Constitución Española

Comentario sistemático del precepto

A primera vista, el artículo 67 destaca por su contenido aparentemente heterogéneo. A pesar de su limitada extensión, integra tres apartados que, teniendo como hilo conductor a los parlamentarios de ambas Cámaras, contienen preceptos de diferente naturaleza, alcance, importancia e incluso sentido político. No está tampoco su contenido exento de polémica. La doctrina, sobre todo en los primeros años tras la entrada en vigor de la Constitución, señaló el carácter superfluo del artículo. Muchos autores consideraban que sus disposiciones eran más bien propias de los Reglamentos parlamentarios, por lo que su inclusión en la norma fundamental suponía un cierto atentado contra algo así como el "principio de subsidiariedad normativa". Otros comentaristas piensan también que el problema no se deriva de su inclusión en la Carta Magna, sino del encaje sistemático en esta, por cuanto su contenido encontraría un acomodo más adecuado en otros artículos del texto constitucional. Como más adelante se observará, aunque ambas consideraciones son evidentemente atendibles, no contienen toda la verdad y el artículo ha tenido un desarrollo y operatividad mayores de lo que en un inicio se pensaba. 

En el apartado 1, el constituyente establece la incompatibilidad de la condición de diputado con la de senador y con la de parlamentario de una Asamblea legislativa autonómica. La prohibición de pertenecer a las dos Cámaras al mismo tiempo está reconocida en todos los sistemas bicamerales.  Si bien existen razones de diversa índole para incluir una previsión de este tenor, las más relevantes son las de tipo democrático y funcional. 

Entre las primeras, parece obvio que la pluralidad estructural de Cámaras llamadas a ejercer funciones distintas, complementarias y en ocasiones contradictorias, quedaría desprovista de sentido si el elemento subjetivo de las mismas fuese el mismo. Difícilmente se garantizarían la discusión, el razonamiento, la reflexión y el contraste de ideas entre órganos si sus actores fuesen idénticos y sólo se produjera un cambio de escenario. Dicho de otro modo, la incompatibilidad personal tiene entre sus misiones apuntalar el principio de división o separación de poderes. El hecho de que el precepto solo hable del poder legislativo no impide afirmar que el sistema de pesos y contrapesos inherente a tal principio se asegura también mediante la pluralidad combinada de Cámaras en un sistema parlamentario. De igual manera puede afirmarse que la extensión subjetiva de los titulares del ejercicio del artículo 23.2 CE refuerza y potencia la vertiente democrática de un sistema.

Por su parte, las razones funcionales responden al ritmo interno que impone la vida parlamentaria. Esta, en sus múltiples manifestaciones, supone la proliferación de sesiones y reuniones en lugares distintos (a veces muy alejados físicamente). En consecuencia, sería casi imposible el ejercicio satisfactorio del doble mandato en buena parte de los casos, como atestigua el hecho de que bastantes fuerzas políticas hayan introducido, motu proprio, incompatibilidades aún más tajantes para sus propios cargos electivos. 

Aunque no sea la tesis mayoritaria, debe mencionarse que autores como Arnaldo consideran que “la causa que se establece por el art. 67.1 CE es de inelegibilidad: quien desee presentar su candidatura a una Cámara debe acreditar sus condiciones de elegibilidad (art. 46.2 LOREG), que no se reúnen en quien pretenda la concurrencia a las dos que integran las Cortes Generales”. Delgado-Iribarren refiere, por el contrario, que “resulta difícil de sostener que el que un diputado o senador mantenga su escaño al presentarse a las elecciones a la otra Cámara pueda suponer una situación de ventaja respecto a otros candidatos. Entre otras razones porque los diputados y senadores que siguen formando parte de la Diputación Permanente mantienen su escaño al presentarse de nuevo a las elecciones”. 

La literalidad del apartado ya deja claro que la incompatibilidad no alcanza a la posibilidad de ejercer simultáneamente un escaño en el Senado y otro en una Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma. Esta se halla constitucionalmente consagrada y admitida, si bien de modo implícito, al no determinarse su prohibición. No en vano, la regulación es plenamente coherente con el artículo 69.5 de la Constitución, que prevé la existencia de senadores designados por las Asambleas legislativas de las comunidades autónomas “de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos, que asegurarán, en todo caso, la adecuada representación proporcional”. Se deja así la puerta abierta a distintos regímenes estatutarios, entre ellos el de designación de quien es parlamentario autonómico. En la aceptación constitucional de esta compatibilidad ha pesado, sin duda, la voluntad de entender el Senado como Cámara de representación territorial (artículo 69.1 de la Constitución), por más que sea ésta una de las más ambiguas expresiones del texto fundamental. 

En consecuencia, la Constitución asumió en 1978, y en este precepto en particular, la existencia de diferentes Cámaras en acto y en potencia. No obstante, en aquella fecha España no se integraba aún en las comunidades europeas (en la actualidad Unión Europea), por lo que se guardó un entendible silencio sobre el régimen de incompatibilidad aplicable a los escaños del Parlamento Europeo. Esta omisión permitió que, al estar la cuestión jurídica planteada al nivel de la ley, quedase a la decisión del legislador autorizar o no la compatibilidad del escaño europeo con los nacionales. Todo ello a salvo, claro está, de una disposición europea de carácter unificador y obligatorio, que -como veremos después- ya existe y, por consiguiente, vincula a España. 

El apartado 2, para gran parte de la doctrina el más relevante de este precepto, recoge la prohibición del mandato imperativo. 

Constitucionaliza así una de las exigencias estructurales vinculadas al corazón mismo de los Estados constitucionales surgidos frente al Estado absoluto. En el régimen preconstitucional, la relación representativa estaba fundamentada en el modelo de base iusprivatista por el cual el representante recibía un mandato cerrado, lo cual le convertía más en un apoderado con instrucciones tasadas y no interpretables que en un auténtico representante. Este modelo del mandato imperativo (instrumentado, por ejemplo en los célebres Cahiers de doléances franceses) impedía el ejercicio de una acción representativa digna de tal nombre y llevaba a que las reuniones de las Asambleas absolutas (estamentales, además) fuesen más una reunión inconexa de delegados que la auténtica sesión de un órgano unitario. Por otra parte, el conocimiento previo del mandato otorgado a los procuradores permitía a monarcas poco escrupulosos la compulsión (incluso física) sobre el representante.

Por ello, los teóricos liberales y los revolucionarios convirtieron la supresión del mandato imperativo en auténtico banderín de enganche de los nuevos tiempos. La explicación es lógica: ya no hay un mero agregado de delegados inconexos, sino que ha surgido un nuevo sujeto, la nación, y es esta quien, como titular de la soberanía, dicta la verdadera voluntad del Estado. Siendo así, no hay una voluntad previa preconstituida o preexistente a la propia de la nación. Los representantes con su debate, deliberación y votación contribuyen a configurar la voluntad nacional, pero no en función de los concretos intereses de sus electores y, menos aún, en calidad de mandatarios, sino como miembros del Parlamento nacional, auténtica expresión de la antedicha nueva soberanía. La consecuencia lógica no se hace esperar: la prohibición del mandato imperativo va acompañada de la configuración del cuerpo electoral como aquel cuya voluntad no puede predeterminar en modo alguno aquella de la que dispone el representante. Aún más, la firme convicción del liberalismo de que el libre debate en el Parlamento es la conditio sine qua non para la adopción de una decisión coherente con el interés nacional exige la más absoluta libertad del representante, que en modo alguno puede verse coartada por mandatos esencialmente perturbadores.

Sobre estas bases, el mandato imperativo llega hasta nuestros días (aunque no exento de críticas) y encuentra en nuestro texto constitucional una consagración expresa en el artículo 67.2, pero no solo. También se vincula con los artículos 1.2 (“La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”), 66.1 (“Las Cortes Generales representan al pueblo español y están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”) y, en fin, con el hecho de que la función representativa que cada diputado o senador como miembros de las Cortes Generales ejerce tiene su fundamento en los electores, pero su ejercicio no admite la imposición de ninguna mediación ni de carácter territorial ni partidario. 

Este esquema parece coherente. No obstante, las circunstancias ambientales y sociales a las que se aplica ya no son las de dos siglos atrás. En efecto, la superposición de este modelo teórico y constitucional a una realidad política que tiene su manifestación más evidente en el llamado Estado de partidos obliga a una reflexión más profunda. Y es que, si bien en un primer momento del constitucionalismo la prohibición del mandato imperativo libraba o desvinculaba al representante de sus votantes o electores, está claro que el problema hoy no se produce respecto de éstos, sino de los partidos políticos. Ello en la medida en la que a su estructura pertenecen normalmente los electos y a su través deben encauzar sus pretensiones si quieren resultar efectivamente electos. En un mundo donde los partidos políticos están directamente constitucionalizados (artículo 6 de la Constitución), discutir su existencia y funcionalidad parece banal e incluso contradictorio con el propio principio del pluralismo político (artículo 1.1 de la Constitución), base del sistema democrático.

Como se verá, la presencia ubicua de los partidos políticos alcanza rango de primer orden en la normativa electoral. Son aquellos quienes seleccionan y presentan a los candidatos, los representan ante la autoridad electoral, financian las campañas electorales, vigilan la limpieza del proceso y, en fin, deciden el relevante dato del orden de las listas, aspecto trascendente cuando el sistema electoral es, como el español, cerrado y bloqueado. Esta posición predominante despierta una cierta concepción de mandato imperativo respecto de sus electos, cuestión que ha dado pie a múltiples pronunciamientos de la jurisprudencia constitucional.

En este sentido, Caamaño asume que “los actuales Estados democráticos de partidos son, en esencia, una combinación de instituciones liberales y de exigencias añadidas, como consecuencia del principio democrático”. Ello permite al autor concebir que el artículo 67.2 “hoy cobra un nuevo sentido como reservorio último de la responsabilidad política del individuo cuando se encuentra, como es el caso de los representantes públicos, en una situación legítima de ejercicio del poder”; “estaría garantizando, en último término, que a pesar del protagonismo de los partidos políticos en el proceso de representación, quienes tienen que decidir son siempre personas y no organizaciones, pues, al final, siempre son ellas, con nombres y apellidos, quienes responden políticamente de su conducta ante los demás”. Es, en fin, “expresión del elemento humano o subjetivo de la relación representativa”. 

Por último, el apartado 3 es, según las voces más autorizadas en la materia, harto llamativo. Recoge una regla de puro sentido común, válida, en principio, para cualquier Cámara y que se incluye en la Constitución con un sentido claramente sancionador. Así pues, la principal crítica estriba en que por su tenor hubiera sido más que suficiente su previsión meramente reglamentaria y no en la norma fundamental, que está dotada de un carácter selectivo y trascendente. Siendo ello cierto, no es posible olvidar que la historia de España documenta reuniones parlamentarias del tipo de las prohibidas por esta norma y que, además, el hecho de que se eleve a rango constitucional tiene en ocasiones unas consecuencias evidentes en su cumplimiento (por ejemplo, que la unanimidad no sane los efectos de su no observancia). 

Desarrollo normativo y jurisprudencial

La heterogeneidad material del artículo 67 se refleja en la propia de las normas que desarrollan el precepto.

El apartado 1, como se ha dicho, refleja una causa de incompatibilidad. La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General, en su artículo 155.3, reproduce exactamente el precepto constitucional.

El desarrollo legal confirma que no existe incompatibilidad entre la condición de senador y de miembro de una Asamblea autonómica. Así, el artículo 155.4 de la LOREG habla de “los Senadores designados por las Comunidades Autónomas” y contempla las dos posibilidades: “sean o no simultáneamente miembros de las Asambleas Legislativas de éstas”. En relación con estos, la STC 40/1981 confirmó la posibilidad de que las comunidades establecieran requisitos adicionales siempre que no fueran discriminatorios, entre los que bien podría estar la condición de diputado. Siguiendo a Garrote de Marcos, pueden examinarse los requisitos de elegibilidad que determinan de alguna manera los vínculos que se establecen entre los senadores y la Asamblea correspondiente: la mayoría de las comunidades, exigen reunir la condición de ciudadano de estas; Cataluña añade a lo anterior que acrediten “una trayectoria profesional o política relevante”; cinco autonomías restringen la posibilidad de ser designado senador a quienes tengan la condición de diputado autonómico y, en fin, dos no contemplan ningún requisito adicional a los generales.

Por su parte, la razonable omisión de una referencia constitucional a la condición de eurodiputado no obsta para que se haya recogido el supuesto en el ámbito comunitario y en la propia legislación electoral española. El Acta relativa a la elección de los diputados al Parlamento Europeo por sufragio universal directo, de 8 de octubre de 1976, en su redacción tras la modificación de 2002, previó en el artículo 7.2 que “a partir de las elecciones al Parlamento Europeo del año 2004, la condición de diputado al Parlamento Europeo será incompatible con la condición de parlamentario nacional”. Asimismo, el artículo 211 de la LOREG refiere la incompatibilidad de la condición de diputado al Parlamento Europeo con la de miembro de las Cortes Generales. 

Por su parte, el apartado 2 ha dado lugar a una amplia jurisprudencia constitucional, que ha entendido que el papel crucial de diputados y senadores en el ejercicio de esta función representativa pone en juego en última instancia el desempeño del derecho de sufragio pasivo contemplado en el artículo 23.2 de la Constitución e, incluso, de manera refleja el propio sufragio activo del 23.1 (STC 24/1990). Desde un primer momento, el máximo intérprete de la Constitución tuvo que intervenir realizando una lectura conjunta de los artículos 67 y 23, concluyendo que “el cese en el cargo público representativo al que se accede en virtud de sufragio no puede depender de una voluntad ajena a la de los electores, y eventualmente a la del elegido" (STC 5/1983, reiterada entre otras en las SSTC 20/1983, 28/1983, 29/1983 y 167/1991). Esta aseveración se complementa con el hecho de que el derecho contenido en el artículo 23.2 CE "garantiza, no sólo el acceso igualitario a las funciones y cargos públicos, sino también que los que hayan accedido a los mismos se mantengan en ellos sin perturbaciones ilegítimas y los ejerciten de conformidad con lo que la ley disponga" (STC 32/1985).

Así las cosas y por la vía indirecta del artículo 23.2, la prohibición contenida en el artículo 67.2 queda garantizada respecto de los partidos políticos. Sucede, sin embargo, que ni los partidos políticos son una realidad extra o anticonstitucional (más bien todo lo contrario) ni es fácil explicar en términos de lógica y de opinión pública que la pertenencia de los candidatos y electos a los partidos políticos esté excluida de cualquier tipo de efectos.

Para que la representación exista, la ciudadanía tiene que verse "representada", o "reconocerse" en la acción del representante públicamente percibido. Ello origina una relación de confianza que puede quebrarse cuando la actuación del representante rompe esta "representación". Señalado ejemplo de esta posibilidad es el fenómeno denominado como "transfuguismo" (sobre el cual debería verse el Acuerdo sobre un código de conducta política en relación con el transfuguismo en las corporaciones locales, de 7 de julio de 1998, así como su III Adenda, de 11 de noviembre de 2020, bajo la rúbrica “Pacto por la Estabilidad Institucional y lucha contra el transfuguismo político”). Sin embargo, es evidente (o teóricamente debería serlo) que las formaciones políticas concurren a los comicios con un programa electoral, una oferta a los ciudadanos. Hasta qué punto esta oferta vincula a los electos es algo que la jurisprudencia ha tenido que plantearse ya desde la STC 10/1983. Como se ha ocupado de señalar la STC 119/1990, “quienes han sido elegidos para el desempeño de funciones representativas (...) han solicitado y obtenido el voto de los electores para orientar su actuación pública dentro del marco constitucional en un sentido determinado (...) Los Diputados son representantes del pueblo español considerado como unidad, pero el mandato que cada uno de ellos ha obtenido es producto de la voluntad de quienes los eligieron determinada por la exposición de un programa político jurídicamente lícito (...) La fidelidad a este compromiso político, que ninguna relación guarda con la obligación derivada de un supuesto mandato imperativo, ni excluye, obviamente el deber de sujeción a la Constitución que ésta misma impone en su art. 9.1, ni puede ser desconocida ni obstaculizada".

El Tribunal Constitucional no ha podido hacer oídos sordos a la realidad del Estado de partidos. De esta manera: "pocas dudas pueden albergarse respecto de la necesidad de que los gestores públicos gocen de la confianza y del respeto de la gente" (STC 151/1999). El propio Tribunal Constitucional, que recoge la supremacía en nuestro texto constitucional del mandato representativo, recuerda que: "no es teóricamente inimaginable un sistema de democracia mediática o indirecta en la que los representantes están vinculados al mandato imperativo de los representados" (STC 10/1983). Es cierto que esta jurisprudencia es interpretable, más que nada en términos Constitutione ferenda, pero sirve para poner de relieve que existe algo más entre el elector y el electo: el partido o formación política. En resumen, también en la STC 27/2000, el Tribunal Constitucional ha admitido que la voluntad de los electores nucleada en torno a un programa electoral afectado por una fuerza política durante unos comicios tiene y debe tener relevancia constitucional.

En la esfera autonómica, lo anterior ha tenido su traducción en el establecimiento de la figura del diputado no adscrito (en el ámbito municipal, véase el concejal no adscrito). Sobre este particular y la afectación de tal consideración a las funciones de los parlamentarios, véanse las SSTC 159/2019, 93/2023, 14/2025 y 15/2025. En la STC 167/2025 se señala que, respecto de la atribución de la condición de no adscrito, siempre será fundamental “la jurisprudencia constitucional […] sobre las diferencias sustanciales que, desde la óptica del art. 23 CE, existen entre el partido político y el grupo parlamentario”. 

No parece ocioso a estos efectos recordar que la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, recoge en su artículo 8 como obligación de los afiliados la de acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos del partido.

En resumidos términos, la clara opción del constituyente por prohibir el mandato imperativo, con todo lo que de positivo tiene, requiere hoy en día una reconstrucción teórica que sirva para integrar en la relación representativa aquellas realidades que operan indudablemente en la misma y cuyo olvido o abstracción comportan el serio peligro de alejar a los ciudadanos y, en definitiva, al pueblo de la propia participación democrática.

Por último, el apartado 3 debe interpretarse de forma coherente con aquellos preceptos de los Reglamentos de las Cámaras que determinan la sucesión de actos que convierten una convocatoria en reglamentaria. Así, pueden verse los artículos 35, 39, 42, 54, 56 o 61 del Reglamento del Congreso y los artículos 37, 43, 56 bis 3, 56 quater 4, 58, 61, 70 o 71 del Reglamento del Senado. 

En esta lógica, parece claro que este supuesto será plenamente operativo cuando la irregularidad sea de carácter sustantivo y trascendente (por ejemplo, por falta de competencia del convocante o inexistencia total de comunicaciones). Sin embargo, la lógica de los hechos exigirá una respuesta más flexible, que permita la subsanación de errores cometidos cuando el defecto detectado no tenga esa trascendencia (piénsese en el error en el envío de un mensaje de convocatoria para un parlamentario o en la errata al señalar la hora de celebración de una sesión). Así pues, la magnitud del error y la posibilidad de su subsanación deben jugar como criterios a ponderar para llegar a la certeza de que la reunión se celebra sin convocatoria reglamentaria. Sólo cuando se produce una auténtica "vía de hecho" entraría en juego este precepto. En esta línea, una vez determinado que la reunión se celebra sin convocatoria reglamentaria, la Constitución anuda una serie de efectos al carácter antirreglamentario de la misma.

Primero, estas reuniones "no vincularán a las Cámaras". Esta expresión no es del todo clara. Con carácter general, se entiende que no son válidos los acuerdos adoptados. Por lo tanto, no estarán vinculados a ellos los terceros ajenos a las propias Cámaras, ya sean particulares u órganos o instituciones públicas. Lo contrario sería tanto como aceptar la validez parcial de lo netamente inconstitucional.     

Asimismo, es evidente que estas reuniones carentes de convocatoria reglamentaria son también inadecuadas para ejercitar las funciones que el órgano parlamentario tiene atribuidas. Se trata de una manifestación diáfana de una de aquellas ocasiones en las que la forma condiciona el fondo. Con independencia de la bondad o perversidad de lo debatido o acordado, el principio democrático está también y de manera esencial en las formas y procedimientos. Su ausencia inhabilita para el ejercicio de funciones que, estando atribuidas a las Cámaras, deben gestionarse a través de los procedimientos previstos. Se trataría, en última instancia, de una genuina manifestación del due process of law. 

En tercer lugar, las reuniones celebradas no podrán "ostentar" los privilegios de las Cámaras. El precepto es profundamente desafortunado en su terminología por cuanto desde hace ya bastante tiempo ha quedado claro que las Cámaras tienen prerrogativas y no privilegios. Al menos no en el sentido infamante que a este último término se ha dado en la historia. Con independencia de la incorrecta denominación, la voluntad del constituyente se inclina por que las reuniones "irregulares" no gocen del conjunto de instrumentos constitucionales y de otra índole (véanse los artículos 66.3, 71 o 72) que el ordenamiento ha previsto para que las Cortes Generales desempeñen sus funciones de manera libre y protegida. El reforzamiento institucional que suponen el conjunto de prerrogativas y garantías queda desprovisto de sentido para amparar reuniones que ab initio tienen ya la lacra de su propia irregularidad. Otra cosa es que determinados institutos (por ejemplo, la inmunidad), aun teniendo un carácter colectivo, puedan ser predicables del parlamentario individual y le amparen con carácter individual. Pero esto sería ya objeto de debate y decisión por una Cámara regularmente constituida.

En definitiva, como señala la STC 10/2018, “es función primordial de toda asamblea parlamentaria (…) representar a la ciudadanía; función que sólo se cumple si los elegidos por el cuerpo electoral para realizarla se atienen a los procedimientos que el ordenamiento dispone y a las reglas jurídicas que, integradas sobre todo en los reglamentos de las Cámaras, aseguran el ejercicio de los derechos y facultades de los parlamentarios, así como la participación no discriminatoria de todos sus representantes. Se asegura, con ello, el necesario respeto de las minorías, sin el cual el principio de mayoría para la adopción final de las decisiones, igualmente irrenunciable, pondría en riesgo su legitimidad”. Todo ello en virtud de la idea de que “la democracia parlamentaria no se agota, ciertamente, en formas y procedimientos, pero el respeto a unas y otros está entre sus presupuestos inexcusables” (STC 109/2016).

Comentario realizado por

Manuel Alba Navarro Letrado de las Cortes Generales. 2003.

Actualizado por

Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. 2018.
Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

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Caamaño Domínguez, F. (2018). Artículo 67. En M. Rodríguez-Piñero Y Bravo-Ferrer Y M. E. Casas Baamonde (Dirs.), Comentarios a la Constitución española. Boletín Oficial del Estado; Fundación Wolters Kluwer; Ministerio de Justicia; Tribunal Constitucional.

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Delgado-Iribarren García-Campero, M. (Coord.) (2014). Comentarios a la Ley Orgánica del Régimen Electoral General y a la Ley Orgánica de Referéndum. La Ley. 

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Garrote De Marcos, M. (2019). ¿Diferentes pero iguales?: El mandato de los senadores de designación autonómica y la STC 123/2017. Revista Española de Derecho Constitucional, 117.