Constitución Española

Contenido sistemático del precepto y precedentes

No hay precedentes en el Derecho constitucional español de un artículo similar al actual artículo 48. Sin embargo, podemos encontrar algunos antecedentes en Constituciones de países de nuestro entorno. En el segundo párrafo de artículo 31 de la Constitución italiana hay una referencia a la infancia y a la juventud, junto con la maternidad. Sin embargo, será la Constitución portuguesa de 1976 la que suponga un auténtico precedente de nuestro precepto. El artículo 70, bajo la rúbrica “De la juventud”, establece en su apartado 1 que “Los jóvenes gozan de protección especial para hacer efectivos sus derechos económicos, sociales y culturales, especialmente:

• En educación, formación profesional y cultura;
• En el acceso al primer empleo, al trabajo y a la Seguridad Social;
• En el acceso a la vivienda;
• En la educación física y el deporte;
• en el aprovechamiento del tiempo libre.

Posteriormente, los apartados 2 y 3 están dedicados a los objetivos prioritarios de la política de juventud y a la colaboración entre el Estado y las familias, las escuelas, las empresas, las organizaciones ciudadanas, asociaciones y fundaciones de fines culturales y colectividades de cultura y recreo. 

Por otro lado, de acuerdo con el artículo 6 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la Unión dispondrá de competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros, entre otros ámbitos en la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte. En este sentido, en su Título XII "Educación, formación profesional, juventud y deporte" el Tratado contempla la acción comunitaria en relación con la juventud, encaminada a fomentar su participación en la vida democrática de Europa, favorecer los intercambios entre jóvenes en el ámbito socioeducativo, así como a facilitar su acceso a la formación profesional. En este punto, también el artículo 47 del Tratado, relativo a la libre circulación de trabajadores, establece que los Estados miembros facilitarán, en el marco de un programa común, el intercambio de trabajadores jóvenes. Finalmente, la juventud también recibe una especial atención desde la perspectiva de la acción de la Unión en materia de ayuda humanitaria (artículo 214).

Acaso sea este artículo 48 de nuestra Constitución, que no tiene precedentes en nuestro derecho constitucional, uno de los ejemplos paradigmáticos de precepto retórico y de muy difícil contenido y efectividad práctica. Sin negar su valor normativo, es bien cierto que el concepto de derecho social como derecho meramente indicativo de actividad de los poderes públicos, dentro de sus facultades discrecionales, se extrema en este artículo.

 Su trayectoria durante el debate constituyente fue poco controvertida. En efecto, el artículo 48 (41 en el Anteproyecto) no será apenas objeto ni de enmiendas (cinco) ni de debate en su paso por el Congreso. Será en la Cámara alta donde se produzca el debate más interesante, aunque ciertamente limitado; sobre la base de la abstracción de su contenido se plantearán dos posturas básicas manifestadas en las enmiendas: las que proponen simple y llanamente la supresión del artículo, y las de los grupos que manifiestan la necesidad de precisar su contenido, tanto en la determinación del concepto de juventud cuanto en el sentido concreto del término participación.

Finalmente el artículo sería aprobado sin ninguna modificación en su redacción original, pero el debate constituyente incide en el punto neurálgico del precepto: por una parte la determinación del sujeto titular del derecho contenido en el artículo 48, titular indefinido, articulado en todo caso en torno a unas edades específicas cuya concreción, en sus límites mínimo y máximo, es normalmente aleatoria;  por otra parte, su propio contenido plantea los mismos problemas de precisión que los presentados en la determinación del sujeto: la amplitud del concepto concreto de desarrollo político, social, económico y cultural, conceptos que en cualquier caso no son unívocos desde el momento en que su actualización está condicionada por los imperativos de las coyunturas sociales y culturales concretas.

El Tribunal Constitucional se pronunció por primera vez en relación con este artículo de la Constitución en la Sentencia 13/1992, de 6 de febrero. El Alto Tribunal no se estaba pronunciando respecto a este precepto, sino en relación con un título competencial autónomico en la materia. Según la sentencia tanto la comunidad autónoma en cuestión como el Estado pueden perseguir el objetivo enunciado en el artículo 48 dentro del ejercicio de sus competencias materiales respectivas. Así, señalaba “es evidente que el Estado tiene algunos títulos competenciales ‒desde las relaciones internacionales a la legislación civil y laboral, desde los servicios educativos a los culturales o inclusive servicios sociales que no fueran regionalizables, etc.‒ a través de los que puede desarrollar lo que podríamos definir como su política de promoción de la juventud”.

Por otro lado, la jurisprudencia constitucional también ha resaltado la relación del artículo 48 con el derecho a la participación. En la Sentencia 119/1995, de 17 de julio se señaló que la participación no se agota en nuestro texto constitucional en el artículo 23 y que, de hecho, “es rico en este tupo de manifestaciones”. Por ello, el Tribunal diferenciaba las diferentes menciones de nuestra Carta Magna a la participación, incluyendo dentro de la primera clasificación el precepto aquí analizado: “En unos casos, se contiene un mandato de carácter general a los poderes constituidos para que promuevan la participación en distintos ámbitos: así, el art. 9.2 C.E. contiene un mandato a los poderes públicos para que faciliten "la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social", y el art. 48 establece la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones para la participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural”.  Esta misma doctrina fue reiterada en la Sentencia 31/2015, de 25 de febrero. 

Recientemente, el Tribunal Constitucional también se ha referido al artículo 48 en diversas sentencias relacionadas con el ámbito de la vivienda. La primera en este sentido fue la Sentencia 154//2015, de 9 de julio, en la que se estableció que determinadas medidas relativas al acceso a una vivienda digna por parte de personas necesitadas entroncaban “con un pilar constitucional: el compromiso de los poderes públicos por la promoción de las condiciones que aseguren la efectividad de la integración en la vida social (art. 9.2 CE), en general, y el acceso a una vivienda digna (art. 47 CE), en particular. Conecta igualmente con el mandato constitucional de protección social y económica de la familia (art. 39.1 CE), la juventud (art. 48 CE), la tercera edad (art. 50 CE), las personas con discapacidad (art. 49 CE) y los emigrantes retornados (art. 42 CE). En el mismo sentido se han pronunciado posteriormente las Sentencias 102/2018, de 4 de octubre 32/2019, de 28 de febrero y 8/2023, de 22 de febrero. 

Desarrollo normativo

El desarrollo normativo del artículo 48 comenzó con   la Ley 18/1983, de 16 de noviembre, de Creación del Organismo Autónomo Consejo de la Juventud de España. El Consejo de la Juventud de España fue creado como una "entidad de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines", que en definitiva se centran en ser "un cauce de libre adhesión para propiciar la participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural de España".

La Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del Sector Público y otras medidas de reforma administrativa, suprime el Consejo de la Juventud de España como organismo público y lo configura como una entidad corporativa de base privada "atendiendo a la naturaleza privada de las entidades que lo integran". Esta decisión se justifica por la existencia de dos organismos autónomos de similar régimen jurídico -el propio Consejo y el Instituto de la Juventud- que duplicaban, en algunos casos, las funciones a realizar, imponiéndose la necesidad de unificar acciones, actores y posturas en materia de juventud y del asociacionismo juvenil.

Conforme al artículo 21 de la Ley, el Consejo tiene por finalidad servir de cauce de encuentro, diálogo, participación y asesoramiento en las políticas públicas en materia de juventud.  Este mismo artículo establecía la necesidad de aprobar un Reglamento de organización y funcionamiento interno que completaría el régimen jurídico aplicable al Consejo de la Juventud de España. Dicho mandato se cumplió con la aprobación del Real Decreto 999/2018, de 3 de agosto, por el que se regula la composición y funcionamiento del Consejo de la Juventud de España. En el artículo 3 del mismo se establecen las funciones del Consejo, entre las que encontramos: representar a la juventud asociada y defender sus intereses, colaborar con las Administraciones en las políticas y actuaciones en materia de juventud, fomentar e impulsar la participación de la juventud, fomentar el tejido asociativo, canalizar y defender demandas e intereses de la juventud, participar representando a España en órganos y espacios internacionales o emitir informes en relación con iniciativas relacionadas con la Juventud. Por otro lado, el Real Decreto establece cuáles son las entidades integrantes del Consejo entre las que encontramos las asociaciones juveniles, federaciones o equivalentes de ámbito estatal constituidas por estas, las Secciones juveniles, Áreas, Departamentos y Secretarías de las demás asociaciones, siempre que reúnan una serie de requisitos establecidos, las entidades sociales reconocidas legalmente como tales, siempre que sus estatutos contemplen de forma clara y explícita que entre sus fines sociales se encuentren programas dirigidos a personas jóvenes y los Consejos de la Juventud o entidades equivalentes de ámbito autonómico, reconocidos por las correspondientes comunidades autónomas y ciudades con estatutos de autonomía, dotados de personalidad jurídica propia.

Por otro lado, siguiendo con las instituciones relacionadas con el artículo 48 y su desarrollo normativo, se debe analizar el Instituto de la Juventud (en adelante, INJUVE) que fue creado por el Real Decreto 1119/1977, de 20 de mayo, que lo adscribió a la Presidencia del Gobierno a través de la Subsecretaría de Familia, Juventud y Deporte, con las funciones de gestión y explotación de los centros, servicios y establecimientos del Estado al servicio de la juventud, realización de actividades en favor de los jóvenes y estudio e investigación de los temas juveniles. Se trataba de un amplio elenco de competencias en materia de juventud, para cuyo desarrollo y gestión se le atribuyeron al Instituto de la Juventud cinco servicios integrados en dos divisiones con nivel orgánico de subdirección general. Tras su adscripción a distintos departamentos ministeriales y diversas variaciones en los objetivos y funciones del organismo derivadas principalmente de los traspasos en la materia a las comunidades autónomas, su normativa fundamental estuvo integrada por el Real Decreto 486/2005, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Estatuto del organismo autónomo Instituto de la Juventud. 

Veinte años después, en 2025 se aprobó un nuevo Estatuto del organismo autónomo Instituto de la Juventud a través del Real Decreto 608/2025, de 8 de julio. De acuerdo con su exposición de motivos, la aprobación de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, hacía necesaria una nueva regulación. Asimismo, se señala la importancia presupuestaria y de su actividad, como consecuencia de los programas europeos y los cambios en la sociedad y las demandas de la juventud española como causas de la actualización del Estatuto y reestructuración de las unidades del INJUVE.  Como cuestiones fundamentales debemos destacar que el INJUVE es un organismo autónomo de los previstos en el artículo 98.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Actualmente, está adscrito al Ministerio de Juventud e Infancia, a través de la Secretaría de Estado de Juventud e Infancia. En relación con su régimen jurídico tiene personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión y plena capacidad jurídica y de obrar. Como fines del INJUVE se deben destacar: la promoción de la igualdad de trato y oportunidades de la juventud; el fomento de la participación libre y eficaz de las personas jóvenes en el desarrollo político, social, económico y cultural del país; la ejecución como agencia nacional de los programas europeos Erasmus+ en sus líneas de educación no formal y Cuerpo Europeo de solidaridad, o aquellos que los sustituyan; y propiciar, en colaboración con las restantes administraciones públicas, la Unión Europea y la sociedad civil la garantía de las condiciones necesarias para la consecución de estos fines de modo que las personas jóvenes tengan derecho efectivo a diseñar y desarrollar sus propios proyectos vitales. 

Por otra parte, la mencionada Ley 15/2014  estableció en su disposición adicional primera que el Instituto de la Juventud se subroga en los bienes, derechos y obligaciones del organismo autónomo Consejo de la Juventud de España. En el actual Estatuto del INJUVE aprobado en 2025 se regula en el artículo 27 su régimen patrimonial de acuerdo con el cual dispone de un patrimonio propio integrado por el conjunto de bienes y derechos del que es titular. La gestión y administración del mismo, así como de los que se le adscriban del Patrimonio del Estado, será ejercida de acuerdo con lo establecido para los organismos autónomos en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, y disposiciones de desarrollo.

También es necesario destacar el Real Decreto 1923/2008, de 21 de noviembre, por el que se crea la Comisión Interministerial para la Juventud y se regulan sus funciones, composición y funcionamiento. Esta Comisión interministerial fue creada mediante Real Decreto 658/1986, de 7 de marzo, y el Real Decreto 1018/1989, de 21 de julio, modificó parcialmente aquél, pasando a denominarse dicho órgano "Comisión Interministerial para la Juventud y la Infancia", a la vez que se modificaban otros aspectos referidos a su adscripción, funciones y composición. Más tarde el Real Decreto 1288/1999, de 23 de julio, por el que se refunden y actualizan las normas reguladoras de la Comisión Interministerial para la Juventud y la Infancia, procedió a refundir la dispersa normativa reguladora de la Comisión en un solo texto, a la vez que modificaba la adscripción, composición y funciones de la misma, hasta su regulación actual por el citado Real Decreto de 2008.

Finalmente, dentro de los organismos relacionados con la juventud y el artículo 48 se debe señalar el Real Decreto 80/2019, de 22 de febrero, por el que se crea la Academia Joven de España y se aprueban sus estatutos. De acuerdo con el mismo “Las Academias Jóvenes constituyen mecanismos de dinamización aportando nuevas formas de ver, entender y comunicar la investigación. Estas Academias Jóvenes Nacionales, nacen, en todos los países, con personalidad propia, pero con el soporte y ayuda de las Academias más experimentadas”.  En dicho Real Decreto se crea la Academia Joven de España como corporación de derecho público de ámbito nacional y se regulaba su constitución inicial. 

En otro orden de cosas podemos referirnos a otra normativa con el artículo 48. 

En primer lugar, se debe hacer referencia a la Ley Orgánica 1/1996 de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, que, entre otros derechos y por lo que aquí más interesa, en su artículo 7 recoge, con la modificación introducida en este punto por la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, el derecho de participación, asociación y reunión. Este artículo resalta la incorporación progresiva de la juventud a la ciudadanía activa. Asimismo, se establece el mandato a los poderes públicos para promover la constitución de órganos de participación de los menores y de sus organizaciones sociales. En la reforma de 2015 se añadió el siguiente párrafo: “Se garantizará la accesibilidad de los entornos y la provisión de ajustes razonables para que los menores con discapacidad puedan desarrollar su vida social, cultural, artística y recreativa”.  Por otro lado, el apartado segundo detalla como contenido del derecho de asociación, el derecho a formar parte de asociaciones y organizaciones juveniles de los partidos políticos y sindicatos y el derecho a promover asociaciones infantiles y juveniles e inscribirlas de conformidad con la Ley. Los menores podrán formar parte de los órganos directivos de estas asociaciones. Finalmente, el apartado tercero proclama el derecho a participar en reuniones públicas y manifestaciones pacíficas, convocadas en los términos establecidos por la Ley. Asimismo, se establece el derecho a promoverlas y convocarlas con el consentimiento expreso de sus padres, tutores o guardadores.

Continuando con el contenido del derecho de asociación, la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del Derecho de Asociación, al regular en su artículo 3 la capacidad para constituir asociaciones, se refiere en su apartado b) a los menores no emancipados de más de catorce años con el consentimiento, documentalmente acreditado, de las personas que deban suplir su capacidad, sin perjuicio del régimen previsto para las asociaciones infantiles, juveniles o de alumnos en el artículo 7.2 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor. Finalmente, en relación on la protección de las asociaciones juveniles se debe señalar que el Real Decreto 397/1988, de 22 de abril, regula la inscripción registral de las mismas. De acuerdo con el mismo “Las Asociaciones cuyos miembros tengan una edad comprendida entre los catorce años cumplidos y los treinta sin cumplir, que no estén sometidos a un régimen jurídico específico, deberán inscribirse a los solos efectos de publicidad como Asociaciones juveniles en los registros correspondientes”.

En el ámbito laboral, puede hacerse referencia al Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, que tras regular en los artículos 6 y 7 el trabajo de los menores y la capacidad para contratar, respectivamente, regula en el artículo 11 los contratos formativos que, entre otros requisitos, se establece que la persona contratada no podrá ser menor de dieciséis años ni mayor de treinta, con algunas excepciones. 

Principio del formulario

Asimismo, debe mencionarse el Sistema Nacional de Garantía Juvenil, creado por Ley 18/2014, de 15 de octubre, que tiene como finalidad principal que los jóvenes no ocupados ni integrados en los sistemas de educación o formación y que sean mayores de 16 años y menores de 30 puedan recibir una oferta de empleo, educación o formación, incluida la formación de aprendiz o periodo de prácticas, tras acabar la educación formal o quedar desempleados. En este ámbito debemos referirnos también al “Plan de Garantía Juvenil Plus 2021-2027 de trabajo digno para personas jóvenes” que sirve, precisamente, de referencia para las entidades vinculadas al Sistema Nacional de Garantía Juvenil. Este Plan está vinculado al Fondo Social Europeo Plus y tiene como objetivo mejorar la cualificación de las personas jóvenes para que adquieran las competencias profesionales y técnicas necesarias para acceder al mercado laboral.

En otro orden de cuestiones, hay que tener en cuenta que la abstracción con que está redactado el artículo 48, así como su significado de derecho social, es decir, de derecho de prestación no invocable directamente, supone que la política dirigida a la promoción de la juventud puede abarcar una multitud de sectores (laborales, culturales, deportivos, etc.), en función de acciones normativas que pueden tener como objetivo directo la promoción de la juventud, o no, lo que supondría que la actividad estatal, así como la autonómica, puede articularse como regulación genérica de una serie de sectores concretos (educación, ocio, cultura, deporte, etc.), no referidos exclusivamente a los jóvenes como destinatarios e incluso con independencia de que la juventud se pueda incorporar a dicha regulación.

De hecho, la abstracción conceptual de ese titular colectivo que es la juventud puede ser la causa de que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, aunque haga referencias implícitas, e incluso alguna explícita, a los problemas de la juventud ("protección de los jóvenes en el trabajo"), no le dé un tratamiento específico diferenciado. Ello no obstante, la Unión ha desarrollado una importante acción en materia de juventud, que encuentra en la actualidad su máximo exponente en la Resolución del Consejo de la Unión Europea y los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en el Consejo, sobre un marco para la cooperación europea en el ámbito de la juventud: la Estrategia de la Unión Europea para la Juventud 2019-2027. La Estrategia de la Unión para la Juventud funciona en ciclos de trabajo trienales. Las prioridades para cada ciclo las establece el Consejo, junto con la Comisión, en los planes de trabajo de la Estrategia. La Estrategia parte de la premisa de que la juventud tiene un papel específico en la sociedad y se enfrenta a retos específicos que deben ser abordados desde una perspectiva europea. Para ello se centra en tres ámbitos que define como: Involucrar, conectar y capacitar. Cada uno de ellos tiene sus propios objetivos y una serie de actividades previstas. 

Comentario realizado por

Asunción García Martínez. Profesora Titular. Universidad Complutense. 2003.

Actualizado por:

Sara Sieira Mucientes. Letrada de  las Cortes Generales. 2011.
Alejandro Rastrollo Ripollés. Letrado de las Cortes Generales. 2017.
Mercedes Cabrera Orejas. Letrada de las Cortes Generales. 2026. 

Bibliografía

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