Constitución Española

RESUMEN

El artículo 41 de la Constitución es uno de los mandatos constitucionales de mayor contenido e importancia a la hora de conformar los rasgos definitorios de la Seguridad Social que hoy disfrutamos en España; una Seguridad Social que es el resultado de la paulatina sedimentación de circunstancias de hecho y convicciones filosófico-políticas que oportuna y sabiamente fueron combinadas en sucesivos textos constitucionales y tratados internacionales de los que con pragmatismo se nutrió el poder constituyente de 1978.

A partir de entonces, —bajo los postulados orientadores del artículo 41, en armonía con los postulados que dimanan de otros preceptos constitucionales conexos— ha ido fraguando la implantación creciente de una Seguridad Social concebida como función del Estado, el cual cuenta con un amplio margen de flexibilidad para transformarla por vía legislativa, aunque sin poder rebasar los límites que, como garantía institucional, impone el artículo 41 al establecer la necesaria naturaleza pública de la Seguridad Social, la vocación de universalidad de su ámbito subjetivo de aplicación y la aspiración a la suficiencia de sus prestaciones para hacer frente a las situaciones de necesidad de los ciudadanos.

I. Introducción.

La Seguridad Social es una de las entidades más importantes del entramado institucional con que cuentan las sociedades contemporáneas, ello hasta el punto de que el nivel de protección que la Seguridad Social puede ofrecer constituye uno de los principales indicadores de la capacidad de protección que el Estado, en su conjunto, puede dispensar a sus ciudadanos. Con carácter general, la Seguridad Social es concebida como un sistema organizado de prestaciones de naturaleza pública, destinado a la protección de las situaciones de necesidad que afectan individualmente a las personas a consecuencia de la materialización de una serie de riesgos sociales, como son el desempleo, la enfermedad, los accidentes y la vejez; riesgos que inevitablemente van a acompañar siempre a la humanidad.

Con su artículo 41 la Constitución española de 1978 acoge la existencia de una Seguridad Social que se ve consolidada por la fuerza normativa propia que tiene un mandato constitucional («los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social») mandato que reconoce la existencia previa de la Seguridad Social, institución que ordena preservar a la par que añade, además, una serie de rasgos constitucionales básicos que deben servir para orientar su regulación integral, reservada a una ley (esto último por exigencia del art.53.3); de tal modo, que el necesario respeto a esos rasgos básicos configura una garantía institucional destinada a asegurar que no sea posible que por medio de reformas legislativas la Seguridad Social del futuro pueda volverse irreconocible.

II. Formación histórica de la Seguridad Social.

Se ha dicho^[i] que «la historia es la filosofía cuando enseña con ejemplos», aseveración que pone de relieve que los hechos y las ideas forman un todo que es la historia en cuyo seno los hechos y las ideas (en nuestro caso las circunstancias del momento y los conceptos e instituciones que de ellas surgen) se debaten en una relación de recíproca influencia. En este sentido, el artículo 41 de la Constitución no nace de la nada, sino que el constituyente del 78 pudo y supo nutrirse del aprendizaje y las convicciones jurídicas que latían en el seno de preceptos constitucionales aprobados en el pasado. Así, entre los estratos jurídicos previos más inmediatos, cabe citar el artículo 46 de la Constitución Española de 1931 o el artículo 38 de la Constitución Italiana de 1947^[ii], preceptos que —a su vez— eran el resultado de toda una lenta sedimentación que remontaba sus orígenes a muchos años atrás, por cuanto no hay que olvidar que la Seguridad Social es el fruto de un largo proceso histórico en cuya etapa final aparecieron dos modelos sucesivos diferentes, que fueron: el modelo continental de Bismarck —contributivo y profesional— frente al posterior modelo anglosajón de Beveridge —no contributivo y universal— cuya combinación dio como resultado sistemas mixtos Seguridad Social que son los que predominan actualmente.

Por tanto, se hace necesaria una breve acotación histórica que ponga de relieve que la aparición de la Seguridad Social no fue repentina, sino paulatina y constituyó uno de los grandes avances de la civilización occidental con el que se pretendía corregir de manera sustancial una larguísima trayectoria de siglos en los que la protección de quienes se veían privados de suficientes recursos para subsistir únicamente se desarrolló —si es que se hizo — a través de esporádicas obras de caridad o actividades eclesiásticas de beneficencia que carecían de una organización programada y sistematizada, por cuanto estaban basadas exclusivamente en el postulado cristiano del deber de auxiliar al prójimo, postulado que dio pie a Juan Luis Vives (en su conocido tratado «De subventione pauperum» o «Sobre el socorro de los pobres»), en 1526, para proponer el innovador paso hacia la secularización, consistente en defender por vez primera que fuesen los poderes públicos quienes realizasen de manera planificada las tareas de asistencia social de quienes, sin culpa propia, se encuentran en situación de necesidad.

Tras el paso secularizador impulsado por Vives, será el imperativo categórico formulado por Kant^[iii] lo que servirá de fermento para entender que la noción de dignidad humana (presente hoy en el artículo 10.1 de nuestra Constitución y sólidamente implantada en el constitucionalismo de la segunda posguerra) se erija en principal soporte de la existencia de los derechos fundamentales, derechos de los que todo ser humano, por el mero hecho de serlo, es titular; y que, como prius lógico y ontológico de esos derechos, debe figurar la preservación de unas mínimas y dignas condiciones de vida.

Fue Hegel (Principios de Filosofía del Derecho), en 1821, quien sentó las bases filosóficas que habrían de servir de fundamento a la intervención del Estado para remediar las situaciones de necesidad a las que inevitablemente se verán expuestos unos u otros miembros de la sociedad. De él es la afirmación según la cual «… la caridad siempre tiene suficientes cosas que hacer y es un error pretender que el remedio de la miseria quede exclusivamente reservado a la particularidad del sentimiento». La subsiguiente conclusión aprendida (que décadas después se transformará en normativa jurídica de diferentes países, empezando en Alemania) fue que la beneficencia podía complementar, pero no sustituir la acción planificada que deben promover las instituciones públicas a través de un sistema de Seguridad Social^[iv].

La transformación de las ideas en normas jurídicas se produjo dentro del marco de las consecuencias sociales aparejadas a la Revolución Industrial, una época en la que merced a la acción de la burguesía liberal —en palabras de Radbruch^[v]— «… el capital absoluto sube al trono que el monarca absoluto se ve obligado a abandonar…». Esta época trajo consigo la germinación y crecimiento del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social como remedio a las insuficiencias de un capitalismo pujante que, asentado en los principios abstencionistas del libre juego de la oferta y la demanda, dio ocasión a la proliferación de frecuentes situaciones de injusticia social derivadas de los riesgos colectivos que, como parte débil de la relación laboral, afectaban a los trabajadores y, por extensión, a sus familias.

En definitiva, tras superar fórmulas insuficientes (como el mutualismo, los seguros privados y los seguros sociales) se hizo necesaria la creación de un mecanismo de previsión colectiva, tutelado por el Estado, para hacer frente a determinadas situaciones de desprotección de quienes —de manera ocasional o crónica— caían fuera del proceso productivo a resultas de contingencias como el accidente de trabajo, el paro, la enfermedad o la vejez.

III. Aparición de la Seguridad Social en España.

Suele considerarse que el precedente de la Seguridad Social en España se encuentra en la aparición de la Comisión de Reformas Sociales (1883, que se encargó del estudio de cuestiones que interesasen a la mejora y bienestar de la clase obrera), seguida del Instituto de Reformas Sociales (1903) y el Instituto Nacional de Previsión (1908, en el que luego se integrarían las cajas que gestionarían los seguros sociales que iban a surgir). No obstante, en el plano legislativo destacan en este primer momento la Ley de Accidentes de Trabajo de 1900^[vi] y la creación (por decreto) del Retiro Obrero Obligatorio en 1919, normas que se decantaron por un modelo contributivo que no tardó en evolucionar a un sistema de aseguramiento obligatorio.

El aseguramiento obligatorio estaba vinculado a un sistema de seguros sociales (con una clara influencia del modelo instaurado por Bismarck en Alemania varias décadas antes^[vii]). Frente al aseguramiento obligatorio, los seguros sociales no solo cubrían el accidente de trabajo, sino otros riesgos distintos como la enfermedad común, la vejez o el paro; además, dada su naturaleza cuasi-pública el Estado se colocaba, de hecho, en posición de garante de la protección frente a tales riesgos. Fue en este momento cuando se instauraron el Seguro Obligatorio de Maternidad (1923), el Seguro de Paro Forzoso (1931, riesgo posteriormente cubierto por el Seguro Nacional de Desempleo de 1961), el Seguro Obligatorio de Enfermedad (SOE, de 1942) o el Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez (SOVI, de 1947). La insuficiencia de las prestaciones de estos seguros dio pie al surgimiento del Mutualismo Laboral (Reglamento de 1954), que vino a complementar la protección preexistente y que, organizada por sectores laborales, establecía prestaciones que —en concepto de renta de sustitución— guardaban relación con la retribución salarial previa. 

Sin embargo, pronto se reprodujeron insuficiencias en la protección dispensada, a lo que se sumó la conveniencia de unificar la gestión por motivos de eficiencia (el sistema de seguros sociales comportaba una gestión diversificada), de tal manera que será la Ley de Bases de la Seguridad Social de 1963, la que marque la transformación del obsoleto modelo de seguros sociales en un sistema moderno de Seguridad Social, como pone de relieve la propia Ley^[viii], en la que se implanta un sistema integral, unitario, de gestión pública, sin ánimo de lucro y basado en una fórmula financiera de reparto, con aportaciones presupuestarias adicionales del Estado. Todos estos principios tuvieron su plasmación normativa en la Ley de Seguridad Social de 1966^[ix] en la que pronto se introdujeron varias modificaciones de importancia que —posteriormente y merced a la correspondiente cláusula legal de refundición— fueron recogidas en el Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social^[x].

Estas últimas reformas legislativas intentaban corregir los crónicos problemas financieros de los que desde su origen ha adolecido la Seguridad Social; en este sentido, cabe recordar que la aspiración de mantener el equilibrio financiero de las cuentas de la Seguridad Social no es nueva, sino que tiene muchos años y se encuentra plagada de dificultades, como hace más de 40 años puso de relieve Alonso Olea^[xi] al señalar que: 

«Desde mediados de la década 1971-1980 este problema se viene planteando con intensidad creciente, siendo sus principales ingredientes la reducción del empleo —hoy más crudamente el aumento del paro forzoso— que al tiempo aumenta los gastos y disminuye los recursos disponibles, y el envejecimiento paulatino de la población que aumenta el coste de las pensiones». 

Esa permanente preocupación por el equilibrio financiero de las cuentas de la Seguridad Social constituye la principal razón de ser de las sucesivas ediciones del Pacto de Toledo, en el que se definen periódicamente las pautas que deben orientar las sucesivas reformas de una Seguridad Social en constante proceso de adaptación^[xii]. 

IV. Elaboración del artículo 41.

Durante el proceso de elaboración del artículo 41 CE las cortes constituyentes hubieron de acomodarse al marco jurídico internacional aplicable (principalmente: la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948; el Convenio nº 102 de la OIT sobre norma mínima de Seguridad Social, de 28 de junio de 1952; la Carta Social Europea de 18 de octubre de 1961 y el Código Europeo de Seguridad Social, de 16 de abril de 1964, entre otros textos). 

La redacción inicial que figuraba en el anteproyecto constitucional mezclaba la regulación de la Seguridad Social con otras cuestiones; concretamente se establecía (artículo 35 del anteproyecto) que: 

«Los poderes públicos asumen la obligación prioritaria de fomentar una política que asegure el pleno empleo y la formación y readaptación profesionales; velar por la seguridad e higiene en el trabajo; garantizar el descanso necesario, mediante la limitación de la jornada laboral, vacaciones periódicas retribuidas y la programación de centros adecuados y proteger y mantener un régimen público de Seguridad Social para todos». 

Posteriormente, la Ponencia Constitucional fue la que introdujo las transformaciones más importantes del texto, trasladando a un artículo diferenciado (el 37 del proyecto) la regulación de la Seguridad Social; el texto que proponía la Ponencia en su informe era el siguiente: «Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice prestaciones sociales dignas y suficientes y el seguro de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres». Este texto —con una redacción muy parecida a la del actual artículo 41— se mantuvo en el dictamen de la Comisión Constitucional y en el del pleno del Congreso de los Diputados.

En la Comisión de Constitución del Senado se introdujeron modificaciones en el texto para incluir referencias a las prestaciones sanitarias, con omisión de toda referencia a la asistencia y prestaciones complementarias; el texto elevado al pleno del Senado, que lo aprobó, establecía que: «Un régimen público de Seguridad Social garantizará las prestaciones sociales y sanitarias de todos los ciudadanos, así como el desempleo». No obstante, en la Comisión Mixta Congreso-Senado prevaleció mayoritariamente la versión inicial propuesta por la Ponencia Constitucional, como refleja la redacción definitiva del artículo 41CE.

V. Marco constitucional de la Seguridad Social.

La regulación que contiene el artículo 41 reconoce y aprovecha la Seguridad Social que existía en el año 1978. La poco original cuestión sobre si hubo una «ruptura reformista» o una «reforma rupturista» fue resuelta en el campo de la Seguridad Social con el pragmatismo propio del aprovechamiento de materiales (tan frecuente en numerosos monumentos), de manera que el cumplimiento de la orden de mantener un régimen público de Seguridad Social se hizo sin romper con el modelo preexistente, pero con manifiesta intención de desarrollarlo y extenderlo «para todos los ciudadanos». En este sentido, el Tribunal Constitucional en su sentencia 91/2019, de 3 de julio (FJ 5), resume (con cita de jurisprudencia anterior, en especial SSTC 197/2003, FJ3; 213/2005, FJ3 y 84/2015, FJ7) las obligaciones que el artículo 41 impone a los poderes públicos, distinguiendo tres aspectos principales, que son los siguientes:

— La Seguridad Social se concibe como una función del Estado. A este respecto, indica el Tribunal Constitucional que: «La Constitución ha recogido y consagrado en su art. 41 la evolución que han experimentado los sistemas contemporáneos de seguridad social, de tal suerte que la protección de los ciudadanos ante situaciones de necesidad se concibe como “una función del Estado”, rompiéndose en buena parte la correspondencia prestación-cotización propia del seguro privado, superada por la dinámica de la función protectora de titularidad estatal (SSTC 103/1983, de 22 de noviembre, FJ 3; y 65/1987, de 21 de mayo, FJ 17, entre otras)».

— El artículo 41 constituye una garantía institucional. Ello en la medida en que dicho precepto contiene una serie de rasgos constitucionales básicos, de tal modo que el necesario respeto a esos rasgos configura una garantía institucional destinada a asegurar que no sea posible que por medio de reformas legislativas la Seguridad Social del futuro pueda volverse irreconocible. En relación con este asunto, la sentencia 91/2019, de 3 de julio (FJ 5) pone de relieve que: «El art. 41 CE impone a los poderes públicos la obligación de establecer —o mantener— un sistema protector que se corresponda con las características técnicas de los mecanismos de cobertura propios de un sistema de seguridad social. En otros términos, el referido precepto consagra en forma de garantía institucional un régimen público “cuya preservación se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estableciendo [...] un núcleo o reducto indisponible por el legislador” (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3), de tal suerte que ha de ser preservado “en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar” (SSTC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4; y 76/1988, de 26 de abril, FJ 4)».

— Los derechos de Seguridad Social son derechos de estricta configuración legal. Sobre esta cuestión la STC 91/2019 señala que: «el derecho que los ciudadanos puedan ostentar en materia de seguridad social es un derecho de estricta configuración legal, disponiendo el legislador de libertad para modular la acción protectora del sistema en atención a circunstancias económicas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y eficacia de aquel (STC 65/1987, ya citada, FJ 17, entre otras). Este amplio margen de libertad reconocido al legislador por el Tribunal Constitucional en relación con prestaciones sociales que tienen fundamento constitucional en el art. 41 CE descansa, en efecto, en el hecho de “tratarse de recursos económicos necesariamente escasos en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades y deberes de los grupos sociales” (SSTC 65/1987, FJ 17; 134/1987, de 21 de julio, FJ 5; 97/1990, de 24 de mayo, FJ 3; 184/1990, de 15 de noviembre, FJ 3; 361/1993, de 3 de diciembre, FJ 2; y 197/2003, de 30 de octubre, FJ 3, entre otras)».

A estos 3 aspectos, conceptuados como principales obligaciones que el artículo 41 CE impone a los poderes públicos, nos referiremos más detenidamente a continuación.

VI. La Seguridad Social como función del Estado.

El artículo 41 ordena a los poderes públicos que mantengan «un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad…»; esa orden implica que la protección de los ciudadanos ante situaciones de necesidad es concebida como una función del Estado, función sobre la que el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse destacando el alto grado de exclusividad y el amplio margen de flexibilidad que el Estado tiene a la hora de ejercerla.

— Alto grado de exclusividad del Estado.- Según se desprende del artículo 149.1.17ª el Estado tiene competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas, cuestión sobre la que hemos de remitirnos al comentario correspondiente a dicho artículo; no obstante, —en lo que aquí interesa— debemos recordar que el propio Tribunal Constitucional (STC 19/2024, de 21 de enero, FJ3, resumiendo la jurisprudencia anterior) pone de relieve que el artículo 41 atribuye al Estado una función en la que se incardinan una serie de prestaciones protectoras destinadas a poner remedio a situaciones de necesidad y añade, a continuación, que:

«El reparto competencial en la materia de «Seguridad Social» está previsto en el art. 149.1.17 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre “l]egislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas”. Según nuestra consolidada doctrina (por todas, STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 6), en dicho precepto ha de distinguirse entre “legislación básica” y “régimen económico” como submaterias diferentes. En relación con la primera, corresponde a las comunidades autónomas el desarrollo de la legislación básica y el ejercicio de las competencias ejecutivas. En cambio, en la submateria “régimen económico” el Estado también conserva funciones ejecutivas, pues la atribución al Estado o a las comunidades autónomas del “régimen” en una determinada materia comprende, desde luego, la totalidad de las competencias normativas sobre la misma (SSTC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ 4, y 38/1983, de 16 de mayo, FJ 3); pero implica también un plus: además de la legislación, puede comportar la atribución de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario. Esto es lo que sucede en el caso del “régimen económico de la Seguridad Social” (STC 195/1996, FJ 6)».

— Amplio margen de flexibilidad del Estado para transformar la Seguridad Social.- Con carácter general el Tribunal Constitucional ha puesto de relieve en diferentes ocasiones (SSTC 206/1997, FJ5; 197/2003, FJ4; y 78/2004, FJ3) que: «La Constitución, y más cuando se trata de una materia como la Seguridad Social, no pretende imponer un único modelo. Consagra una institución protegiéndola contra alteraciones que puedan desnaturalizar su esencia, pero no cierra posibilidades para la evolución del sistema de Seguridad Social hacia ámbitos desconocidos en la actualidad o hacia técnicas que hasta ahora no se han querido o podido utilizar». Con mayor concreción aún las SSTC 37/1994, FJ4 y 84/2015, FJ7, entre otras, señalan que: «La flexible fórmula empleada por la Constitución impide hablar de un modelo único de Seguridad Social… En este sentido, puede reproducirse aquí la afirmación hecha por este tribunal en otro contexto (STC 11/1981) sobre lo inadecuado de una interpretación constitucional basada en modelos teóricos excluyentes de otros posibles».

Así pues, con arreglo a esta doctrina, el legislador tiene un amplio margen a la hora de ejercer la función que el artículo 41 CE atribuye al Estado para que ponga remedio a situaciones de necesidad, pudiendo crear nuevas prestaciones (como fue el caso de la creación del Ingreso Mínimo Vital en 2020^[xiii]) que formen parte de su acción protectora, nuevas prestaciones que «(…) responden a la “concepción evolutiva” del propio sistema de la Seguridad Social y de la libertad de configuración del legislador para modular su acción protectora(…)», como el propio Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de señalar en sentencias posteriores (SSTC 133/2019, FJ4 o 19/2024, FJ3, entre otras).

En suma, el margen de flexibilidad con que el Estado puede ejercer sus competencias en materia de Seguridad Social tendrá como límite los principios constitucionales que dimanan de la Constitución (frecuentemente el principio de igualdad y, especialmente, los que dimanan del artículo 41, dada su naturaleza de garantía institucional). Asimismo, la realización de esta función del Estado habrá de materializarse por la vía de la acción legislativa por cuanto los rasgos esenciales que definen nuestro modelo de Seguridad Social (SSTC 206/1997, 197/2003 y 78/2004) no se deducen exclusivamente del tenor del artículo 41 CE, sino que resulta necesario acudir a otros preceptos constitucionales (como es el caso de los artículos 50, 129 o 149.1 17ª en los que se contienen precisiones adicionales respecto a la Seguridad Social) cuya realización final se remite necesariamente a las disposiciones que adopte el legislador al respecto, como veremos más adelante.

VII. El artículo 41 CE como garantía institucional.

La Constitución (Montoya Melgar^[xiv]) no contiene un modelo acabado de Seguridad Social, sino que establece unos principios básicos sobre los que necesariamente ha de articularse el modelo de Seguridad Social que se desarrolle en las leyes; el precepto central en esta materia (no el único, pues debe insistirse en que existen otros como el artículo 50, sobre actualización de pensiones; el artículo 129.1, sobre participación de los interesados en la Seguridad Social; o el artículo 149.1 17ª sobre competencia exclusiva del Estado en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social) es el artículo 41 en el que se ofrecen 3 pautas principales en orden a la conceptualización constitucional de la Seguridad Social, que son: la naturaleza pública de la Seguridad Social; la universalidad de su ámbito subjetivo; y, en tercer lugar, la aspiración de suficiencia de sus prestaciones ante una generalidad objetiva de situaciones de necesidad. Estas formulaciones definen las líneas principales del propósito que el constituyente quiso implantar en materia de Seguridad Social y, a la par, sirven de base orientadora para la construcción y desarrollo de ese propósito por el legislador. A ellas nos referimos a continuación.

7.1 La Seguridad Social es un régimen público.- Ello porque, con arreglo al artículo 41, debe ser mantenida por los poderes públicos con carácter obligatorio, frente a la asistencia y prestaciones complementarias, que serán libres. A este respecto, la STC 208/1988, de 10 de noviembre, ya puso de relieve que (FJ3): «… del artículo 41 de la Constitución deriva una necesaria separación entre el régimen público de la Seguridad Social y las prestaciones complementarias «libres» basadas en una lógica contractual privada y, en consecuencia, financiables en principio con fondos privados y a cargo de los asegurados». Así pues, junto a la Seguridad Social (pública y obligatoria, con el matiz de que cabe la mejora voluntaria de prestaciones) coexisten la asistencia y prestaciones complementarias que el artículo 41 conceptúa como «libres» y, por tanto, vinculadas a la lógica contractual privada que es propia del aseguramiento voluntario.

Asimismo, la naturaleza pública de la Seguridad Social también se verifica a través del protagonismo que corresponde al Estado en su regulación, su gestión, su fiscalización y su control jurisdiccional, como prevé el artículo 4.1 LGSS^[xv]. La gestión de la Seguridad Social es efectuada, bajo la dirección y tutela del Estado, por una pluralidad de entidades específicamente creadas para ello, como son el
Instituto Nacional de la Seguridad Social, el Instituto de Mayores y Servicios Sociales o el Servicio Público de Empleo Estatal, entre otras; junto a dichas entidades están los llamados servicios comunes de la Seguridad Social, entre los que destacan la Tesorería General de la Seguridad Social, el Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social o la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, entre otros. 

La importancia de su gestión pública no es óbice para que, en coherencia con su formación histórica, determinadas parcelas de la gestión de la Seguridad Social sigan pudiendo ser asumidas por entidades privadas (nos referimos a la colaboración en la gestión que protagonizan las mutuas y las empresas en los términos que prevén los artículos 79 y siguientes LGSS^[xvi]); en este sentido, la STC 37/1994, de 10 de febrero (FJ4) puso de relieve que: «el carácter público del sistema de Seguridad Social no queda cuestionado por la incidencia en él de fórmulas de gestión o responsabilidad privadas», criterio reiterado luego en SSTC 129/1994, de 5 de mayo (FJ Único) y 84/2015, de 30 de abril (FJ7); ahora bien, en estas fórmulas de colaboración debe considerarse excluido cualquier ánimo de lucro, como corrobora el artículo 4.3 LGSS, al establecer que: «En ningún caso, la ordenación de la Seguridad Social podrá servir de fundamento a operaciones de lucro mercantil».

7.2 Universalidad del ámbito de aplicación de la Seguridad Social.- El artículo 41 se refiere a «todos los ciudadanos» como destinatarios de las prestaciones de la Seguridad Social; ello implica una vocación universalista de su ámbito subjetivo de aplicación que ha supuesto que, en ejecución de este mandato constitucional nuestra Seguridad Social —como la de otros países— haya evolucionado del originario modelo de protección a los trabajadores y sus familiares (modelo profesional) a un modelo más ambicioso de protección «para todos los ciudadanos» (modelo universal) que, como se desprende de los artículos 2, 7 y siguientes LGSS, se configura en torno a dos niveles de protección, que son:

— Nivel contributivo o profesional, que proporciona rentas de sustitución con arreglo a las cotizaciones previamente efectuadas, cotizaciones que constituyen su principal fuente de financiación.

— Nivel no contributivo o asistencial, que proporciona rentas de subsistencia para aquellas personas que no reúnen los requisitos para acceder al nivel contributivo y acreditan —como principal exigencia, aunque no la única— un determinado grado de insuficiencia de recursos. Estas rentas son financiadas con cargo a tributos del Estado.

La financiación de los niveles contributivo y no contributivo de la Seguridad Social se rige por el denominado principio de separación de fuentes de financiación (según terminología del Pacto de Toledo en su recomendación número 1^[xvii]) cuya formulación legal recoge el artículo 109.2 LGSS, con arreglo al cual la acción protectora de la Seguridad Social, en su modalidad no contributiva y universal se financiará mediante aportaciones del Estado al presupuesto de la Seguridad Social; en tanto que las prestaciones del nivel contributivo serán financiadas básicamente con los recursos propios de la Seguridad Social (cotizaciones, rendimientos patrimoniales o producto de recargos y sanciones, entre otros).

La regulación constitucional del ámbito subjetivo de protección de la Seguridad Social culmina en el artículo 41 con una fórmula según la cual: «La asistencia y prestaciones complementarias serán libres». En relación con dicho inciso se pronunció el Tribunal Constitucional (SSTC 208/1988, de 10 de noviembre y 139/2005 de 26 de mayo), resultando particularmente expresivo el fundamento jurídico 3 de la primera de estas sentencias el cual, en relación con un montepío voluntario de carácter privado, señala que:

«Sin embargo del art. 41 de la Constitución deriva una necesaria separación entre el régimen público de la Seguridad Social y las prestaciones complementarias “libres” basadas en una lógica contractual privada y, en consecuencia, financiables en principio con fondos privados y a cargo de los asegurados. No sería constitucionalmente admisible el mantenimiento indefinido de una protección mutualista privada sin base financiera, sin revisión de su nivel de prestaciones e imputando sus pérdidas a la garantía del Estado, exigiendo a éste además un trato de favor frente a otras entidades mutualistas funcionariales, incluso de naturaleza administrativa y de carácter obligatorio».

Por consiguiente, se reconoce la libertad de contratar privadamente la asistencia y prestaciones complementarias que cada particular estime oportunas, pero fuera ya del régimen público de Seguridad Social y al margen de su sistema de mejoras voluntarias.

A lo anterior debe añadirse que el ámbito subjetivo de aplicación se desarrolla a través de diferentes regímenes de protección (artículo 9 LGSS), que son: el Régimen General, en el que están incluidos los trabajadores por cuenta ajena y los que la ley denomina «asimilados» (por tanto, de modo genérico, las personas que presten servicios retribuidos en las condiciones establecidas por el artículo 1.1 del Estatuto de los Trabajadores); y los Regímenes Especiales, en el que están incluidas las personas que realizan actividades profesionales para las que se requiere una regulación específica de los beneficios de la Seguridad Social que atienda a la particular naturaleza, condiciones de tiempo y lugar o índole de los respectivos procesos productivos (artículo 10.1 LGSS).

7.3 Principio de suficiencia de las prestaciones de la Seguridad Social ante situaciones de necesidad.- El artículo 41 establece que la Seguridad Social ha de garantizar «la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad», siendo así que corresponde al legislador la tarea de concretar los niveles de suficiencia de las prestaciones y de especificar qué situaciones de necesidad deben estar cubiertas por la acción protectora de la Seguridad Social, tarea que desempeñará teniendo en cuenta el equilibrio que debe existir entre las posibilidades presupuestarias y las cobertura que demanden los diversos grupos sociales.

Así lo ha venido apreciando el Tribunal Constitucional en abundante jurisprudencia (SSTC 65/1987, de 21 de mayo; 77/1995, de 20 de mayo; 197/2003 (FJ3, al que aquí se alude) de 30 de octubre; 51/2006, de 16 de febrero; 156/2014, de 25 de septiembre; 91/2019 (FJ6), de 3 de julio; 74/2020, de 29 de junio y 172/2021, de 7 de octubre (FJ3, que aquí se reproduce parcialmente) al señalar que:

«[E]l art. 41 CE convierte a la seguridad social en una función estatal en la que pasa a ocupar una posición decisiva el remedio de situaciones de necesidad, pero tales situaciones han de ser apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales. No puede excluirse por ello que el legislador, apreciando la importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regule, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las necesidades del momento (STC 65/1987). Los arts. 41 y 50 CE no constriñen al establecimiento de un único sistema prestacional fundado en principios idénticos, ni a la regulación de unos mismos requisitos o la previsión de iguales circunstancias determinantes del nacimiento del derecho (STC 114/1987). La identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos podrá constituir algo deseable desde el punto de vista social, pero cuando las prestaciones derivan de distintos sistemas o regímenes, cada uno con su propia normativa, no constituye un imperativo jurídico (SSTC 103/1984 y 27/1988), ni vulnera el principio de igualdad’.En la misma STC 197/2003 advertimos que, si bien la cobertura de las situaciones de necesidad de los colectivos sociales ‘es un ideal claramente deseable a la luz de los principios rectores de la política social y económica que nuestra Constitución asume en sus arts. 41 y 50 y que han de informar la legislación positiva —art. 53.3 CE—’, ‘este Tribunal Constitucional no debe interferir con decisiones singularizadas susceptibles de alterar el equilibrio económico financiero del conjunto del sistema, salvo que la diferencia de tratamiento controvertida esté desprovista de toda justificación objetiva y razonable (STC 184/1993, de 31 de mayo, FJ 6)” [STC 91/2019, de 3 de julio, FJ 5]. “Ahora bien, la libertad del legislador para modular la acción protectora del sistema de seguridad social en atención a circunstancias económicas y sociales está sometida al necesario respeto de los principios constitucionales y, por ende, a las exigencias del principio de igualdad y no discriminación (STC 61/2013, FJ 6)” [STC 91/2019, de 3 de julio, FJ 6]».

Por consiguiente, con arreglo a esta jurisprudencia, la suficiencia de las prestaciones y la determinación de las contingencias concretas de las que se deduce que existe una situación de necesidad se remiten a la decisión legislativa que adopte el Estado, decisión legislativa en la que se regularán la cuantía de las prestaciones y las situaciones de necesidad que las generan; esa regulación legislativa habrá de tener en cuenta:

-  las necesidades de los grupos sociales;

-  y las circunstancias económicas y disponibilidades del momento.

Y es que, como estamos viendo, el legislador dispone de un amplio margen para modular la acción protectora del sistema en atención a las circunstancias económicas y sociales que son imperativas para su viabilidad y eficacia. Además, en aplicación del criterio descrito en las referidas sentencias, el Tribunal Constitucional evitará interferir en esa regulación con decisiones que puedan alterar el equilibrio económico financiero del sistema de Seguridad Social, salvo que —sin justificación objetiva y razonable— dicha regulación legislativa quebrante principios constitucionales, singularmente el principio de igualdad y no discriminación.

VIII. Configuración legal de los derechos de Seguridad Social.

Como se indicó más arriba, la STC 91/2019 (en línea con abundante jurisprudencia anterior) puso de relieve que los derechos que los ciudadanos puedan ostentar en materia de Seguridad Social son derechos de estricta configuración legal; ello obedece al juego del artículo 41 con el artículo 53.3 en el que se establece que (el subrayado es nuestro): «El reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen».

Por consiguiente, la ubicación del artículo 41 entre los principios reconocidos en el capítulo tercero (principios rectores de la política social y económica) comporta que la existencia y extensión de los derechos de Seguridad Social sea la que se concrete en la correspondiente legislación de desarrollo; en concreto, la propia Ley General de la Seguridad Social establece en su artículo 1 que: «El derecho de los españoles a la Seguridad Social, establecido en el artículo 41 de la Constitución, se ajustará a lo dispuesto en la presente ley».

Comentario realizado por

Ignacio Gutiérrez Cassillas, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

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