Constitución Española

Contenido sistemático del precepto y precedentes

La defensa de los consumidores y usuarios no tiene una larga trayectoria constitucional. Son muy escasos los países que han optado por llevar a su Carta Magna los derechos de los consumidores y ello se debe a un doble motivo. Por una parte, durante mucho tiempo se entendió que las relaciones entre los proveedores de bienes y servicios y sus clientes debían regirse por la autonomía de la voluntad. Por otra parte, la teoría política clásica tendió a considerar que las Constituciones eran, por definición, instrumentos para limitar el poder público, y que por lo tanto no les correspondía tratar de condicionar el comportamiento de agentes privados entre sí. La confluencia de estos dos factores provocó que hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XX no se llegara a plantear la constitucionalización de esta materia. 

El artículo 51 es, por ese motivo, un artículo sumamente innovador. Las Constituciones españolas anteriores no contemplaron referirse a esta materia y los textos constitucionales de la posguerra europea que sirvieron de inspiración a nuestra Carta Magna (los de Italia, Alemania y Francia, principalmente) no incluyeron preceptos en relación con la defensa de los consumidores. El precedente que abrió el camino fue el artículo 81 de la Constitución portuguesa de 1976,  afirma que corresponde prioritariamente al Estado proteger al consumidor, especialmente mediante el apoyo a la creación de cooperativas y de asociaciones de consumidores.

Sí existen, y de hecho tuvieron gran influencia en el debate constituyente, documentos de organismos supranacionales referidos a la protección de los consumidores; en este sentido, la Carta de Protección de los Consumidores, aprobado por la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa en 1973, el Informe publicado por la OCDE en 1972 sobre la política de protección a los consumidores en los Estados miembros de dicha organización, y la Resolución del Consejo de Ministros de la CEE de abril de 1976.

El artículo 51 (numerado como 44 en el Anteproyecto) fue objeto de una importante modificación en el Informe de la Ponencia del Congreso, tras lo cual apenas fue objeto de debate ni en la Comisión ni en el Pleno de la Cámara baja. El debate sobre el fondo del precepto se suscitó en la Comisión Constitucional del Senado en torno a una enmienda presentada por el grupo parlamentario Agrupación Independiente, que se centró en el significado de la protección de los consumidores a través del reconocimiento de sus derechos básicos, tal como se expresan en los textos internacionales europeos (de la CEE, del Consejo de Europa y de la OCDE) y en la inclusión de una serie de derechos de carácter instrumental respecto de los calificados como básicos.

Este precepto se encuadra en el marco del concepto de Estado social de Derecho reconocido en el artículo 1.1 de la Constitución  y en el de economía de mercado previsto en el artículo 38 (), teniendo en cuenta que, aunque al igual que otros artículos anteriores se ubica entre los principios rectores de la política social y económica, aquéllos contemplan la vertiente social de la acción de los poderes públicos mientras que éste aborda el fundamento actual del mercado, basado en la llamada sociedad de consumo, de manera que la protección específica a los consumidores como sostén básico del modelo económico se convierte en una fórmula de reforzamiento del citado modelo.

Desde este punto de vista, la inclusión de la protección de los consumidores en la Constitución parece exceder el campo que le correspondería formalmente por su ubicación en el ámbito de los derechos sociales, que es el correspondiente a la actividad de promoción por parte de los poderes públicos, para convertirse en un verdadero principio del modelo económico basado en la economía de mercado.

Ahora bien, es este un principio que opera también en forma de límite de dicho modelo económico y de la inherente libertad de empresa que reconoce el artículo 38 de la Constitución, límite cuyo fundamento se encuentra en los derechos de los consumidores y en la acción reguladora de los poderes públicos en consonancia con aquellos derechos. En definitiva, el artículo 51 trata de equilibrar la posición -preponderante- en el mercado de las grandes sociedades productoras de bienes y prestadoras de servicios, con la de los consumidores, protegiéndoles frente a la indefensión en que pueden hallarse en sus relaciones jurídicas con aquéllas.

Desarrollo normativo

En desarrollo de este precepto constitucional se dictó la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, ley dictada con cierto apresuramiento como consecuencia de la alarma social que generó el síndrome tóxico producido por el aceite de colza adulterado, verdadero toque de atención sobre la necesidad de garantizar a los ciudadanos un mínimo de seguridad en relación con el consumo. 

 La Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios ha sufrido numerosas reformas a lo largo del tiempo. Sin duda ello se debe a que nos encontramos ante una materia que ha sufrido una profunda transformación a lo largo de las últimas décadas. Los mercados de bienes y servicios de 1984 poco tienen que ver con los existentes en la actualidad. 

Buena parte de las modificaciones se aprobaron con la finalidad de  directivas comunitarias sobre la materia. Por ello, y en cumplimiento de la previsión recogida en la disposición final quinta de la Ley 44/2006, de 29 de diciembre, de Mejora de la Protección de los Consumidores y Usuarios, que habilitaba al Gobierno para que, en el plazo 12 meses, procediese a refundir en un único texto la Ley 26/1984  y las normas de transposición de las directivas comunitarias dictadas en materia de protección de los consumidores y usuarios que incidían en los aspectos regulados en ella, regularizando, aclarando y armonizando los textos legales correspondientes, se dictó el vigente Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, que aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.

Para la identificación de las normas objeto de refundición se tuvo en cuenta el listado del anexo de la Directiva 98/27/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 1998, relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios, que identificaba las disposiciones comunitarias dictadas en materia de protección de los consumidores y usuarios. La labor de refundición fue prolija, pues se incorporaron al Texto, además, la Ley 26/1991, de 21 de noviembre, sobre contratos celebrados fuera de los establecimientos mercantiles; la regulación dictada en materia de protección a los consumidores y usuarios en la Ley 47/2002, de 19 de diciembre, de reforma de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista, para la transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva sobre contratos a distancia; la Ley 23/2003, de 10 de julio, de Garantías en la Venta de Bienes de Consumo, la Ley 22/1994, de 6 de julio, de Responsabilidad Civil por los Daños Causados por Productos Defectuosos y la Ley 21/1995, de 6 de julio, sobre viajes combinados.

El texto refundido ha sufrido también sucesivas modificaciones de calado. Puede destacarse, en primer lugar, la Ley 29/2009, de 30 de diciembre, incorpora a nuestro ordenamiento los cambios operados en la normativa de la Unión en materia de competencia desleal y publicidad engañosa y comparativa (Directivas 2005/29/CE y 2006/114/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo), conductas que pueden distorsionar el comportamiento económico de los consumidores. La Ley 3/2014, de 27 de marzo trae causa de la Directiva 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2011, sobre los derechos de los consumidores, la cual establece un nuevo marco legal en materia de protección de los consumidores en los contratos celebrados a distancia y los contratos celebrados fuera de los establecimientos mercantiles, al tiempo que reforma la normativa europea sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores y sobre determinados aspectos de la venta y las garantías de los bienes de consumo. Recientemente la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios ha sido modificada parcialmente por Ley 7/2017, de 2 de noviembre, por la que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/11/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo.

Posteriormente, el Real Decreto-ley 1/2021, de 19 de enero, de protección de los consumidores y usuarios frente a situaciones de vulnerabilidad social y económica, dictado en el contexto de la pandemia, introduce el concepto de persona consumidora vulnerable, que engloba a aquellas personas físicas que, de forma individual o colectiva, por sus características, necesidades o circunstancias personales, económicas, educativas o sociales, se encuentran, aunque sea territorial, sectorial o temporalmente, en una especial situación de subordinación, indefensión o desprotección que les impide el ejercicio de sus derechos como personas consumidoras en condiciones de igualdad. 

La introducción de esta figura de “consumidor vulnerable” supone un importante avance, pues facilita la aparición de categorías de consumidores con un régimen más desarrollado de protección. Entre las medidas introducidas por el Decreto-ley puede citarse un reforzamiento del derecho de información (artículo 17), la mejora en el régimen de etiquetado y presentación (artículo 18) o un nivel mayor de requisitos exigibles a las ofertas comerciales dirigidas a este colectivo (artículo 20). 

Ese mismo año se aprueba el Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, de transposición de directivas de la Unión Europea en las materias de bonos garantizados, distribución transfronteriza de organismos de inversión colectiva, datos abiertos y reutilización de la información del sector público, ejercicio de derechos de autor y derechos afines aplicables a determinadas transmisiones en línea y a las retransmisiones de programas de radio y televisión, exenciones temporales a determinadas importaciones y suministros, de personas consumidoras y para la promoción de vehículos de transporte por carretera limpios y energéticamente eficientes. Con esta modificación se incorporó a la normativa nacional la Directiva (UE) 2019/2161, del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de noviembre de 2019, por la que se modifica la Directiva 93/13/CEE del Consejo y las Directivas 98/6/CE, 2005/29/CE y 2011/83/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, en lo que atañe a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas de protección de los consumidores de la Unión. En concreto, en virtud del apartado cuarto del artículo 82 del Real Decreto-ley 24/2021, de 2 de noviembre, se modificó en profundidad el título IV del libro primero del TRLGDCU, relativo a la potestad sancionadora de las administraciones, con el objeto de garantizar la existencia de procedimientos administrativos en materia de consumo que den lugar a sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias, tal como exige la normativa de la Unión

La Ley 23/2022, de 2 de noviembre, por la que se modifica la Ley 13/2011, de 27 de mayo, de regulación del juego, introduce también numerosas alteraciones en el TRLGDCU. Se realizan diversos ajusten en el régimen sancionador. Entre los cambios introducidos puede destacarse la consideración como partes interesadas del procedimiento sancionador a las asociaciones de consumidores, el reforzamiento de la proporcionalidad en las sanciones o la modificación de los plazos del procedimiento para evitar la impunidad de los infractores. Además, se modifica el sistema de reparto de competencias entre las diferentes administraciones para tener en cuenta, por ejemplo, aquellos casos en los que las infracciones exceden del ámbito territorial de una comunidad autónoma. 

El Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias se estructura en cuatro libros.

El libro primero, relativo a las disposiciones generales, se divide en cinco títulos. El título I establece los principios generales que inspiran la Ley, concreta su ámbito de aplicación y define los sujetos comprendidos dentro del mismo, incluyendo los conceptos de consumidor y usuario y de persona consumidora vulnerable (artículo 3). En este título se regulan, asimismo, los derechos de los consumidores y usuarios y la legislación básica sobre ellos.

El Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse en relación con la definición de consumidor que llevan a cabo las normas con rango de ley y cómo la definición incluida en el TRLGDCU vincula a otras disposiciones. En la Sentencia 156/2021, de septiembre, el Tribunal Constitucional declara parcialmente inconstitucional un precepto del Real Decreto-Ley 1/2017 en el que, al definir el concepto de “consumidor” a efectos de la citada disposición, se excluía a las personas jurídicas. El fundamento jurídico 8 se señala que “podemos concluir que el requisito contenido en el art. 2.2 del Real Decreto-ley 1/2017, en cuanto a que el consumidor que se encuentra incluido en su ámbito de aplicación y puede acogerse a su regulación ha de ser “persona física”, excluyendo al resto de consumidores a que se refiere el art. 3 del texto refundido de la Ley general para la defensa de los consumidores y usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, constituye una directa vulneración del principio de igualdad en la ley consagrado por el art. 14 CE, pues la diferencia de trato que se establece no obedece, como se ha visto, a ninguna razón objetivamente justificada, relacionada con la propia esencia, fundamento o finalidad de la regulación contenida en el Real Decreto-ley. Ello conduce a declarar la inconstitucionalidad del inciso “persona física” del art. 2.2 impugnado”. 

El título II contiene la regulación del derecho de representación, consulta y participación, así como el régimen jurídico básico de las asociaciones de consumidores y usuarios (fines y funciones, legitimación, funcionamiento, Registro estatal, etc.).

El título III del libro primero regula la cooperación institucional, especialmente relevante en la protección de los consumidores y usuarios teniendo en cuenta las competencias en la materia de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales. Dicha cooperación se canaliza a través de la Conferencia Sectorial de Consumo, presidida por el titular del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, e integrada por éste y los consejeros competentes en esta materia de las Comunidades Autónomas.

El título IV contiene las disposiciones en materia de procedimiento sancionador e infracciones y sanciones.

El título V, último del libro primero, articula el acceso a la justicia de los consumidores y, en particular, regula las acciones de cesación frente a las conductas contrarias a la regulación contenida en la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y el Sistema Arbitral de Consumo.

El libro segundo, que regula los contratos y sus garantías, se estructura en cuatro títulos. El título I contiene las disposiciones generales de los contratos con los consumidores, estableciendo el régimen común del derecho de desistimiento en aquellos contratos en los que se prevé tal derecho. La Ley 3/2014, de 27 de marzo, amplía los requisitos de información precontractual exigibles en los contratos celebrados con consumidores y usuarios.

El título II establece el régimen jurídico en materia de cláusulas contractuales no negociadas individualmente y cláusulas abusivas. Estas últimas, conforme a la reforma operada por la Ley 3/2014 y en cumplimiento del fallo del Tribunal de Justicia de la UE en la Sentencia de 14 de junio de 2012 (asunto C-618 Banco Español de Crédito), serán nulas de pleno derecho y se tendrán por no puestas en los contratos. Destaca en este título la protección del consumidor adquirente de vivienda cuando se precisa el carácter abusivo de las cláusulas que le trasladen gastos que corresponden al profesional, como los impuestos en los que el sujeto pasivo es el vendedor, o los gastos de las conexiones a los suministros generales de la vivienda, con el fin de evitar cláusulas no negociadas que trasladan dichos gastos al consumidor. Se incluyen, asimismo, previsiones tendentes a dar mayor claridad en las modalidades de cálculo del precio de los contratos, evitando la facturación de servicios no prestados efectivamente, y se equiparan, a efectos sancionadores, las estipulaciones contractuales no negociadas y las prácticas no consentidas expresamente con idénticos efectos para los usuarios.

El título III regula los contratos celebrados a distancia y los contratos celebrados fuera del establecimiento mercantil, con arreglo a las nuevas definiciones que introduce la Ley 3/2014, que incorpora asimismo una regulación más amplia del derecho de desistimiento en dichas modalidades contractuales.

El título IV, último del libro segundo, contiene el régimen de garantías y servicios posventa, y regula entre otros extremos la responsabilidad del vendedor, los derechos del consumidor y usuario y su ejercicio.

El libro tercero, dedicado a la responsabilidad civil por bienes y servicios defectuosos, se divide en dos títulos. El primero contiene las disposiciones comunes en materia de responsabilidad por daños causados por bienes y servicios defectuosos; el título II recoge disposiciones específicas relativas a los daños causados por productos y otros bienes y servicios.

El libro cuarto, por último, incorpora la regulación específica sobre viajes combinados. Este libro de divide en dos títulos, el primero sobre disposiciones generales y el segundo sobre resolución del contrato y responsabilidades.

Entrando ya en el contenido de la Ley, el art. 3 precisa el concepto de consumidores o usuarios considerando que a efectos de la ley lo son las personas físicas o jurídicas que actúan con un propósito ajeno a su actividad comercial, empresarial, oficio o profesión. Introduce a continuación, en los términos indicados anteriormente, el concepto de consumidor vulnerable. Seguidamente el art. 4 considera como empresario a toda persona física o jurídica, ya sea pública o privada, que actúa directamente o a través de otra persona en su nombre o siguiendo sus instrucciones, con un propósito relacionado con su actividad comercial, empresarial, oficio o profesión.

El art. 8 hace una relación de los derechos básicos de los consumidores, que son los siguientes: a) La protección contra los riesgos que puedan afectar su salud o seguridad; b) la protección de sus legítimos intereses económicos y sociales; en particular frente a las prácticas comerciales desleales y la inclusión de cláusulas abusivas en los contratos; c) la indemnización de los daños y la reparación de los perjuicios sufridos; d) la información correcta sobre los diferentes bienes o servicios y la educación y divulgación para facilitar el conocimiento sobre su adecuado uso, consumo o disfrute; e) la audiencia en consulta, la participación en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que les afectan directamente y la representación de sus intereses, a través de las asociaciones, agrupaciones, federaciones o confederaciones de consumidores y usuarios legalmente constituidas y f) la protección de sus derechos mediante procedimientos eficaces, en especial ante situaciones de inferioridad, subordinación e indefensión. El apartado segundo se refiere especialmente a las personas consumidoras vulnerables, indicando que gozarán de una especial atención, que será recogida reglamentariamente y por la normativa sectorial que resulte de aplicación en cada caso. Los poderes públicos promocionarán políticas y actuaciones tendentes a garantizar sus derechos en condiciones de igualdad, con arreglo a la concreta situación de vulnerabilidad en la que se encuentren, tratando de evitar, en cualquier caso, trámites que puedan dificultar el ejercicio de los mismos. 

La competencia de la defensa de consumidores y usuarios ha sido una materia discutida, como muestra la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y la propia Exposición de Motivos del Real Decreto Legislativo 1/2007 así lo recoge en tres ocasiones: la primera para citar la STC 15/1989 a la que más adelante se refiere esta exposición; la segunda, para recordar que es posible que el Gobierno, excepcionalmente, pueda complementar el régimen básico establecido en la ley mediante disposiciones reglamentarias; y finalmente, para concluir que el Texto Refundido no prejuzga cuáles sean las Administraciones públicas competentes en relación con las materias contenidas en él, consciente de que la protección de los consumidores es una materia pluridisciplinar en la que concurren diversas Administraciones. Las Administraciones Públicas competentes serán, en cada caso, las que tengan atribuida tal competencia por razón de la materia con pleno respeto a la autonomía organizativa de las distintas Administraciones involucradas, en particular en las materias relacionadas con la salud y el turismo.

Es sabido, efectivamente, que ni el art. 148 ni el 149 CE establecen regla explícita relativa a la asunción de la competencia de defensa de los consumidores, por lo que debe considerarse como una competencia residual asumible por las comunidades autónomas en sus Estatutos de Autonomía (art. 149.3 CE) o en las leyes orgánicas de transferencias. En efecto, prácticamente todas las Comunidades Autónomas han asumido como exclusiva la competencia de defensa de los consumidores en sus respectivos Estatutos.

Hay que tener en cuenta, sin embargo, que la asunción como exclusiva de esta competencia no excluye la competencia estatal (STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2) desde el momento en que la competencia estatutaria tiene unos límites configurados sobre una serie de títulos competenciales que corresponden indubitadamente al Estado, tales como el sistema económico constitucional (arts. 33, 38, 128 de la Constitución, entre otros), la unidad del mercado en todo el territorio nacional (art. 139 CE), y la garantía de las condiciones que garanticen la igualdad entre los españoles (arts. 139 y 149.1.1ª CE).

La pluralidad de fuentes normativas es un factor más a añadir a la complejidad de esta materia que abordamos como consecuencia de una de sus principales características, que es su carácter interdisciplinar o pluridisciplinar (SSTC 32/1983, de 28 de abril, 62/1991, de 22 de marzo, 148/2011, de 28 de septiembre y 21/2017, de 2 de febrero, entre otras). El Tribunal Constitucional, en dos sentencias básicas sobre esta materia, las SSTC 71/1982, de 30 de noviembre, y  15/1989, de 26 de enero, advierte que la defensa del consumidor es un concepto de tal amplitud y de contornos tan imprecisos que, con ser en ocasiones dificultosa la operación calificadora de una norma, estatal o autonómica, cuyo designio pudiera entenderse que es la protección del consumidor, la operación no acabaría de resolver el problema desde el momento en que la norma puede estar comprendida en más de una de las reglas definidoras de la competencia. En efecto, la norma cuya finalidad es la defensa del consumidor está integrada al mismo tiempo en una disciplina jurídica concreta (legislación civil, mercantil, procesal, etc.) cuya competencia puede estar atribuida expresamente por el art. 149 CE al Estado, de tal manera que no es suficiente con que una comunidad autónoma, incluso aunque haya asumido de forma exclusiva la competencia, emita una norma de defensa de los consumidores dentro de su ámbito territorial, sino que hay que examinar si la disciplina concreta en la que se articula aquella finalidad defensiva es también competencia suya para precisar cuál es la norma, estatal o autonómica, aplicable en cada caso concreto.

En este sentido, el capítulo X de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios de 1984 realizaba un reparto competencial que fue parcialmente declarado inconstitucional en STC 15/1989, de 26 de enero, por entender que el art. 40, en el que se determinaba el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas, establecía un mandato dirigido a aquéllas que transgredía la regla constitucional en virtud de la cual la distribución de competencias sólo puede derivar del juego combinado de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía o de la Leyes orgánicas de transferencias (FJ 11). En consecuencia, sólo se mantuvieron vigentes los arts. 39 (acciones concretas de la Administración del Estado de protección y defensa de los consumidores) y 41 (acciones de información, inspección y apoyo a realizar por las Corporaciones locales, de conformidad con la legislación estatal y, en su caso, autonómica), teniendo en cuenta además que el ámbito de aplicación y eficacia de este último precepto no alcanzaba a aquellas comunidades autónomas que hubiesen asumido la defensa de los consumidores como competencia exclusiva.

El apartado segundo del artículo 51 pasa a referirse a las organizaciones de consumidores. Establece que “Los poderes públicos promoverán la información y la educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y oirán a éstas en las cuestiones que puedan afectar a aquéllos, en los términos que la ley establezca”. 

Antes de entrar en el estatuto jurídico de estas organizaciones, conviene resaltar una cuestión: en el año 1978, las agrupaciones de consumidores (con independencia de su forma jurídica) fueron las únicas, si dejamos al margen a los partidos políticos y sindicatos, que merecieron un reconocimiento constitucional. Se trata de un dato significativo si tenemos en cuenta que el constituyente dedicó preceptos a materias como la juventud e infancia, la educación o el medio ambiente, ámbitos todos ellos en los que siempre ha existido un amplio tejido asociativo. Este reconocimiento permite subrayar la enorme importancia que, ya en 1978, tenían desde el punto de vista social las organizaciones de consumidores. Después de la reforma constitucional que tuvo lugar en el año 2004, las asociaciones para la defensa de las personas con discapacidad pasaron a aparecer en el artículo 49, de modo que ya son dos las categorías de entidades las que aparecen reflejadas en la Carta Magna. 

El apartado segundo termina con la expresión “en los términos que la ley establezca”. Se trata de una remisión que permite que sea el legislador ordinario el que perfile el régimen jurídico de estas asociaciones. El art. 51.2 CE menciona especialmente la formación y educación de los consumidores y usuarios, la representación de sus intereses por medio de organizaciones o asociaciones y la audiencia de las mismas en las cuestiones que pudieran afectarles. Estos derechos se consagran como básicos en el art. 8 del texto refundido de la Ley.

Por lo que se refiere al derecho de representación, consulta y participación y régimen jurídico de las asociaciones de consumidores y usuarios, como se ha avanzado, la Ley dedica el Título II del Libro I a su regulación, el cual tiene por objeto adoptar, conforme a lo previsto en el artículo 1.3 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, el régimen básico de las asociaciones de consumidores y la regulación específica a la que quedan sometidas las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito supraautonómico (art. 22).

Estas asociaciones, que se constituyen con arreglo a la Ley Orgánica del Derecho de Asociación, se caracterizan por tener como finalidad constituyente la defensa de los derechos e intereses legítimos de los consumidores.

La normativa aplicable para la constitución y regulación de las asociaciones de consumidores en las comunidades autónomas que hayan asumido la competencia en exclusiva será la propia de la comunidad en cuestión, aunque la diferente normativa no excluye la existencia de un único Registro Estatal, que se gestiona en la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición, organismo autónomo creado por Real Decreto 19/2014, de 17 de enero, a partir de la refundición del Instituto Nacional del Consumo y la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición.

Las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito estatal y todas aquellas que no desarrollen principalmente sus funciones en el ámbito de una comunidad autónoma, deberán figurar inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios. La inscripción en el Registro estatal confiere, entre otros, un especial derecho de representación y defensa de los intereses colectivos y difusos de los consumidores y usuarios derivado de su mayor representatividad.

Evidentemente, la existencia de este Registro estatal no impide la propia existencia y la colaboración con los registros de asociaciones de consumidores creados en las diferentes comunidades autónomas. Tampoco la existencia de estos registros afecta a la validez de las asociaciones no inscritas ya que como principio básico de la Ley Orgánica del Derecho de Asociación la inscripción en dichos Registros sólo tiene efectos en cuanto condición, junto con las demás que determinen las Leyes del Estado y de las comunidades autónomas de los consumidores, para que las asociaciones inscritas puedan recibir los beneficios que otorga la Ley, entre ellos, lógicamente, el de la audiencia, como señaló la STC 15/1989, de 26 de enero, FJ  7.b). Lo que sí señala taxativamente el Real Decreto Legislativo 1/2007 en su art. 24 es que las asociaciones de consumidores y usuarios constituidas conforme a lo previsto la normativa estatal y autonómica que les resulte de aplicación, son las únicas legitimadas para actuar en nombre y representación de los intereses generales de los consumidores y usuarios.

La obligación que tienen los poderes públicos de oír a las asociaciones de consumidores y usuarios en las cuestiones que puedan afectarles se articula a partir del órgano nacional de consulta y representación institucional de los consumidores y usuarios a través de sus organizaciones, el Consejo de Consumidores y Usuarios. El Consejo integrará las asociaciones de consumidores y usuarios de ámbito supraautonómico que, atendiendo a su implantación territorial, número de socios, trayectoria en el ámbito de la protección de los consumidores y usuarios y programas de actividades a desarrollar, sean más representativas (art. 38). El régimen jurídico del Consejo de Consumidores y Usuarios se desarrolla a través del RD 894/2005, de 22 de julio, modificado por el RD 487/2009, de 3 de abril. También es preciso tener en cuenta el Real Decreto 825/1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores y usuarios a través de sus asociaciones, ya que la obligatoriedad de audiencia de las asociaciones de consumidores vincula a todos los poderes públicos, lo que implica que también deben preverla las normas autonómicas reguladoras de este tipo de asociaciones en el ámbito de las respectivas Comunidades (STC 15/1989, FJ 7.c).

El Consejo de Consumidores y Usuarios estará integrado por un presidente, hasta un máximo de 15 vocales en representación de las asociaciones y cooperativas de consumidores y usuarios inscritas en el Registro Estatal de Asociaciones de Consumidores y Usuarios, uno de los cuales actuará como vicepresidente, y un secretario. Los vocales del Consejo serán nombrados por el titular del Ministro de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, a propuesta del Presidente del Instituto Nacional del Consumo, tras la designación de un vocal titular y un suplente por parte de cada asociación o cooperativa de consumidores y usuarios seleccionada para estar representada en el Consejo de Consumidores y Usuarios. Asimismo, es preciso tener en cuenta, en el ámbito de la representación de los intereses económicos y sociales de los consumidores, el artículo segundo de la Ley 21/1991, de 17 de junio, por la que se crea el Consejo Económico y Social, que distribuye los 61 miembros que lo integran en tres grupos de veinte, siendo designados, en el tercero de los grupos, cuatro representantes de los consumidores por el Consejo de Consumidores y Usuarios.

Por otra parte, también se menciona expresamente en el art. 51.2 CE, y por ello merece especial atención, la obligación de los poderes públicos de promover la información y la educación de los consumidores. Se ha denunciado en ocasiones la poco afortunada redacción de este apartado respecto del término "educación" por entender que en todo caso ya estaba comprendido en el art. 27 del Texto constitucional. De todas formas bien podría considerarse que el precepto pretende vincular educación con información, entendiendo ésta como un instrumento eficaz para contribuir a la educación del conocimiento y hábitos de consumo. Este es el sentido que parece tener el capítulo IV del Título I del Libro Primero de la Ley, rubricado "Derecho a la información, formación y educación", al establecer que los medios de comunicación social de titularidad pública estatal dedicarán espacios y programas, no publicitarios, a la información y educación de los consumidores, facilitando el acceso o participación en ellos de las asociaciones de consumidores.

El derecho a la información, como derecho específico de los consumidores, abarca tanto el derecho a recibir tal información cuanto el deber de informar. El  primero se centra en el derecho que asiste a los consumidores de recibir una información veraz, eficaz y suficiente respecto de los bienes, productos y servicios consumibles, de tal manera que todos ellos tienen que incorporar o permitir de forma cierta y objetiva información sobre sus características esenciales (origen, composición, calidad, cantidad, precio, fecha de caducidad, instrucciones de uso, etc.), que permita al consumidor dirigir su elección, utilizar el bien y reclamar en caso de daños o perjuicios causador por el bien o servicio utilizado (STC 71/1982, de 30 de noviembre).

La información puede proceder bien de los mismos fabricantes, comerciantes o prestadores de servicios, bien de las asociaciones de consumidores y usuarios o de cualquier organización pública o representativa de intereses colectivos, y puede tener carácter genérico dentro del marco de la publicidad o configurarse como una obligación singular dentro del contenido contractual específico, pero en todo caso significa para las empresas, comerciantes y prestadores de servicios un deber de información de cumplimiento singular, mientras que para las organizaciones públicas o de representación de intereses colectivos representa un deber de información que tienen que tener a disposición de los consumidores en general y de sus asociados en particular. También las Administraciones públicas están llamadas a dar a los consumidores la información que obre en su poder, facilitándoles los datos de que dispongan, sobre todo cuando se trate de productos o servicios sometidos al régimen de licencias o de inspección oficial (STC 71/1982, FFJJ 10 y 18).

La estrecha conexión entre información al consumidor y publicidad se refleja también en la preocupación comunitaria al respecto (sirva como ejemplo la Directiva 2006/114/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa) y en la regulación estatal del fenómeno publicitario realizada en la Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad, modificada por las Leyes 1/2000, de 7 de enero, 39/2002, de 28 de octubre, 29/2009 de 30 de diciembre, la cual transpone la citada Directiva 2006/114/CE, y por Ley 3/2014, de 27 de marzo.

Como se expuso anteriormente, el carácter pluridisciplinar que abarca la defensa de los consumidores tiene el efecto de la existencia de un gran número de normas sectoriales reguladoras de tal multiplicidad de materias que es totalmente imposible hacer alusión a todas ellas, y más si tenemos en cuenta que hay que considerar tanto la normativa estatal como las autonómicas y locales. Sirva, a modo de ejemplo de la imposibilidad que planteamos, una somera enunciación de algunos de los sectores objeto de regulación en función de la defensa de los derechos de los consumidores: agencias de viajes, talleres de vehículos, tarjetas bancarias, electrodomésticos, productos sanitarios y medicamentos, productos industriales, venta ambulante, venta a plazos, etc. Del acervo normativo sectorial podemos subrayar algunas normas, también como simples ejemplos: Real Decreto Legislativo 1/2015, de 24 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de garantías y uso racional de los medicamentos y productos sanitarios; Ley 16/2011, de 24 de junio, de contratos de crédito al consumo; Ley 4/2012, de 6 de julio, de contratos de aprovechamiento por turno de bienes de uso turístico, de adquisición de productos vacacionales de larga duración, de reventa y de intercambio y normas tributarias; Ley 22/2007, de 11 de julio, sobre comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los consumidores; Real Decreto 225/2006, de 24 de febrero que regula determinados aspectos de las ventas a distancia y la inscripción en el registro de empresas de ventas a distancia; Real Decreto 880/ 1990, de 29 de junio, sobre seguridad de los juguetes; o el Real Decreto 1798/2010, de 30 de diciembre, por el que se regula la explotación y comercialización de aguas minerales naturales y aguas de manantial envasadas para consumo humano.

Especial significado tiene la Ley 7/1998, de 13 de abril, sobre condiciones generales de contratación, modificada por las Leyes 1/2000, de 7 de enero, 24/ 2001, de 27 de diciembre, y 39/ 2002, de 28 de octubre y 44/2006, de 29 de diciembre.

El objeto directo de la Ley 7/1998, manifestado en su Exposición de Motivos, es la transposición al Derecho interno de la Directiva 93/13/CEE del Consejo, de 5 de abril de 1993, sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, teniendo en cuenta en especial el fenómeno de la generalización de los contratos de adhesión en los que las cláusulas vienen impuestas y no son en realidad objeto de negociación. Al hilo de esta transposición la Ley aborda la regulación de las condiciones generales de la contratación para garantizar la igualdad en la contratación y la defensa de los consumidores.

Distingue la Ley entre las condiciones generales de los contratos y las cláusulas abusivas, teniendo en cuenta que éstas pueden existir tanto en las condiciones generales como en las cláusulas predispuestas en los contratos particulares. En caso de contradicción entre las condiciones generales y las condiciones particulares previstas específicamente para un contrato concreto, prevalecerán éstas sobre aquéllas, salvo que las condiciones generales resulten más beneficiosas para el adherente que las condiciones particulares, resolviéndose las dudas de interpretación de las condiciones generales a favor del adherente. La consecuencia de esta regulación favorable al contratante-consumidor es la nulidad de las condiciones generales que contradigan, en perjuicio del adherente, lo dispuesto en la Ley, y en particular la nulidad de las condiciones generales que sean abusivas. Frente a este tipo de cláusulas el adherente puede instar declaración judicial de no incorporación al contrato o de nulidad de las mismas; la sentencia de no incorporación o de nulidad no supondrá necesariamente la ineficacia total del contrato si éste puede subsistir sin tales cláusulas.

En este punto debe mencionarse la jurisprudencia del Tribunal Supremo (vid. Sentencias de 9 de mayo de 2013 y 25 de marzo de 2015, entre otras) que afirma el carácter abusivo de las denominadas "cláusulas suelo" hipotecarias por falta de transparencia material, declarando su nulidad. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en Sentencia de 21 de diciembre de 2016 -que da respuesta a diversas cuestiones prejudiciales interpuestas por tribunales españoles en relación con la citada jurisprudencia- considera que la apreciación de la abusividad realizada por el Tribunal Supremo es conforme a la Directiva 93/13/CEE del Consejo, sobre cláusulas abusivas en los contratos celebrados con los consumidores, al tiempo que afirma que la cláusula contractual declarada abusiva nunca ha existido, de modo que ha de restaurarse la situación de hecho y de Derecho en que se encontraría el consumidor en esta situación. En aplicación de esta doctrina, el Real Decreto-ley 1/2017, de 20 de enero, de medidas urgentes de protección de consumidores en materia de cláusulas suelo, tiene como objeto el establecimiento de medidas que faciliten la devolución de las cantidades indebidamente satisfechas por el consumidor a las entidades de crédito en aplicación de determinadas cláusulas suelo contenidas en contratos de préstamo o crédito garantizados con hipoteca inmobiliaria.

La cuestión de las denominadas “cláusulas suelo” ha dado también lugar a la adopción de resoluciones del Tribunal Constitucional. En la Sentencia 156/2021, de septiembre, el Tribunal Constitucional reconoce al legislador un amplio margen de definición del estatuto jurídico de los consumidores y usuarios. El fundamento jurídico 9 señala que “Corresponde así, en todo caso, al legislador la determinación concreta del contenido de la protección de los consumidores, gozando los poderes públicos de libertad política para escoger los criterios o notas definitorias de dicha protección. Debe asimismo tenerse en cuenta que, como hemos reiterado, “la naturaleza de los principios rectores de la política social y económica que recoge el capítulo III del título I de nuestra Constitución hace improbable que una norma legal cualquiera pueda ser considerada inconstitucional por omisión, esto es, por no atender, aisladamente considerada, el mandato a los poderes públicos y en especial al legislador, en el que cada uno de esos principios por lo general se concreta” (SSTC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 4, y 139/2016, de 21 de julio, FJ 10).” De esta resolución cabe concluir que el legislador ordinario dispone de un amplio margen de decisión al regular las diferentes formas de protección a las personas consumidoras. 

El Tribunal Constitucional ha tenido la ocasión de pronunciarse en relación con las cláusulas suelo también, entre otras, en la Sentencia 91/2023, de 11 de septiembre. En esta resolución, el Alto Tribunal señala que “en virtud del principio de autonomía procesal, a falta de una normativa específica de la Unión Europea en la materia, corresponde al ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros establecer la forma y condiciones en la que se preste dicha protección a los consumidores. No obstante, como en el resto de materias, la regulación nacional establecida debe respetar los principios de tutela judicial, equivalencia y efectividad, de forma que sus previsiones no sean menos favorables que las aplicables a situaciones similares sometidas al Derecho interno -principio de equivalencia- y no hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario -principio de efectividad- (SSTJUE de 26 de octubre de 2006, asunto C-168/05, Mostaza Claro, apartado 24, y de 31 de mayo de 2018, asunto C-483/16, Sziber, apartado 35 y jurisprudencia citada)”. De esta forma, el Tribunal Constitucional reconoce que la protección reconocida a los consumidores por el artículo 51 de la Constitución cuenta con una dimensión procesal, que abarca en este caso un régimen mejorado en relación con el pago de las costas. 

Finalmente, la Ley 7/1998 crea un Registro de Condiciones Generales de Contratación en el que podrán inscribirse las cláusulas contractuales que tengan el carácter de condiciones generales (su Reglamento se aprueba por Real Decreto 1828/ 1999, de 3 de diciembre). 

Más recientemente, se ha aprobado la Ley 10/2025, de 26 de diciembre, por la que se regulan los servicios de atención a la clientela. De acuerdo con el Preámbulo “la práctica administrativa revela que un importante número de reclamaciones que atienden las autoridades competentes podrían ser resueltas a través de los servicios de atención a la clientela”. Por ello, la nueva ley parte de la premisa de la necesidad de que existan servicios de atención a la clientela más eficaces y en este sentido tiene por objeto “la regulación de los niveles mínimos de calidad y de la evaluación de los servicios de atención a la clientela de las empresas que presten determinados servicios de carácter básico de interés general y de las grandes empresas“.

Por lo que se refiere al apartado 3 del art. 51 CE, el mismo ha sido cuestionado por la doctrina por considerarlo innecesario. Evidentemente, no cabe duda de que la ley tiene competencia para regular el comercio interior y el régimen de autorización de productos comerciales, sin necesidad de que lo diga la Constitución. La justificación del precepto se encuentra sin duda en la voluntad del constituyente de subrayar la necesidad de que la regulación de aquellas materias estuviese marcada por el objetivo de la defensa de los consumidores. De ahí la inclusión de este apartado en el artículo 51, cuando había otros preceptos en el que habría tenido espacio pero que le habrían dado un significado diferente. 

La Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, objeto de numerosas reformas desde su aprobación, las últimas por medio de las Leyes 3/2014, de 27 de marzo y 18/2014, de 15 de octubre, regula materias tales como la oferta comercial, los precios, las actividades de promoción de ventas (rebajas, ventas de promoción, ventas de saldos, ventas con obsequios, etc.), las ventas especiales (a distancia, automática, ambulante, en pública subasta, en régimen de franquicia, etc.), así como el correspondiente régimen de infracciones y sanciones.

Por su parte, la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la anterior, además de transferir a la Comunidades Autónomas de Illes Balears la competencia sobre ejecución de la legislación estatal en materia de ordenación del comercio minorista, regulaba en sus arts. 2 y 3 los horarios comerciales. La STC 124/2003, de 19 de junio, despojó a dichos preceptos del carácter de orgánicos, que más tarde fueron derogados por Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de Horarios Comerciales. Esta norma reconoce la libertad de horarios de apertura y cierre de los establecimientos comerciales de venta y distribución de mercancías, que se determinarán por los propios comerciantes con sujeción al marco definido por la Ley y al que desarrollen, en su caso, las Comunidades Autónomas (art. 1).   

El derecho sancionador referido a la defensa de los consumidores y usuarios está integrado, en primer lugar, por la serie de delitos tipificados en el Código Penal en relación con esta materia, en especial los arts. 278 a 286 (delitos relativos al mercado y a los consumidores) y 287 y 288 en relación con éstos, así como los arts. 359 a 367 (delitos contra la salud pública), aparte de todas las formas delictivas que afecten a la celebración de los contratos.

Por lo que respecta al Derecho administrativo sancionador, la regulación básica de las infracciones y sanciones se encuentra en los arts. 49 a 52 de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, que a su vez se remite al Real Decreto 1945/ 1983, de 22 de junio, por el que se regulan las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción agroalimentaria. En este punto debe señalarse que el Tribunal Constitucional, en STC 10/2015, de 2 de febrero, ha declarado la inconstitucionalidad del art. 50.1 de la Ley por considerar que la calificación ad hoc de las infracciones por el órgano administrativo, en un momento aplicativo posterior a la previsión legal en que se contienen, es contraria a la vertiente material del derecho a la legalidad sancionadora del art. 25.1 CE que exige que la ley predetermine suficientemente las infracciones y las sanciones, así como la correspondencia entre unas y otras.

Comentario realizado por

Asunción García Martínez. Profesora titular. Universidad Complutense. Diciembre 2003.

Actualizado por

Sara Sieira Mucientes. Letrada de las Cortes Generales. 2011.
Alejandro Rastrollo Ripollés. Letrado de las Cortes. 2017. 
Mercedes Cabrera Orejas. Letrada de las Cortes Generales. 2026. 

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