Constitución Española

Este artículo es el resultado de la tercera reforma que se ha llevado a cabo de la Constitución Española de 1978 (en adelante, CE). El hecho de que, de los 169 artículos y quince disposiciones que comprende la Carta Magna, éste sea uno de los tres únicos que, en el momento de escribir este comentario, habían sufrido una modificación es una buena muestra de la creciente importancia que la sociedad otorga a la protección de las personas con discapacidad y del enorme consenso que esta materia genera en el arco parlamentario. 

La reforma pone de manifiesto otro elemento adicional. La protección de las personas con discapacidad ha sufrido una inmensa transformación en los casi 46 años transcurridos entre diciembre de 1978 y febrero de 2024, fecha de publicación en el BOE de la nueva redacción del artículo 49. Se observa una evidente evolución tanto en los vocablos empleados (por poner un ejemplo, el término “disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos” incluido en 1978 se sustituye por el de “personas con discapacidad”) como en la ambición de los objetivos que persigue el precepto, como se verá a continuación. Este cambio permite contextualizar el artículo 49 en un marco innegable: la protección de las personas con discapacidad ha crecido de manera inimaginable hace casi medio siglo, hasta el punto de que la redacción dada al artículo 49 había perdido su razón de ser como clave de bóveda de ese sector del ordenamiento jurídico que se dedica a la protección de las personas con discapacidad. 

I. Proceso de reforma

La redacción original dada al artículo 49 de la CE era la siguiente: “Los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos a los que prestarán la atención especializada que requieran y los ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que este Título otorga a todos los ciudadanos”. Aunque se trataba de un artículo pionero, avanzado para su época en muchos aspectos y que apenas encontraba precedentes en Constituciones de países como Italia, Francia y Portugal, había quedado claramente desfasado tanto en su terminología como en su contenido. 

Por esa razón, la reforma del artículo 49 de la CE era un objetivo que se venía buscando desde hacía tiempo. En la XIII legislatura, los días 23 y 31 de octubre de 2018, en la Comisión para las Políticas Integrales de la Discapacidad del Congreso de los Diputados, se celebraron sesiones que tenían como objeto “Tratar el contenido del artículo 49 de la Constitución Española en relación con la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de la ONU”, y contaron con la presencia de expertos y representantes de la sociedad civil. En estas sesiones se trató la necesidad de reformar este precepto y las conclusiones se reflejaron en el proyecto de ley que el Gobierno presentaría en el Congreso ya en la siguiente legislatura. 

Ya en la XIV legislatura se presentó por parte del Gobierno un Proyecto de reforma del artículo 49 de la Constitución Española que llegó a la fase de ponencia. El texto articulado, que incorporaba las cuestiones reflejadas en el Dictamen del Consejo de Estado emitido, a instancias del Gobierno, el 28 de febrero de 2019, era el siguiente: 

«Artículo 49. 

1. Las personas con discapacidad son titulares de los derechos y deberes previstos en este Título en condiciones de libertad e igualdad real y efectiva, sin que pueda producirse discriminación. 

2. Los poderes públicos realizarán las políticas necesarias para garantizar la plena autonomía personal e inclusión social de las personas con discapacidad. Estas políticas respetarán su libertad de elección y preferencias, y serán adoptadas con la participación de las organizaciones representativas de personas con discapacidad en los términos que establezcan las leyes. Se atenderán particularmente las necesidades específicas de las mujeres y niñas con discapacidad. 

3. Se regulará la especial protección de las personas con discapacidad para el pleno ejercicio de sus derechos y deberes. 

4. Las personas con discapacidad gozan de la protección prevista en los tratados internacionales ratificados por España que velan por sus derechos. »

El proyecto de ley se presentó por el Gobierno ante la Cámara el 12 de mayo de 2021 y superó el debate de totalidad en la sesión celebrada el 30 de septiembre del mismo año. Se presentaron enmiendas a la totalidad de devolución de los Grupos Parlamentarios Popular en el Congreso y VOX, que fueron rechazadas con 142 votos a favor, 205 en contra y 2 abstenciones. El 13 de enero de 2023 se publicaron en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados las 28 enmiendas al articulado presentadas por los grupos parlamentarios, si bien la disolución de la Cámara dio lugar a que el 16 de junio de 2023 se publicara la caducidad de la iniciativa sin que las mismas llegaran a debatirse. 

En el inicio de la XV legislatura se presentó la Proposición de reforma del artículo 49 de la Constitución Española suscrita conjuntamente por los Grupos Parlamentarios Popular en el Congreso y Socialista, que también solicitaron la tramitación por el procedimiento de urgencia y de lectura única. El texto, registrado el 29 de diciembre de 2023, fue admitido por la Mesa de la Cámara el 9 de enero de 2024. 

El Pleno del Congreso, en su sesión del día 16 de enero de 2024, acordó tomar en consideración esta Proposición, con 315 votos a favor y 33 en contra. Se acordó también la tramitación directa y en lectura única con 310 votos a favor, 33 en contra y 5 abstenciones. El mismo día, la Mesa del Congreso acordó disponer la tramitación de la iniciativa por el procedimiento de urgencia, así como la apertura de un plazo para la presentación de enmiendas que finalizaba el 17 de enero de 2024, a las 14 horas. Se presentaron 13 enmiendas al articulado: once por el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV) y dos por el Grupo Parlamentario Plurinacional SUMAR. Todas ellas fueron inadmitidas a trámite por la Mesa de la Cámara en su reunión del día 17 de enero de 2024 por referirse a cuestiones distintas del artículo 49 de la Constitución. 

El debate en el Pleno tuvo lugar el 18 de enero de 2024 y la votación, habiéndose así solicitado, fue pública por llamamiento. El resultado de la votación fue de 312 síes y 32 noes, alcanzándose por tanto la mayoría de tres quintos prescrita en el artículo 167.1 de la Constitución. La Proposición de reforma del artículo 49 de la Constitución superó la fase de su tramitación en el Congreso de los Diputados con la incorporación de las correcciones técnicas que habían sido distribuidas. 

Remitido al Senado el texto aprobado por el Congreso, la Proposición de Reforma se publicó el día 19 de enero de 2024, pasando a la Comisión Constitucional y abriéndose plazo de presentación de enmiendas que finalizaba el día 23 de enero de 2024 a las 14 horas. En la Cámara Alta se presentaron tres enmiendas, por parte de integrantes del Grupo Parlamentario de Izquierda Confederal (Más Madrid, Eivissa i Formentera al Senat, Compromís, Agrupación Socialista Gomera y Geroa Bai). Todas ellas fueron inadmitidas a trámite por la Mesa de la Cámara en su reunión del día 24 de enero de 2024.

La deliberación y votación en la Comisión Constitucional tuvo lugar el 24 de enero de 2024, aceptándose como Dictamen el texto remitido por el Congreso. El Pleno del Senado debatió el Dictamen sobre la Proposición de Reforma el 25 de enero de 2024, lográndose 254 votos a favor y 3 en contra, de nuevo superando la mayoría prevista en el artículo 167 de la Constitución. El texto aprobado por el Senado no introdujo variación alguna sobre el remitido por el Congreso. 

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 167.3 de la Constitución, a partir de la fecha de aprobación de la Proposición de Reforma se abrió, por la Presidencia de cada Cámara, plazo para que, bien una décima parte de los miembros del Congreso, bien una décima parte de los miembros del Senado, solicitaran que la reforma aprobada fuera sometida a referéndum para su ratificación. En el Congreso de los Diputados, 33 miembros de la Cámara solicitaron la convocatoria de un referéndum, no alcanzándose el umbral requerido por la Constitución en ninguna de las dos Cámaras. De esta forma, la reforma se sometió a la sanción y promulgación real, siendo publicada en el Boletín Oficial del Estado el día 17 de febrero de 2024. Ese mismo día se publicaron, también, las versiones en las restantes lenguas de España.

II. Exégesis del precepto

La reforma del artículo 49 aprobada en el año 2024 consta de un relativamente breve preámbulo, un artículo dividido en dos apartados y una disposición final que establece la entrada en vigor el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado junto con la versión en las demás lenguas de España. Una simple lectura del artículo permite concluir que el mismo guarda claras similitudes con el proyecto de reforma presentado por el Gobierno en el año 2021. 

En relación con el preámbulo, conviene recordar primeramente que, de acuerdo con la STC 31/2010, de 28 de junio, con cita a la STC 36/1981, de 12 de noviembre, “la naturaleza jurídica de los preámbulos y exposiciones de las leyes, que, sin prescribir efectos jurídicamente obligados y carecer, por ello, del valor preceptivo propio de las normas de Derecho, tienen un valor jurídicamente cualificado como pauta de interpretación de tales normas. Su destinatario es, pues, el intérprete del Derecho antes que el obligado a una conducta que, por definición, el preámbulo no puede imponer. El valor jurídico de los preámbulos de las leyes se agota, por tanto, en su cualificada condición como criterio hermenéutico. Toda vez que, por tratarse de la expresión de las razones en las que el propio legislador fundamenta el sentido de su acción legislativa y expone los objetivos a los que pretende que dicha acción se ordene, constituye un elemento singularmente relevante para la determinación del sentido de la voluntad legislativa, y, por ello, para la adecuada interpretación de la norma legislada”. 

Esta doctrina se refiere al valor interpretativo de los preámbulos de las leyes, aunque por su contenido resulta plenamente aplicable a los preámbulos de los textos con valor constitucional como es la reforma del artículo 49. Resulta oportuno, pues, entrar a valorar el preámbulo de la reforma como punto de partida para analizar el significado del precepto. 

El preámbulo comienza poniendo en valor la inclusión del artículo 49 en la Constitución en 1978 en el marco de la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad como claves de bóveda de nuestro Estado social y democrático de Derecho. Recuerda que el precepto colocó a España a la vanguardia en lo que se refiere a la protección de las personas con discapacidad y desplegó una notable influencia en el considerable desarrollo legislativo que se ha producido en España en la materia. 

Posteriormente, el artículo repasa los avances que, en materia de protección de personas con discapacidad, se han producido en el ámbito internacional (la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada el 13 de diciembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas) y en el nacional, con sucesivas reformas legislativas que analizaremos más adelante. 

El preámbulo dedica un párrafo al papel de la sociedad civil y, en especial, las organizaciones representativas de las personas con discapacidad. Es necesario mencionar, en este sentido, el protagonismo que durante la reforma desempeñaron estas entidades, pudiéndose destacar el adquirido por el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI). En los Diarios de Sesiones que recogen lo acontecido en los sucesivos debates se observan más de una veintena de referencias a esta organización, que sin lugar a dudas desempeñó un papel clave en la aprobación de la reforma, ejerciendo tanto de motor como de brújula de la siempre complicada navegación que requiere una tramitación de estas características. 

A continuación, el preámbulo expone la clara explicación de la reforma: “resulta patente que la redacción original del artículo 49 de la Constitución Española de 1978, que plasmó el compromiso del constituyente con los derechos y libertades de las personas con discapacidad, precisa de una actualización en cuanto a su lenguaje y contenido, y para reflejar los valores que inspiran la protección de este colectivo, tanto en el ámbito nacional como internacional. Por todo ello, resulta necesario proceder a la reforma del artículo 49 de la Constitución, de manera que este precepto vuelva a ser referencia para la protección y promoción de los derechos de las personas con discapacidad en España.”

De este preámbulo se puede extraer una primera conclusión preliminar. La reforma no pretende hacer borrón y cuenta nueva respecto al régimen de protección de las personas con discapacidad existente a finales del año 2023. No se pretende impugnar el espíritu de las leyes existentes o cuestionar la intención perseguida por el legislador constituyente de 1978. La reforma del año 2024 no es, en ese sentido, un intento por transformar de manera integral el Derecho de la Discapacidad que, como veremos, se ha creado en nuestro país al amparo de la vigente Constitución. 

Aunque la redacción vigente del artículo 49 guarda pocas similitudes con la versión original, la finalidad última (protección de las personas integrantes del colectivo) y el instrumento principal (reconocimiento de plenos derechos y libertades y actuación decidida de los poderes públicos) es la misma. De ahí que, a diferencia con lo ocurrido con otras reformas constitucionales, la aprobación del nuevo artículo 49 no haya conllevado una derogación inmediata de normas con rango de ley cuyo contenido hubiera devenido en inconstitucional. Todas las normas que integraban el Derecho de la Discapacidad el 16 de febrero de 2024 seguían en vigor al día siguiente de la publicación de la reforma. No fue necesaria ninguna actualización legislativa inmediata que tuviera por objeto adaptar la legislación vigente al nuevo marco constitucional. Por supuesto que las normas aprobadas con posterioridad se han hecho eco de la reforma y que la jurisprudencia dictada desde entonces ha recogido los avances introducidos en 2024. Pero el acervo desarrollado durante los más de 45 años anteriores se ha respetado, y de ahí que este preámbulo sirva para calificar esta reforma del artículo 49 como un nuevo hito en el camino de España hacia la protección plena de las personas con discapacidad, y no como un cambio de rumbo respecto a lo avanzado con anterioridad. 

La reforma del artículo 49 es, desde ese punto de vista, una actualización de la Constitución a la nueva realidad vigente en el ámbito de la discapacidad. Es notorio que la concepción que la sociedad tiene de esta materia es radicalmente diferente a la que existía en 1978. Incluso reconociendo que la nuestra era una Constitución pionera en este campo, resulta indudable que la sensibilidad de la opinión pública se ha desarrollado considerablemente en este casi medio siglo. Se demanda de los poderes públicos un abanico mucho más amplio de iniciativas de protección; se han detectado nuevas esferas en las que la vida de las personas con discapacidad se ve condicionada por barreras sociales, jurídicas y físicas que se deben superar y se tiene una conciencia muy superior de cómo las sociedades que pretendan ser avanzadas deben ante todo ser ambiciosas en la promoción de los derechos y libertades de las personas con discapacidad, y en particular de las mujeres y los menores de edad. 

El preámbulo de la reforma es breve porque no se hace necesario iniciar con este texto una nueva orientación del Derecho de la Discapacidad. No es preciso, por lo tanto, exponer una nueva serie de principios y valores en esta materia distintos a los que ya regían con la anterior redacción del precepto. Ni tampoco consideró el legislador constituyente que los operadores jurídicos fueran a necesitar de una explicación más detallada de un artículo, el 49, que como vamos a ver se caracteriza también por su relativa claridad. 

Entrando ya en el análisis del texto articulado, lo primero que debe analizarse es su ubicación dentro de los principios rectores de la política social y económica, respetando la ubicación del original artículo 49. Se trata de una decisión que ha sido cuestionada por parte de algunos sectores doctrinales, que habrían preferido que este precepto se incluyera en el Capítulo Segundo del Título I, lo que le habría conferido de un mayor nivel de protección. Es en todo caso un debate que ya tiene poco sentido desarrollar, toda vez que parece que, por razones de sistemática, habría sido difícil que el legislador constituyente hubiera decidido dar por derogado este precepto e incluir un artículo bis en otra sección de la Carta Magna.

No siendo este comentario el espacio idóneo para analizar en profundidad la naturaleza de los principios rectores de la política social y económica, conviene recordar que estos principios, como parte integrante de una Constitución que es normativa en su totalidad, despliegan eficacia jurídica en los términos en los que han sido formulados, informan la acción del legislador y además están presentes en la interpretación de los demás preceptos constitucionales y normas con rango de ley. Así se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, entre otras, en la STC 32/2019 al analizar el artículo 47 de la Constitución o la STC 139/2016, al analizar el artículo 43. 

En esta última Sentencia, el Tribunal realiza una advertencia que es predicable de todos los principios rectores: “en la naturaleza de los principios rectores de la política social y económica que recoge el Capítulo III del Título I de nuestra Constitución hace improbable que una norma legal cualquiera pueda ser considerada inconstitucional por omisión, esto es, por no atender, aisladamente considerada, el mandato a los poderes públicos y en especial al legislador, en el que cada uno de esos principios por lo general se concreta” (STC 45/1989, de 20 de febrero, FJ 4), de manera que esa inconstitucionalidad por omisión “sólo puede entenderse producida cuando es la propia Constitución la que impone al legislador la necesidad de integrar su texto en aspectos no contemplados por ella” (STC 317/1994, de 28 de noviembre, FJ 4)”. 

La segunda cuestión que llama la atención del texto articulado es la división del mismo en dos apartados, frente a los cuatro de que constaba el Proyecto de 2021. Esto no ha significado que todo el contenido que inicialmente estaba previsto incluir en los apartados 3 y 4 del artículo 49 haya desaparecido, sino que, como veremos, buena parte de sus enunciados se han mantenido, con una sistemática diferente, en la versión definitiva. La elección de un texto algo más breve hace que el vigente artículo sea más parecido en cuanto a su estructura a la mayor parte de los principios rectores de la política social y económica. Únicamente el primero de ellos, dedicado a la protección de la familia y de la infancia, cuenta con cuatro apartados. 

La distribución de las materias entre los dos apartados del artículo 49 guarda una distinción basada en la finalidad de los enunciados. El apartado primero se dedica a garantizar la esfera jurídica de las personas con discapacidad (ejercicio de sus derechos, condiciones de libertad e igualdad, protección especial a regular mediante reserva de ley). El segundo de los apartados tiene como destinatario a los poderes públicos, para los que el artículo establece una serie de mandatos orientados a fomentar la plena autonomía personal y la inclusión social. 

El sujeto del primer apartado del precepto constitucional es el de las “personas con discapacidad”. De la lectura de los debates que se produjeron en la tramitación de la reforma se observa que la supresión de los términos con los que el anterior artículo 49 se refería a las personas con discapacidad (“disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos”) era uno de los objetivos fundamentales que se perseguían. 

La expresión “personas con discapacidad”, que no constituye una definición médica sino una categoría jurídica, se consolida en nuestro ordenamiento a través de la disposición adicional octava de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia. En el primer párrafo de esta disposición se establece que “Las referencias que en los textos normativos se efectúan a «minusválidos» y a «personas con minusvalía», se entenderán realizadas a «personas con discapacidad»”, en un mandato que estaba llamado a proyectarse sobre el mismo texto constitucional. Se trata, además, de una terminología coherente con la Convención de Naciones Unidas sobre los derechos de las personas con discapacidad (CPCD) aprobada el 12 de diciembre del mismo año 2006. 

La expresión “personas con discapacidad” permite visualizar cómo se ha producido una notable evolución del Derecho de la discapacidad. Como ha señalado la doctrina, se pasa de una perspectiva médica o rehabilitadora a un modelo eminentemente social, que enfoca la cuestión desde el punto de vista de la integración de las personas con discapacidad en la sociedad. Es, además, una expresión que subraya el hecho de que, más allá de la existencia de una discapacidad, las personas beneficiarias de este artículo son ante todo seres humanos con plenitud de derechos constitucionales y de los que resulta plenamente predicable, como no podía ser de otra forma, la dignidad de la persona prevista en el artículo 10 de la Constitución. 

El primer apartado del artículo continúa señalando que las personas con discapacidad “ejercen los derechos previstos en este Título en condiciones de libertad e igualdad reales y efectivas”. De este predicado se pueden subrayar diferentes cuestiones. La primera es la de la concepción eminentemente descriptiva de la afirmación. El artículo 49 no “otorga” ni “reconoce” derechos a las personas con discapacidad. Cada uno de los derechos de que disponen se encuentran reconocidos en las disposiciones correspondientes, ya constituyan derechos fundamentales o no. El artículo 49 se limita a enunciar, en ese sentido, que las normas que establecen y regulan derechos son proyectables a todas las personas, con independencia de que concurra o no en las mismas alguna situación de discapacidad. 

La parte más significativa del precepto es, sin lugar a dudas, la necesidad de que el ejercicio de estos derechos se produzca “en condiciones de libertad e igualdad reales y efectivas”. La búsqueda de la igualdad efectiva ha sido el vector fundamental en el desarrollo del Derecho de la discapacidad. La igualdad (unida indisociablemente a la no discriminación) constituye la base de la CPCD, cuyo artículo 5 se dedica íntegramente a la materia. En los diferentes apartados de este artículo se ponen de manifiesto las diferentes dimensiones de la igualdad aplicada a las personas con discapacidad: 

1. Igualdad ante la ley. Esta igualdad formal se encuentra recogida en el artículo 14 de nuestra Constitución, a cuyo análisis nos remitimos. 
2. Prohibición de toda discriminación por motivos de discapacidad. Hemos de tener en cuenta que la discriminación y la desigualdad de trato en innumerables circunstancias se encuentra en el origen de la necesidad misma de dotarnos de un Derecho de la discapacidad. 
3. La necesidad de que los poderes públicos adopten las medidas pertinentes para promover la igualdad y eliminar la discriminación. Esta exigencia se encuentra en la base del impresionante desarrollo que el Derecho de la discapacidad ha tenido en nuestro ordenamiento, desde las disposiciones para acabar con las barreras arquitectónicas hasta la promoción de la autonomía personal o la educación en valores integradores, por mencionar unos pocos. 
4. Las medidas de los poderes públicos que tengan por objeto acelerar o lograr la igualdad de hecho. Aquí se englobarían las medidas de la conocida como “acción positiva” o “discriminación inversa”, tales como las reservas de plazas en los procesos selectivos de las administraciones públicas o la exigencia de superar determinados umbrales de personas con discapacidad en las plantillas de las empresas que opten a las contrataciones públicas. 

Una proyección especialmente significativa de la igualdad en el marco del artículo 49 de la Constitución es el de la equiparación de las personas con independencia de su género, cuestión que se analizará al tratar el segundo apartado del artículo 49. 

El otro vector que se recoge en el enunciado es el de la libertad. Resulta imposible en este Comentario analizar todos los significados que la libertad tiene en la Constitución española. Baste dejar señalado que la libertad es, al mismo tiempo, el primero de los valores superiores del ordenamiento jurídico reconocidos en el artículo 1.1, un derecho fundamental autónomo reconocido en el artículo 17 y una condición para la misma idea de la convivencia en el marco de lo establecido por el artículo 9.2 de la Constitución. Además, la libertad aparece en diversas formas en numerosos preceptos: el libre desarrollo de la personalidad (artículo 10); la libertad ideológica y religiosa (art. 16); la libre elección de residencia (art. 19); la libertad de expresión y pensamiento (art. 20)…

A pesar de que pocos términos jurídicos son más polisémicos que el de la libertad, la inclusión de esta figura en el artículo 49 tiene un primer significado evidente: la existencia de una discapacidad no puede, bajo ningún concepto, ser empleada para menoscabar las libertades de ninguna persona.  

Dentro de la CPCD, la libertad se encuentra recogida en varios artículos que tienen por objeto garantizar algunos ámbitos específicos de autonomía. Pueden destacarse los siguientes: 

• El artículo 14 se destina a proteger la libertad y seguridad, entendida aquélla en su vertiente de libertad deambulatoria y en el derecho a que sea un proceso con garantías el que determine, eventualmente, el encarcelamiento o las medidas restrictivas de movimientos. 
• El artículo 18 se centra en la libertad de desplazamiento, de elección de residencia y nacionalidad. Este artículo se encuentra intrínsecamente relacionado con el principio de no discriminación, ya que lo que se pretende es excluir que la discapacidad sea empleada para dispensar a las personas de un trato perjudicial en relación con estas cuestiones. 
• El artículo 21 ampara la libertad de expresión, de opinión y de acceso a la información. Este artículo obliga a los Estados parte a adoptar medidas tales como facilitar a las personas con discapacidad información dirigida al público en general, de manera oportuna y sin costo adicional, en formato accesible y con las tecnologías adecuadas a los diferentes tipos de discapacidad; aceptar y facilitar la utilización de la lengua de señas, el Braille, los modos, medios, y formatos aumentativos y alternativos de comunicación y todos los demás modos, medios y formatos de comunicación accesibles que elijan las personas con discapacidad en sus relaciones oficiales; alentar a las entidades privadas y a los medios de comunicación que presten servicios al público en general, incluso mediante Internet, a que proporcionen información y servicios en formatos que las personas con discapacidad puedan utilizar y a los que tengan acceso o reconocer y promover la utilización de lenguas de señas. 

No puede dejar de mencionarse, al analizar la inclusión de la libertad en el artículo 49, que una de las grandes luchas de las personas con discapacidad a lo largo de las últimas décadas ha sido precisamente la de que se garantice que se dan las condiciones para lograr una vida independiente. Se debe recordar, en este punto, el hito que supuso la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (en adelante, Ley de Dependencia), a la que luego nos referiremos. Baste recordar en este momento que el eje central de esta norma es precisamente el concepto de autonomía, que el artículo 2 define como “la capacidad de controlar, afrontar y tomar, por propia iniciativa, decisiones personales acerca de cómo vivir de acuerdo con las normas y preferencias propias así como de desarrollar las actividades básicas de la vida diaria”. Pocos conceptos entroncan mejor con la idea de la libertad que el de que se generen las condiciones para poder disponer de la autonomía que persigue esta Ley. 

También en este sentido, el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social (en adelante, TRLGDPD) incluye como uno de sus objetivos principales el de promocionar la autonomía personal, la accesibilidad universal y la vida independiente, entre otros logros. Se trata, nuevamente, de una Ley que busca reforzar la libertad de las personas con discapacidad. 

El artículo 49 señala que las condiciones de libertad e igualdad deben ser “reales y efectivas”. Se trata de una redacción con evidente inspiración en el artículo 9.2 de la Constitución. Lo que se pretende es evitar que los poderes públicos se limiten a realizar proclamaciones formales y vacías de contenido. En el espíritu de este artículo se encuentra la idea de que las disposiciones que en el futuro apruebe el legislador para mejorar las condiciones de las personas con discapacidad no tienen que limitarse a enunciados sin significado práctico, sino que deberán venir acompañadas de las políticas necesarias que garanticen mejorías reales en la libertad e igualdad de las personas con discapacidad. 

La jurisprudencia ha tenido ocasión de interpretar en múltiples ocasiones el significado de la expresión “condiciones reales y efectivas”. Nos remitimos, a este respecto, al Comentario al artículo 9.2 de la Constitución. 

Es de sobra conocido que, por su naturaleza, los principios rectores de la política social y económica no generan por sí solos derechos y condiciones que sean directamente exigibles sin una previa actuación del legislador. De ahí que la necesidad de que las condiciones sean “reales y efectivas” debe entenderse como un mandato a los poderes públicos que, aunque no tenga una traslación directa sobre la esfera de las personas con discapacidad, sí debe servir como impulso para garantizar que las políticas cuenten con los medios necesarios para cumplir con los objetivos que se hayan fijado. 

El primer apartado del artículo 49 concluye, en línea con lo que acabamos de exponer, con una remisión a la legislación en materia de discapacidad. Se afirma que “Se regulará por ley la protección especial que sea necesaria para dicho ejercicio”. No podemos dejar de afirmar que se trata de una frase que contiene algunas ambigüedades que conviene detenerse a analizar. 

La primera de ellas es si nos encontramos o no ante una reserva de ley en sentido estricto. En caso afirmativo, ello significaría que todas las herramientas que sirvan para garantizar esa “protección especial” para las personas con discapacidad deberían en el futuro ser reguladas por normas con rango de ley. Parece claro que la dicción del constituyente se encuentra orientada en sentido afirmativo: si algo se debe regular por ley, no cabe que se regule a través de disposiciones con rango inferior a la ley. 

Esta conclusión preliminar abre algún interrogante práctico. Y es que no parece que resulte siempre conveniente exigir la acción del legislador para proteger a las personas con discapacidad. Como es de sobra conocido, el procedimiento legislativo puede ser lento, complejo y a veces incluso dar lugar a resultados ambiguos o contradictorios. Una materia tan necesitada de adaptarse a la realidad de manera permanente como la protección de las personas discapacitadas requiere de agilidad para estar actualizada con las nuevas tecnologías y demandas que exige la sociedad. Y, en muchas ocasiones, solo las normas con rango reglamentario logran semejante objetivo. 

Lo cual nos lleva a la siguiente cuestión: el alcance de esta reserva de ley. El artículo 49 incluye un concepto jurídico indeterminado cual es de “la protección especial que sea necesaria para dicho ejercicio”. El preámbulo de la reforma finalmente aprobada nada dice en relación con cómo se debe interpretar esta expresión. Sin embargo, podemos tomar como referencia la exposición de motivos del Proyecto de reforma constitucional presentado en 2021. Es menester recordar que la afirmación que estamos analizando aparecía reflejada en términos parcialmente similares también en el Proyecto que se presentó en la legislatura XIV. La exposición de motivos no aclara expresamente qué alcance tiene la reserva de ley contenida en el precepto, pero incluye un párrafo que puede aportar luz: 

“Estas medidas son coherentes con la igualdad reconocida en los apartados anteriores del nuevo artículo 49 y solo con ellas será posible un ejercicio pleno de los derechos de las personas con discapacidad. En esta dirección se ha manifestado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 208/2013, de 16 de diciembre, donde sostuvo explícitamente que “cuando se trata, como en el presente caso sucede, de personas con discapacidad, es preciso tener en cuenta que el ordenamiento jurídico establece en estos supuestos una protección especial, derivada de lo dispuesto en el ya mencionado artículo 49 de la Constitución, en aras a proteger el interés de (este colectivo al que) los poderes públicos ampararán especialmente para el disfrute de los derechos que el Título I otorga a todos los ciudadanos” (FJ 6). Por todo ello, mediante la presente reforma constitucional se introduce una mención expresa a la especial protección que deben recibir las personas con discapacidad para garantizar el pleno ejercicio de sus derechos y deberes.”

El Proyecto de reforma de 2021 no incluía la reserva de ley que sí aparece en la reforma finalmente aprobada (se decía que “Se regulará la especial protección”, sin mención al rango normativo de la regulación). La exigencia de un rango de ley parece buscar dotar a esta materia de un mayor nivel de relevancia y protección, buscando especialmente evitar que a través de normas con rango reglamentario pueda reducirse esta especial protección que el constituyente en todo caso estaba buscando.

De lo anterior cabe deducirse que la reserva de ley deberá alcanzar el núcleo esencial de aquellas herramientas que otorguen una específica protección a las personas con discapacidad. Esta reserva de ley no excluye que los reglamentos puedan, posteriormente, desarrollar o concretar estas medidas de protección, entre otras cosas porque semejante exclusión terminaría precisamente dificultando la implementación de las políticas públicas destinadas a la protección de las personas con discapacidad. Semejante conclusión resultaría contraria a los fines perseguidos por el constituyente. La reserva de ley debe operar como una garantía para que los instrumentos que se establezcan no puedan ser desmantelados, al menos, sin la autorización del legislador. Pero la reserva de ley debe ser lo suficientemente flexible para que la puesta en marcha de las políticas creadas por el Parlamento se pueda llevar a cabo “en condiciones reales y efectivas”, de acuerdo con la dicción del propio artículo 49. Y esto en muchas ocasiones requiere la aprobación de normas de desarrollo o ejecución de rango reglamentario. 

El segundo apartado del artículo, como decíamos, se destina a enunciar las obligaciones que vinculan a las Administraciones públicas en la materia. La primera cuestión a reseñar es que el destinatario son “los poderes públicos”, una expresión amplia que engloba a todas las instituciones públicas de cualquier ámbito territorial. Con ello se busca dejar establecida la transversalidad que debe caracterizar las políticas de discapacidad. La discapacidad no es un título competencial específico, de modo que no hay ninguna Administración que sea la “competente” en materia de discapacidad. El artículo 49 interpela a todos y cada uno de los poderes públicos, por lo que engloba a la Administración General del Estado, a las administraciones autonómicas y locales y al amplio universo de las instituciones públicas (órganos del Poder Judicial, órganos constitucionales, Administración electoral, entidades de Derecho Público…). Todos los poderes públicos, en sus respectivos ámbitos competenciales, tienen la obligación de, en aplicación del artículo 49 de la Constitución, impulsar sus políticas con la perspectiva de la discapacidad.  

El objetivo de las políticas, siguiendo con el artículo 49.2, es el de garantizar “la plena autonomía personal y la inclusión social de las personas con discapacidad”. Se trata de una expresión que ya se encontraba recogida, casi en su literalidad, en el Proyecto de 2021. Ya hemos adelantado, en el marco de la exégesis del apartado anterior, al papel indispensable que la promoción de la autonomía tiene en las políticas de la discapacidad. 

La autonomía que el Derecho de la Discapacidad ha venido persiguiendo cuenta con diferentes dimensiones: 

• La concepción primigenia de la autonomía buscaba ante todo la autonomía física y funcional. Guardaba una estrecha relación con las políticas de accesibilidad (a las que luego nos referiremos, pues cuentan con una mención propia en el artículo 49) y se traducía sobre todo en disposiciones de Derecho administrativo que imponían obligaciones en términos de edificación con, en ocasiones, subvenciones públicas destinadas a sufragarlos. Estas políticas de accesibilidad abarcan ahora un abanico mucho más amplio de materias, pudiéndose poner el ejemplo del Real Decreto 1112/2018, de 7 de septiembre, sobre accesibilidad de los sitios web y aplicaciones para dispositivos móviles del sector público. 
• Se ha desarrollado también una concepción económica de la autonomía, que se manifiesta en el progresivo establecimiento de políticas que ayudan a algunos de los colectivos de las personas con discapacidad a costear las inversiones necesarias para poder vivir en sociedad con una discapacidad. Ya nos hemos referido, como ejemplo paradigmático, al Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia establecido por la Ley de Dependencia. También podríamos incluir en esta categoría a las diferentes prestaciones que, dentro del Sistema de la Seguridad Social, tienen como destinatarios a las personas con discapacidad. Pueden citarse las prestaciones de invalidez en la modalidad contributiva o no contributiva, las prestaciones por descendientes con discapacidad, las prestaciones por padre o madre con discapacidad… En términos más amplios, dentro de las distintas categorías de las “políticas sociales” existen actualmente un sinfín de instrumentos destinados a ayudar, bien sea a través de transferencias monetarias o mediante la prestación de servicios, a las personas con discapacidad. Estas políticas corresponden desde el punto de vista competencial especialmente a las Administraciones autonómicas y locales. 
• Las tendencias más recientes tienden a subrayar, además de las proyecciones anteriores, la autodeterminación de las personas con discapacidad. La libertad de elección aparece ya en el CPCD en el año 2006 y ha ido permeando progresivamente en la legislación de los Estados parte. Poco a poco se abandona la visión pasiva de la discapacidad para abrazar un modelo social que busca favorecer la plena participación de las personas con discapacidad en la sociedad. Este modelo es más respetuoso con el libre desarrollo de la personalidad previsto en el artículo 10.1 de la Constitución y se erige como una premisa necesaria para que las personas con discapacidad puedan ejercer cualquiera de sus derechos. Pues de nada sirve que el apartado 1 del artículo 49 les reconozca plenas facultades jurídicas al colectivo si luego no se le admite una libertad plena para decidir cuáles son sus objetivos vitales. 
  La autodeterminación ha sido uno de los elementos centrales que analiza la única Sentencia del Tribunal Constitucional que, en el momento de concluir este Comentario, hacía alusión a la reforma del artículo 49 CE. La STC 71/2024, de 6 de mayo, rechaza la concesión de un recurso de amparo contra la decisión de un órgano jurisdiccional de autorizar la inoculación de la vacuna contra la Covid-19 de una persona con una discapacidad intelectual profunda. En este caso, el Tribunal tiene en cuenta que la decisión judicial se adoptó con la vista puesta en el interés de la persona con discapacidad, por lo que entendió que no cabía considerarse que existía una vulneración de sus derechos fundamentales. 

A continuación, el artículo se refiere a la inclusión social de las personas con discapacidad. De nuevo se trata de un valor con un amplio reflejo en la CPCD que tiene un creciente número de manifestaciones en el Derecho positivo. En términos abstractos, la inclusión social constituye la negación de la discriminación y la desigualdad. La integración social plena constituye probablemente el objetivo esencial de las organizaciones que defienden los derechos de las personas con discapacidad y la meta que deben proponerse alcanzar todos los poderes públicos vinculados por el artículo 49 de la Constitución. 

Las manifestaciones de la inclusión son muy numerosas. El artículo 24 CPCD hace hincapié en la creación de un sistema educativo inclusivo que permita conciliar el desarrollo de la personalidad, los talentos y la creatividad de las personas con discapacidad junto con la plena participación de las mismas en una sociedad libre. En definitiva, se pretende establecer un sistema que permita alcanzar el potencial de aprendizaje de todas las personas suprimiendo las barreras que impedían el crecimiento y desarrollo conjunto de todo el alumnado. Para hacer posible este fin, en 2005 se aprobaron las Directrices de la UNESCO para la Inclusión, que se centran en el desarrollo de la educación inclusiva como herramienta fundamental para la construcción de una sociedad libre de prejuicios. 

Las administraciones públicas han impulsado diversas iniciativas orientadas a la integración en el mercado laboral, pieza clave para lograr una plena integración social y económica. Dentro del ámbito del empleo, se pueden destacar diferentes herramientas: 

• Medidas de fomento del empleo, a través de subvenciones y bonificaciones tanto en los tributos como en la Seguridad Social. Siendo muy numerosos los ejemplos, se puede citar, en el ámbito estatal, la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, para la mejora del crecimiento y del empleo, cuyo artículo 2 desarrolla un amplio abanico de bonificaciones. Su disposición adicional duodécima crea la figura de la Estrategia Global de Empleo para personas con discapacidad. En el ámbito autonómico se puede señalar que la práctica totalidad de las comunidades autónomas y numerosas entidades locales cuentan con medidas de fomento de este tipo. 
• Obligación de adaptación de puestos de trabajo para personas con discapacidad, regulada con carácter general en el artículo 40 TRLGPD. En una categoría similar podríamos encuadrar la figura del empleo con apoyo recogida en el artículo 41 del TRLGPD. 
• Creación de una cuota reservada a las personas con discapacidad para empresas públicas y privadas con 50 o más trabajadores (art. 42 TRLGPD). El artículo 59 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) eleva la cuota al 7%, del que un 2% se destinará a personas que acrediten discapacidad intelectual. 
• Especialidades para los contratos en prácticas cuando la persona que se beneficia de los mismos tiene una discapacidad (artículo 11.3 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores). 
• Pueden citarse también las cláusulas sociales en la contratación pública que promueven que las empresas licitadoras integren en sus plantillas a personas con discapacidad a través del otorgamiento de ciertas ventajas en los procedimientos de adjudicación. 

A continuación, el apartado incluye la expresión “en entornos universalmente accesibles”, que como se ve es una novación que no se encontraba recogida en el Proyecto del año 2021. No puede dejar de advertirse que la redacción podría ser mejorable, al haber incluido un sintagma proposicional que en puridad no se refiere únicamente a la frase en la que se incluye, sino al conjunto del artículo 49. No se pretende únicamente que la inclusión social se lleve a cabo en entornos universalmente accesibles, sino que la accesibilidad sea predicable de todos los espacios públicos y privados. De ahí que quizá habría sido preferible que la referencia a la accesibilidad hubiera merecido una oración independiente, aunque se hubiera querido incluir en este segundo apartado del artículo. 

Dicho lo anterior, la CPCD dedica su artículo 9 a las políticas de accesibilidad, en la que sin duda constituye una de las manifestaciones con más recorrido de las políticas de la discapacidad. El Convenio obliga a los Estados a adoptar las medidas pertinentes para asegurar el acceso de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás, al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, incluidos los sistemas y las tecnologías de la información y las comunicaciones, y a otros servicios e instalaciones abiertos al público o de uso público, tanto en zonas urbanas como rurales. Desarrolla, a continuación, un listado de ocho compromisos concretos vinculados a la accesibilidad. 

La accesibilidad universal es uno de los objetivos esenciales del TRLGPD, cuyo artículo 2 la define como “la condición que deben cumplir los entornos, procesos, bienes, productos y servicios, así como los objetos, instrumentos, herramientas y dispositivos para ser comprensibles, utilizables y practicables por todas las personas en condiciones de seguridad y comodidad y de la forma más autónoma y natural posible. En la accesibilidad universal está incluida la accesibilidad cognitiva para permitir la fácil comprensión, la comunicación e interacción a todas las personas. La accesibilidad cognitiva se despliega y hace efectiva a través de la lectura fácil, sistemas alternativos y aumentativos de comunicación, pictogramas y otros medios humanos y tecnológicos disponibles para tal fin. Presupone la estrategia de «diseño universal o diseño para todas las personas», y se entiende sin perjuicio de los ajustes razonables que deban adoptarse”. Los artículos 22 y siguientes, dentro del capítulo dedicado al “acceso a la vida independiente” se dedican a desarrollar el derecho a la accesibilidad. 

Las políticas de fomento de la accesibilidad son hoy muy diversas y se encuentran perfiladas en el TRLGPD. Se encuentran disposiciones destinadas a promocionar la accesibilidad en la normativa sobre edificaciones, medios de transporte, productos y servicios en el ámbito digital, relaciones con las administraciones públicas, etc. No siendo posible citar en un Comentario de esta naturaleza todo el abanico de obligaciones relacionadas con la accesibilidad, debe dejarse constancia de una idea: la accesibilidad ha dejado de ser una normativa circunscrita a ciertos ámbitos sectoriales para convertirse en un elemento transversal de cualquier política pública. Se debe dar por superada la concepción puramente física o funcional de la accesibilidad para pasar a asumir que la accesibilidad es un requisito de cualquier iniciativa de los poderes públicos, que hace posible que el conjunto de la sociedad pueda participar en condiciones de igualdad en las medidas que se estén impulsando. 

Posteriormente, el artículo impone a los poderes públicos el deber de fomentar la participación de sus organizaciones, en los términos que la ley establezca. Ya nos hemos referido al enorme protagonismo que estas organizaciones tuvieron en el proceso que culminó con la reforma del artículo 49 de la Constitución. En España se ha creado un amplio y profundo tejido de asociaciones relacionadas con la discapacidad, que en su práctica totalidad se encuentran agrupadas en el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad, CERMI. La inmensa mayoría de las Administraciones públicas territoriales han desarrollado instrumentos de colaboración que favorecen la acción de este entramado asociativo, siendo las subvenciones y los convenios los mecanismos más utilizados. 

Los legisladores constituyentes de 1978 fueron reacios a incluir mandatos es este tipo en la Carta Magna. El informe del Consejo de Estado de 2019 recuerda que solo en uno de los principios rectores de la política social y económica, el 51, dedicado a la defensa de los consumidores y usuarios, se realiza una mención a las asociaciones del ramo. Pero siendo muchos los ámbitos en los que existe un tejido asociativo significativo (familia e infancia, medio ambiente, juventud, deporte o sanidad, por no hablar de algunos reconocidos como derechos fundamentales, como la educación), la Constitución fue muy reacia a reconocerles el derecho a participar. 

La reticencia de la Constitución a incluir este tipo de referencias se debe a que imponer a través de una norma con rango constitucional la participación de las entidades del tercer sector en determinado tipo de decisiones constituye un mandato sumamente gravoso para los poderes públicos. De ahí que el Consejo de Estado recomendara la inclusión de la expresión “en lo términos que la ley establezca”, que ha quedado recogida en la versión finalmente aprobada. 

Esta remisión legislativa permite que sea el legislador ordinario el que concrete los términos de la participación de las entidades representativas. Actualmente, el artículo 55 del TRLGPD establece el Consejo Nacional de la Discapacidad. órgano colegiado interministerial, de carácter consultivo, en el que se institucionaliza la colaboración del movimiento asociativo de las personas con discapacidad y sus familias y la Administración General del Estado, para la definición y coordinación de las políticas públicas que garanticen los derechos de las personas con discapacidad. Su composición y funciones se regulan a través del Real Decreto 1855/2009, de 4 de diciembre, por el que se regula el Consejo Nacional de la Discapacidad. 

Resulta también de aplicación lo dispuesto en el artículo 133.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que regula con carácter general la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas con rango de Ley y reglamentos, y en particular de las organizaciones más representativas de cada sector, entre los cuales sin lugar a dudas se encuentran las entidades representativas de las personas con discapacidad. 

El apartado segundo concluye con el siguiente mandato: “Se atenderán particularmente las necesidades específicas de las mujeres y los menores con discapacidad.” La igualdad entre el hombre y la mujer, recogida de manera implícita en el primer apartado, se explicita en esta oración. Debe destacarse que éste es uno de los pocos cambios relevantes que se producen entre el Proyecto de reforma constitucional presentado en 2021 y la Proposición finalmente tramitada entre 2023 y 2024. El primero de los textos aludía a “las mujeres y niñas con discapacidad”, mientras que en el finalmente aprobado el término “niñas” se sustituye por “menores”. Puede inferirse que se buscaba con esta alteración que el artículo protegiera de manera específica a todas las personas menores de edad con independencia de su género. 

En el curso de la tramitación de la reforma constitucional fueron numerosas las alusiones que se hicieron de manera específica a poner en valor que la nueva redacción del artículo buscara de manera muy precisa la protección del colectivo de las mujeres con discapacidad. En el debate de toma en consideración, fue una cuestión destacada por la mayoría de los intervinientes, y que no fue objeto de enmiendas a lo largo de la tramitación. Algunas intervenciones lamentaron, en esta línea, que las mujeres con discapacidad sufren una discriminación sustancialmente más intensa que la que sufren las mujeres sin discapacidad o los hombres con discapacidad, razón por la cual se hace necesaria una acción más decidida por parte de los poderes públicos. 

Esta doble discriminación, por la condición de persona con discapacidad y mujer, es precisamente el hecho que motiva que las mujeres con discapacidad tengan reconocido un régimen específico de protección, que motivará a su vez que los poderes públicos tengan un especial deber de orientar sus políticas de manera especialmente intensa para sufrir la discriminación reforzada que sufre el colectivo. 

Puede destacarse que, tras la reforma, el artículo 49 de la Constitución es el primero que ha quedado redactado bajo la perspectiva del lenguaje inclusivo, empleando de manera generalizada el término “personas” que permite abarcar al conjunto de individuos con independencia de su género. Se da así cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 14 de Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que establece en su apartado 11 como uno de los criterios generales de actuación de los poderes públicos «la implantación de un lenguaje no sexista en el ámbito administrativo y su fomento en la totalidad de las relaciones sociales, culturales y artísticas». 

La CPCD dedica un artículo de manera exclusiva a la protección de las mujeres y niñas con discapacidad. El artículo 6 comienza señalando que las mujeres y niñas con discapacidad están sujetas a múltiples formas de discriminación, razón por la cual los Estados deben adoptar medidas para asegurar que puedan disfrutar plenamente y en igualdad de condiciones de todos los derechos humanos y libertades fundamentales.

Por último, la disposición final única establece que la reforma “entrará en vigor el mismo día de la publicación de su texto oficial en el «Boletín Oficial del Estado». Se publicará también en las demás lenguas de España”. Se trata de un texto idéntico al incluido en las reformas de los artículos 13 y 135 y claramente inspirado en la redacción de la disposición final de la propia Constitución en 1978. La publicación en el BOE se acompaña, en consecuencia, con la correspondiente traducción a las lenguas que tienen la consideración de oficiales en los respectivos Estatutos de Autonomía. 

Comentario realizado por

Mercedes Cabrera Orejas y Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrados de las Cortes Generales. 2026.

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