidad Valenciana (art. 22), Murcia (art. 23), y País Vasco (art. 28). Madrid remite esta regulación al Reglamento de la Asamblea (art. 12) y la Rioja solo exige que sea el Parlamento quien lo desarrolle (art. 19). A pesar de que no todos los Estatutos lo contemplan, muchas Comunidades han aprobado leyes de designación; no lo han hecho, y el procedimiento se regula en los Reglamentos parlamentarios: Islas Baleares, Canarias, Extremadura, Galicia, Madrid y Comunidad Foral de Navarra.

Por lo que se refiere al desarrollo jurisprudencial de este artículo, más allá de aquellas sentencias en las que Tribunal Constitucional interpreta y acota las funciones del Senado definiendo su posición constitucional en comparación al Congreso (SSTC 97/2002, 119/2011 y 136/2011, referidas al procedimiento legislativo; STC 155/2005 en relación con la autorización de tratados internacionales o las SSTC 49/2008, 191/2016 y 134/2021 respecto al nombramiento de altos cargos), y de algún otro pronunciamiento aislado en relación con cuestiones como la del uso de las leguas STC 205/1990, debemos destacar, sobre todo, aquellas que se han centrado en la cuestión relativa a los senadores de designación autonómica y que, desde la temprana STC 40/1981 hasta la reciente STC 116/2023 (nos referimos a las SSTC 76/1989, 149/1990, 123/2017 y 56/2022, como más destacadas), analizan cuestiones de diversa índole.

Pronto constata el Tribunal Constitucional el carácter de elección de segundo grado en el seno de las respectivas asambleas legislativas que tiene el proceso de designación de los senadores autonómicos y, aun quedando su regulación diferida a los Estatutos de Autonomía, reconoce la constitucionalidad de que sea regulado mediante ley autonómica. Aborda también el ámbito regulatorio que puede abarcar este régimen jurídico dictado por las Comunidades Autónomas, reconociendo la posibilidad, nacida de que los senadores autonómicos corresponden a las Comunidades Autónomas en cuanto tales, de incluir en su regulación aspectos como: el de precisar condiciones específicas de elegibilidad, respetando en todo caso el mínimo fijado por el artículo 70.1 CE (hablamos de la exigencia de ostentar la condición política autonómica o la de ser miembro del Parlamento autonómico); el de abordar la vinculación o no del mandato del senador a la legislatura autonómica, o el de articular  un sistema de relaciones entre senador designado y el Parlamento autonómico, siempre que dicho sistema no desvirtúe la posición constitucional de aquel en tanto que representante del pueblo español en su conjunto. Recuerda, así mismo, que, mediante su designación, las Comunidades Autónomas participan de modo directo en la integración de un órgano constitucional del Estado, lo que no es óbice para afirmar categóricamente que nunca estará al alcance de la norma autonómica la competencia para imponer deberes o controles sobre los miembros de este órgano constitucional, ni para disponer libremente sobre su composición. En este sentido, la STC 123/2017 permite regular las comparecencias de los senadores en las Asambleas que los designen, siempre que no sean obligatorias, pero declara inconstitucional la exigencia de rendición de cuentas o la posible revocación parlamentaria del mandato del Senador, contemplada en la Ley 10/2016, de 28 de octubre, de la Comunidad Valenciana.

Es precisamente esta cuestión la que introduce otro aspecto importante de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional referido a la naturaleza jurídica de los senadores designados, los cuales, dice la STC 123/2017, cuentan con su «propia especificidad», al incorporar por su origen lo que cabría llamar «una determinada representatividad de la respectiva Comunidad Autónoma». Pero esta singularidad, añade, se debe conciliar, en todo caso, con una esencial «igualdad de estatus»  entre unos y otros miembros de la Cámara,  integrantes todos ellos por igual de las Cortes Generales, y todos ellos titulares de una «repraesentatio in toto», y no «singulariter». 

También ha merecido mucha atención el inciso del artículo 69.5 referido a la «adecuada representación proporcional» y así, partiendo de la base de que la facultad de las Asambleas autonómicas para la designación proporcional prevista en dicho apartado puede afectar al núcleo de la función representativa y a la igualdad entre representantes, el Alto Tribunal ha resuelto diversos recursos de amparo de los que se extrae que la facultad para designar a los senadores del artículo 69.5 CE se integra en el status de los parlamentarios autonómicos, y por ende en el derecho fundamental del artículo 23.2 CE, del que también son titulares los grupos parlamentarios, y, por ello, el desconocimiento o transgresión de las facultades de un grupo parlamentario comporta la lesión del derecho que corresponde a cada uno de sus miembros para actuar a través de aquellos. En concreto, dice la STC 56/2022, que una vulneración del derecho del grupo a proponer candidato a senador implica una lesión del derecho fundamental al ejercicio del cargo público representativo, pues los diputados integrados en esos grupos participan en la integración de un órgano constitucional del Estado, ejerciendo facultades que pertenecen a ese derecho fundamental. Por lo que respecta al alcance de «la adecuada representación proporcional» recuerda el Tribunal que no puede entenderse como una proporcionalidad estrictamente matemática, sino que «solo puede ser, por definición, imperfecta, y resultar exigible dentro de un razonable margen de flexibilidad, siempre y cuando no llegue a alterarse su propia esencia». Cómo quiera que la Constitución no establece una norma de proporcionalidad concreta, si la normativa autonómica tampoco lo hace, estaremos ante un supuesto en el que se da un amplio margen de discrecionalidad para que la Asamblea pueda elegir un criterio de proporcionalidad de entre todos los existentes. Se considera perfectamente constitucional, combinando los principios de autogobierno de las Comunidades Autónomas y de autonomía reglamentaria de las Cámaras, la atribución a la Mesa la facultad de fijar en cada caso el número de senadores que proporcionalmente corresponde a cada grupo, para lo cual podrá seleccionar el criterio de proporcionalidad que estime más oportuno y sin que sea obligado, dirá la STC 116/2023, la aplicación de la llamada regla D’Hondt; todo ello, independientemente de que la opción elegida «acabe, inevitablemente, por beneficiar a los grupos más grandes o a los pequeños y minoritarios». Por tanto, la lesión del artículo el 23.2 se produce en supuestos tales como: si aquella facultad se ejerce ignorando el principio de igualdad, o con ausencia de todo criterio objetivo o razonamiento que la justifique (SSTC 75/1985 y 36/1990), así como cuando el reparto de los candidatos a senadores que corresponde a cada grupo parlamentario no se haga según su importancia numérica, o cuando se adopte un sistema que impida, mediatice o sustituya el ejercicio de la facultad que solo el respectivo grupo ostenta para seleccionar o individualizar como candidatos a aquellos que se proponen al Pleno. En fin, de esta exigencia de adecuada proporcionalidad de la representación de los grupos parlamentarios en la designación de los senadores autonómicos, especialmente en los supuesto en los que hay que cubrir vacantes, se puede entender que el Tribunal Constitucional ha redefinido el significado de la actuación de los plenos, que ya no será la de «elección» si no la de «ratificación» de las propuestas ante ellos presentadas (STC 56/2022). 

Comentario realizado por

María Teresa González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

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