Constitución Española

La Constitución española de 1978 incorpora en su artículo 50 la vocación de abordar las necesidades y problemáticas que derivan del envejecimiento. A través de este precepto se establece un mandato a los poderes públicos para la fijación de diferentes vías de tutela de los ciudadanos de la “tercera edad”. 

A diferencia de la noción “mayoría de edad” (artículo 12), el constituyente no delimita con claridad qué sujetos se situarían bajo la protección que ofrece el precepto examinado. En un sentido amplio, la “tercera edad” se asocia a aquel estado vital de la persona en el que, por razón de su longevidad, se sitúa en un punto de declive o vulnerabilidad psicofísica de la que se deriva una mayor necesidad de apoyo. No obstante, en sentido más estricto, son diversos los autores que, al calor de la literalidad del artículo 50, ligan la “tercera edad” a la edad de jubilación laboral o la situación de inactividad pensionable (así, por ejemplo, Moreno Rebato o Goñi Sein). Ambas perspectivas conservan un denominador común: la avanzada edad como punto de referencia de la acción tuitiva. 

Por tanto, resulta conveniente hablar de la protección que se brinda a la “población mayor” o a las “personas mayores”. Esta terminología resulta más acorde a la técnica normativa contemporánea (pensemos, por ejemplo, en la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia), frente a conceptos como “ancianidad” o “vejez” cuyo uso resultaba común en normas jurídicas pretéritas (por ejemplo, en el Fuero de los Españoles). En todo caso, la especial tutela de este colectivo y su protección social es una preocupación cristalizada en una pluralidad de textos jurídicos desarrollados desde el final de la Segunda Guerra Mundial y a lo largo de la construcción del Estado Social del siglo XX.

En el ámbito comparado, son múltiples las constituciones europeas que incorporan preceptos próximos al artículo 50 de la Constitución de 1978. En esta línea, se encuentran el artículo 38 de la Constitución italiana de 1947, el Preámbulo de la Constitución francesa de 1958, el artículo 21.3 de la Constitución griega de 1975 o el artículo 72 de la Constitución portuguesa de 1976, principal punto de referencia del constituyente español (como revela la similitud existente entre dicho precepto y el artículo objeto del presente comentario). Este conjunto normativo se orienta a reconocer las necesidades socio-económicas de la población mayor y atribuir a los poderes públicos la obligación de que las mismas sean cubiertas.

Desde la perspectiva del Derecho internacional, son varios los textos jurídicos desarrollados con análoga finalidad entre los que destacan la Carta Social Europea (revisada), hecha en Estrasburgo el 3 de mayo de 1996; el Código Europeo de la Seguridad Social, hecho en Estrasburgo el 16 de abril de 1964; el Convenio n.º 128, de 29 de junio de 1967, de la Organización Internacional del Trabajo relativo a las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes; o la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Esta última norma reconoce, en su artículo 25, el derecho de las personas mayores a llevar una vida digna e independiente y a participar en la vida social y cultural. Por otro lado, en su artículo 34, alude al derecho de acceso a las prestaciones de seguridad social y a los servicios sociales que garantizan una protección en casos como la vejez.

También es posible identificar en la tradición jurídica española antecedentes que revelan un claro compromiso del Estado con los miembros de la tercera edad y la necesidad de brindarles un apoyo activo de carácter público. Así,  el artículo 43 de la Constitución de 1931 fijaba el deber del Estado de prestar “asistencia a los enfermos y ancianos”.

El actual ordenamiento constitucional encuadra la previsión del artículo 50 en el Capítulo III del Título I de la Constitución, bajo la rúbrica de los principios rectores de la política social y económica. Esta sistemática permite situar este precepto en la esfera de aquellos derechos de marcada naturaleza social, cuya efectividad depende más de la acción de los poderes públicos que del propio enunciado constitucional (como se deriva del artículo 53.3 de la Constitución). En consecuencia, como ya apuntó el Tribunal Constitucional en la STC 189/1987, de 24 de noviembre, el desarrollo normativo de estos preceptos es un elemento nuclear para determinar el alcance real del derecho que reconocen.

Estos principios rectores no generan, pues, una pretensión prestacional individual directamente exigible en los mismos términos que un derecho subjetivo fundamental, sino que operan como objetivos o metas que deben ser perseguidas por los poderes públicos. Ello no supone atribuir al contenido de estos preceptos un carácter meramente programático, debiendo recordar aquí el contenido de los artículos 9.1 y 53.3 de la Constitución. Estos principios no sólo deben inspirar la acción de los poderes públicos sino que estos últimos no pueden, en el ejercicio de sus facultades, transgredir los contenidos del  Capítulo III del Título I. Asimismo, la jurisprudencia constitucional reconoce que estos principios rectores gozan de virtualidad interpretativa de las restantes normas constitucionales y legislativas (STC 95/2000, de 10 de abril). En sus mandatos encarnan valores o bienes jurídicos constitucionalmente dignos de protección, reforzando su dimensión hermenéutica como se aprecia, precisamente en relación con el artículo 50, en la STC 19/1982, de 5 de mayo. 

A juicio de Bilbao Ubillos, el problema que plantean estos preceptos es su distinta naturaleza o estructura: al configurarse como derechos de prestación, no requieren para su satisfacción la mera abstención del Estado, sino una actuación positiva de los poderes públicos. Se reconocería así un amplio margen de maniobra al legislador para aplicar esas directrices, en función de las prioridades políticas, las disponibilidades presupuestarias y la coyuntura económica. Por otra parte, Díez-Picazo resalta lo complejo que resulta apreciar la inconstitucionalidad de una norma apoyándose en la vulneración de principios rectores dado que, mayoritariamente,  se formulan con un enunciado excesivamente vago y genérico. 

Centrando nuestra atención en el contenido material del artículo 50 es posible constatar, de la mano de  autores como Goñi Sein, que nuestra ley de leyes parte de un concepto amplio del bienestar social de la población mayor. La vocación de la Constitución excedería el ámbito de su vulnerabilidad económica y de su deterioro psicofísico, incorporando a la esfera de las necesidades de la tercera edad la eliminación de posibles situaciones de exclusión y la promoción de una mayor integración social de este colectivo. Desde esta perspectiva, se persigue garantizar unos estándares de dignidad en la vida de los mayores, lo que permite poner en conexión el artículo 50 con otros preceptos constitucionales como el artículo 9.2.

Para Vázquez Garranzo, el mandato que incorpora el artículo 50 desborda el mero deber de fijar un marco jurídico protector en favor de la población mayor y “se proyecta inequívocamente sobre las políticas públicas y la articulación de sistemas concretos de la protección de la tercera edad y la promoción de servicios sociales”. Con todo, la Constitución no condiciona las fórmulas a través de las cuales los poderes públicos han de instrumentar su acción económica en favor de la tercera edad. El artículo 50  no prejuzga la naturaleza asistencial o contributiva de la organización de la protección o los instrumentos a través de los cuales deba financiarse. Tampoco fija una modalidad concreta de  gestión de las eventuales medidas protectoras implementadas. No obstante, el precepto estudiado sí fija, en términos generales, dos mecanismos de tutela:

1. Exige que los poderes públicos garanticen, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad.
2. A continuación, llama a esos mismos poderes públicos a impulsar el bienestar de dichos ciudadanos mediante un sistema de servicios sociales que atienda sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.

Así pues, la realización del contenido del artículo 50 se apoya, en un primer momento, sobre el establecimiento de un sistema de pensiones para la tercera edad vinculado a la Seguridad Social. En este ámbito, el artículo 149.1.17 de la Constitución atribuye al Estado la competencia en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas. Por tanto, serán los poderes públicos estatales quienes dicten las normas nucleares en las que se fundamenta el sistema de pensiones. Dentro de este amplio abanico normativo destaca el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (en adelante Ley General de la Seguridad Social), el cual traza una distinción entre la pensión de jubilación en su modalidades contributiva y no contributiva (estas últimas fueron desarrolladas en 1990). Estas pensiones de jubilación no se erigen como única herramienta para salvaguardar el contenido del artículo 50 de la Constitución (pensemos, por ejemplo, en las pensiones de viudedad), no obstante, gozan de un carácter protagónico que justifica un examen más detenido de las mismas.

La pensión por causa de jubilación, en su modalidad contributiva, se define en torno a un criterio profesional. Son beneficiarios de esta prestación quienes, alcanzada la edad establecida, cesen o hayan cesado en el desarrollo de su actividad laboral. Para causar derecho a percibir esta pensión, la ley exige estar afiliado y en situación de alta en el régimen correspondiente de la Seguridad Social, haber alcanzado la edad de jubilación y tener cubierto un período mínimo de cotización de 15 años, de los cuales al menos 2 deberán estar comprendidos dentro de los 15 años inmediatamente anteriores al momento de causar el derecho. Estos requisitos ponen de relieve el carácter contributivo de estas pensiones, calculadas en función del vínculo cotización-protección.

La Ley General de la Seguridad Social fija   la edad de jubilación en 67 años, o en 65 en caso de que se acrediten 38 años y 6 meses de cotización. Este régimen será plenamente aplicable a partir de 2027. Existen, además, excepciones a este baremo básico pues nuestro ordenamiento reconoce supuestos y circunstancias que permiten anticipar o retrasar el momento de jubilación. Asimismo, el artículo 215 de la Ley General de la Seguridad Social contempla el acceso a la jubilación parcial, condicionado a la reducción de la correspondiente jornada de trabajo en un porcentaje variable en los términos normativamente previstos. En conexión con lo anterior, cabe hacer referencia al impulso de la jubilación flexible mediante el Real Decreto 416/2026, de 27 de mayo, cuyo propósito es facilitar el regreso al mercado laboral de las personas pensionistas, incrementando las posibilidades de compatibilizar la percepción de una pensión con el desarrollo de una actividad laboral.

Las pensiones de jubilación no contributivas están también integradas en el sistema de la Seguridad Social. Los artículos 369 y siguientes de la Ley General de la Seguridad Social establecen este tipo de pensiones para las personas mayores de 65 años que carezcan de rentas o ingresos suficientes en los términos normativamente previstos. Se requiere, además, que los beneficiarios residan legalmente en territorio español y lo hayan hecho durante 10 años entre la edad de 16 años y la edad de devengo de la pensión, de los cuales 2 deberán ser consecutivos e inmediatamente anteriores a la solicitud de la prestación.

Como se desprende de la literalidad del artículo 50 de la Constitución, estas pensiones de jubilación (tanto contributivas como no contributivas) tienen como fin último garantizar la suficiencia económica de la población mayor, noción que incorpora cierto nivel de abstracción. Siguiendo a Goñi Sein, el sentido que adquiere esta referencia en el artículo 50 es análogo al que subyace en el propio artículo 41 de la Constitución: se orienta a garantizar a los ciudadanos una renta mínima, estableciendo una línea por debajo de la cual comienza a actuar la protección (en este sentido, la STC 104/1983, de 23 de noviembre). Ello sin perjuicio de que, como plantea el mismo autor, la suficiencia económica pueda construirse como un concepto poliédrico cuyo significado dependería de la situación de la que trae causa la ayuda. Desde esta perspectiva, en el caso de las pensiones contributivas, la suficiencia económica se orientaría a compensar las rentas dejadas de percibir, mientras que, en el caso de las pensiones no contributivas, se perseguiría garantizar un mínimo vital de subsistencia. 

Por otra parte, el artículo 50 caracteriza a estas pensiones como “adecuadas”, concepto que también encierra un importante margen de apreciación. En relación con esta cuestión, el Tribunal Constitucional ha afirmado que el concepto de pensión adecuada no puede considerarse aisladamente atendiendo a cada pensión singular, sino que debe tener en cuenta el sistema de pensiones en su conjunto, sin que se pueda prescindir de las circunstancias sociales y económicas de cada momento y sin olvidar que se trata de administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades sociales   (SSTC 134/1987, de 21 de julio, 100/1990, de 30 de mayo y 49/2015, de 5 de marzo). En todo caso, cabría identificar un mínimo denominador común: garantizar la existencia material de los miembros de la tercera edad. Como señalan Sempere y Cardenal, este mínimo debe ser determinado por el legislador dentro del margen razonable de libertad, inherente a todo ejercicio de concreción de conceptos indeterminados que, en todo caso, debe transitar dentro de los límites derivados del debido respeto a los mandatos constitucionales.

El tercer atributo que el precepto constitucional examinado asocia a las pensiones es el de su actualización periódica. Esta revisión pretende evitar que la pérdida de valor real de las prestaciones comprometa la suficiencia económica que el artículo 50 exige, salvaguardando el poder adquisitivo de la población mayor. No obstante, el Tribunal Constitucional ha negado en una pluralidad de ocasiones la consideración del régimen de actualización de las pensiones como un derecho adquirido, afirmando que la garantía de actualización periódica no supone obligadamente el incremento anual de todas las pensiones (SSTC 134/1987, de 21 de julio y 100/1990, de 30 de mayo). La clave de bóveda del sistema se situaría en el carácter adecuado de la pensión para la cobertura de las situaciones de necesidad. 

Análogas conclusiones alcanza el Tribunal en posteriores ocasiones, como en las SSTC 49/2015, de 5 de marzo y 135/2015, de 8 de junio, al señalar que el ordenamiento vigente en 2012 no establecía la revalorización de las pensiones conforme al Índice de Precios al Consumo (o IPC) como un derecho, sino como una mera expectativa, pues remitía la decisión última a la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado.  A juicio del Tribunal, el legislador gozaba de “cierto margen para hacer frente a la actualización de las pensiones en función de las posibilidades económicas del sistema”. De esta forma, se avala la constitucionalidad de la suspensión de la revalorización de las pensiones para el año 2012 operada a través del Real Decreto-ley 28/2012, de medidas de consolidación y garantía del sistema de Seguridad Social (congelación de la que se exceptuaron las pensiones mínimas del sistema de la Seguridad Social, las pensiones del extinguido SOVI no concurrentes y las pensiones no contributivas). Dicha suspensión tendría como antecedente inmediato la introducida para el ejercicio de 2011 mediante el Real Decreto-Ley 8/2010, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público.

Las medidas anteriormente citadas ejemplifican la problemática de la financiación y sostenibilidad del régimen de pensiones, preocupación perenne que desembocó en la adopción del Pacto de Toledo en 1995. Se trata del acuerdo sobre el mantenimiento de las pensiones y su revalorización adoptado a partir de la aprobación unánime por el pleno del Congreso de los Diputados del Informe de la ponencia para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberían acometerse. El objetivo de este acuerdo era analizar y proponer medidas que permitieran garantizar la sostenibilidad del sistema de pensiones y fijar las bases que habrían de orientar a los poderes públicos a la hora de adoptar decisiones en dicha materia. 

El Pacto de Toledo fue renovado en 2003 con la aprobación del Informe de la Comisión no permanente para la valoración de los resultados obtenidos por la aplicación de las recomendaciones del Pacto de Toledo. En el año 2011, se produjo una nueva actualización de este compromiso, siendo aprobado el Informe, Evaluación y Reforma del Pacto de Toledo. Finalmente, en el año 2020, se produjo una nueva reforma del Pacto que asumió las recomendaciones realizadas en 2011 y planteó nuevas directrices vinculadas a la sostenibilidad del sistema de reparto de Seguridad Social y a las pensiones complementarias. 

Actualmente, la revalorización de las pensiones se rige por el régimen resultante de las reformas introducidas por la Ley 21/2021, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. Esta norma modificó el artículo 58 de la vigente Ley General de la Seguridad Social (posteriormente modulado por el Real Decreto-ley 2/2023, de 16 de marzo), de tal modo que las pensiones de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva, se revalorizan al comienzo de cada año en el porcentaje equivalente al valor medio de las tasas de variación interanual expresadas en tanto por ciento del IPC de los doce meses previos a diciembre del año anterior. Si dicho valor medio fuera negativo, la Ley establece que el importe de las pensiones no variará al comienzo del año. Se consolida así el llamado “blindaje” de las pensiones de jubilación ante los efectos de la inflación.

Una vez examinados los elementos nucleares que afectan al régimen jurídico de las pensiones de jubilación, ha de hacerse una somera referencia al segundo mandato establecido por el artículo 50 de la Constitución: el relativo a la promoción del bienestar de las personas mayores mediante un sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio. Este segundo inciso constitucionaliza una perspectiva contemporánea de la protección de la población mayor, una visión que ya no se limita a garantizar un mínimo nivel de ingresos, sino que incorpora ideas-fuerza como autonomía, dignidad y participación social. Asimismo, refleja la vocación del constituyente de construir un Estado social (en línea con la aseveración del artículo 1.1) y no meramente un Estado asistencial, pues recalca que la protección pública de las personas mayores no queda subsidiariamente condicionada a que su familia pueda o deba atenderlas. De lo anterior cabe concluir que el tratamiento constitucional de la dignidad en la vejez hace que esta cuestión traspase las barreras de la esfera privada para situarse, necesariamente, en la esfera pública. 

El artículo 50 hace referencia expresa al concepto “sistema de servicios sociales”, de lo que se deriva que las necesidades de la tercera edad deben ser abordadas por estructuras públicas estables (con independencia del concreto régimen de gestión de las mismas). Ello no impide identificar un conjunto heterogéneo de políticas públicas concretas, situadas en la órbita de la disposición estudiada, con el fin de garantizar el bienestar de la tercera edad (por ejemplo, la subvención de las entradas de cine adquiridas por las personas mayores de 65 años o el acceso gratuito, o a precio reducido, de los mayores en diversos sistemas de transporte público).

En un sentido estructural, en el marco de la acción protectora de la Seguridad Social existen unas prestaciones de servicios sociales, de titularidad estatal, a favor de la tercera edad como son los centros, el termalismo social y las vacaciones de la tercera edad. La gestión de las prestaciones de termalismo social y vacaciones de la tercera edad está centralizada en el IMSERSO, mientras que, la correspondiente a los centros, ha sido transferida a las Comunidades Autónomas. El IMSERSO (Instituto de Mayores y Servicios Sociales) deriva del antiguo Instituto Nacional de Servicios Sociales. Su estructura se rige por el Real Decreto 1226/2005, de 13 de octubre, y, actualmente, se encuentra adscrito al Ministerio de Derechos Sociales, Consumo y Agenda 2030. El IMSERSO se configura como una Entidad Gestora de la Seguridad Social cuyos fines básicos son la gestión de las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación, así como la de los servicios complementarios de las prestaciones del sistema de Seguridad Social para las personas mayores y personas con discapacidad.

La transversalidad propia del artículo 50 también puede apreciarse desde una perspectiva territorial y, en este sentido, respecto a los mecanismos de protección social de la tercera edad, opera una pluralidad de títulos competenciales habilitantes. Por un lado, el artículo 149.1.1 de la Constitución puede prestar cobertura para el fomento de políticas de asistencia social por parte del Estado. De forma más específica, la STC 33/2014 afirma que es posible promover, a través de la citada competencia, mandatos constitucionales como el establecido en el artículo 50 CE, en relación con las personas mayores. Por su parte, la referencia a la asistencia social en el artículo 148.1.20.º permite atribuir a las Comunidades Autónomas un destacado papel en la plena realización del artículo 50 a través del desarrollo de un sistema de protección social distinto al de la Seguridad Social. 

En el contexto de este complejo mosaico, resulta evidente que no existe una regulación general y unitaria de los servicios sociales si bien, en relación con la tutela de la vejez, destaca el contenido de la Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. Esta norma nace con el afán de reconocer la autonomía personal y la atención como un derecho universal para todos los ciudadanos que necesitan apoyo en las actividades básicas de la vida diaria, erigiéndose, pues, en una herramienta clave en la dignificación de las condiciones de vida de la tercera edad (propósito que guía los contenidos del artículo 50 de la Constitución). 

El conjunto de servicios y prestaciones económicas destinados a la promoción de la autonomía personal, la atención y protección a las personas en situación de dependencia se encuadran en el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD). Entre otras funciones, el SAAD encauza la colaboración y participación de las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus respectivas competencias en este ámbito. Asimismo, la cooperación entre Administraciones se refleja en la creación de un Consejo Territorial y en la aprobación de un marco de cooperación interadministrativa que ha de ser desarrollado a través de la celebración de convenios con las diferentes Comunidades Autónomas.

La Ley 39/2006 regula tanto los servicios asistenciales como las prestaciones económicas. El catálogo de servicios que contempla es heterogéneo e incluye el servicio de teleasistencia, el servicio de ayuda a domicilio, el servicio de centro de día y de noche (particular interés tiene mencionar el servicio de centro de día para mayores), o el servicio de atención residencial (también servicio de residencia para mayores en situación de dependencia). La Ley 39/2006 incluye referencias a la prevención de las situaciones de dependencia que, entre otras cuestiones, comportaría el desarrollo coordinado, entre los servicios sociales y de salud, de programas específicos de carácter preventivo y de rehabilitación dirigidos a las personas mayores. Esta diversidad replica el enfoque amplio del propio artículo 50 de la Constitución en relación con la tutela de la tercera edad.

Comentario realizado por:

Pablo Forster Freijomil Letrado de las Cortes Generales. 2026.

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