Constitución Española

El artículo 34 de la Constitución reconoce el derecho de fundación para fines de interés general. La incorporación expresa de este derecho al texto constitucional supuso una innovación del constitucionalismo español, al elevar a rango constitucional una figura que tradicionalmente había sido tratada desde la perspectiva civil-patrimonial como una manifestación de la autonomía de la voluntad sobre los bienes  . El texto constitucional no acoge, sin embargo, cualquier forma de organización patrimonial, sino únicamente aquella que se ordena de modo estable a la consecución de fines de interés general, lo que excluye del ámbito protegido constitucionalmente las estructuras orientadas primariamente a intereses particulares o lucrativos  .

Desde la perspectiva de su posición sistemática, el derecho de fundación se integra en la Sección Segunda del Capítulo II del Título I, de modo que no goza de la tutela reforzada propia de los derechos susceptibles de recurso de amparo, aunque vincula a todos los poderes públicos y exige desarrollo por ley formal respetuosa con su contenido esencial . La doctrina ha visto en ello una garantía institucional: el legislador dispone de un margen de configuración suficiente para adaptar el régimen jurídico de las fundaciones a las transformaciones sociales, organizativas y económicas, pero no puede desnaturalizar la institución hasta hacer irreconocible su núcleo definidor, integrado por la afectación patrimonial duradera, la ausencia de fin lucrativo, la orientación a fines de interés general y la existencia de una organización dirigida al cumplimiento estable de tales fines .

La jurisprudencia constitucional ha mantenido una línea notablemente estable en la caracterización del derecho de fundación. Ya desde STC 49/1988, de 22 de marzo, reiterada después, entre otras, por STC 341/2005, de 21 de diciembre, STC 120/2011, de 6 de julio y STC 98/2013, de 23 de abril, el Tribunal Constitucional entiende la fundación como una persona jurídica constituida por una masa de bienes vinculados por el fundador a un fin de interés general, nacida de un acto de disposición patrimonial y sometida a los requisitos legales relativos tanto a su constitución como a su organización y funcionamiento . En esa doctrina persiste la idea de que el derecho de fundación es una manifestación de la autonomía de la voluntad respecto del patrimonio, aunque constitucionalmente conformada por la exigencia de interés general y por un régimen de intervención pública dirigido a garantizar la legalidad, la correcta administración de los bienes y la efectiva realización de los fines fundacionales.

En el plano competencial, la jurisprudencia constitucional también ha asentado que el artículo 34 no es por sí mismo una norma atributiva de competencias. El hecho de que la materia fundacional no figure expresamente en los listados de los artículos 148.1 y 149.1 CE no impide la concurrencia de títulos estatales diversos, ni excluye la competencia autonómica cuando así resulte de los Estatutos de Autonomía. El Estado conserva, en particular, competencia para fijar las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho, para ordenar los aspectos civiles y procesales del régimen fundacional y para establecer el marco fiscal que incentive la participación privada en actividades de interés general . A las Comunidades Autónomas corresponde, en cambio, la ordenación del régimen jurídico de las fundaciones que desarrollen principalmente su actividad en su territorio, dentro del respeto a las bases y títulos estatales concurrentes.

  Si bien es cierto que desde la primigenia configuración constitucional no se ha producido una reforma estructural del reconocimiento constitucional del derecho de fundación ni una alteración del reparto competencial esencial, sí se observa una consolidación de tres tendencias: en primer lugar, una creciente densificación de los deberes de buen gobierno, transparencia, planificación y rendición de cuentas; en segundo lugar, una mayor atención al estatuto singular de las fundaciones del sector público; y, en tercer lugar, un reforzamiento de los controles registrales, de protectorado y de prevención del uso instrumental o desviado de la forma fundacional.

En el plano legal, el régimen general se asienta en Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones, que sustituyó al modelo anterior y estructuró de forma sistemática la constitución, organización, funcionamiento, modificación y extinción de las fundaciones. Esta ley derogó la Ley 30/1994, de 24 de noviembre de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General. La vigente norma reguladora ha sufrido modificaciones parciales para adaptarse en requerimientos administrativos y de transparencia pero continúa definiendo las fundaciones como organizaciones constituidas sin fin de lucro que, por voluntad de sus creadores, tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general, rigiéndose por la voluntad del fundador, por sus estatutos y, en todo caso, por la ley. La doctrina ha insistido en que esta definición debe interpretarse en clave funcional y no puramente formal: no basta la proclamación estatutaria de fines altruistas, sino que resulta exigible la coherencia real entre la estructura patrimonial, la actividad efectivamente desplegada, la selección de beneficiarios y el destino de los recursos.

La exigencia de interés general sigue siendo, así, el criterio delimitador central. La enumeración legal de fines fundacionales tiene carácter abierto e ilustrativo, lo que permite acomodar nuevas formas de acción social, tecnológica, ambiental, científica y cultural. Esta cláusula abierta ha favorecido una interpretación evolutiva que admite con naturalidad fines vinculados a la transformación digital, la innovación social, la sostenibilidad, la cohesión territorial, la protección de colectivos vulnerables, la investigación biomédica, la ciencia abierta o la transición ecológica, siempre que la finalidad responda verdaderamente a una utilidad general y no encubra intereses particulares. De igual modo, se ha reforzado doctrinalmente la idea de que la prohibición de beneficio principal del fundador, patronos o personas especialmente vinculadas constituye una regla material de control del fin, y no una mera limitación accesoria.

La personalidad jurídica continúa anudándose a la inscripción registral de la escritura pública de constitución en el correspondiente Registro de Fundaciones. Sin embargo, en la evolución reciente del derecho de fundaciones ha ganado importancia la función calificadora del registro no sólo como presupuesto formal de adquisición de personalidad, sino también como mecanismo preventivo de control de legalidad material mínima. En la práctica, ello se traduce en una mayor exigencia respecto de la suficiencia y realidad de la dotación, la precisión de los fines, la corrección técnica de las cláusulas estatutarias, la composición y reglas de funcionamiento del patronato y la determinación del ámbito principal de actuación, especialmente en supuestos fronterizos entre competencia estatal y autonómica. El régimen de fundaciones extranjeras que actúan de forma estable en España se ha interpretado igualmente en clave de control de transparencia y sujeción efectiva a las exigencias del ordenamiento español.

La capacidad para fundar, reconocida a personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, se mantiene sin cambios estructurales. No obstante, ha cobrado mayor relieve la discusión acerca de la compatibilidad entre la creación de fundaciones y las exigencias de integridad institucional, prevención de conflictos de interés y utilización eficiente de recursos públicos, particularmente cuando intervienen entidades del sector público o sociedades mercantiles públicas. Ello ha proyectado sobre el momento fundacional un escrutinio más intenso acerca de la concurrencia de un verdadero interés general, de la proporcionalidad del instrumento fundacional y de la ausencia de duplicidades organizativas.

En cuanto a la estructura interna, el patronato conserva su posición como órgano de gobierno y representación necesario de toda fundación. Le corresponde cumplir los fines fundacionales y administrar diligentemente el patrimonio, preservando su rendimiento y utilidad. La legislación ya exigía un mínimo de tres patronos y permitía la presencia de personas físicas o jurídicas, con las correspondientes reglas de representación. La doctrina y la práctica administrativa han acentuado la lectura fiduciaria del cargo de patrono: la diligencia exigible no se agota en la mera observancia formal de estatutos y acuerdos, sino que comprende deberes de lealtad, adecuada gestión del riesgo, vigilancia del cumplimiento normativo, prevención de situaciones de conflicto de interés y aseguramiento de la trazabilidad del destino de los fondos. En este punto, el régimen fundacional se ha aproximado funcionalmente a estándares de buen gobierno desarrollados en el ámbito societario y del sector público, aunque sin perder su especificidad institucional.

Especial importancia reviste hoy el principio de transparencia. La primera normativa ya subrayaba que las fundaciones deben destinar su patrimonio y rentas a los fines fundacionales, proporcionar información suficiente sobre sus fines y actividades y actuar con criterios de imparcialidad y no discriminación en la determinación de beneficiarios. Estos deberes han sido objeto de una interpretación más exigente, especialmente en relación con la publicidad activa, la claridad en la memoria de actividades, la identificación de beneficiarios por categorías, el control de operaciones vinculadas, la justificación del cumplimiento del plan de actuación y la consistencia entre gasto de estructura y gasto directamente aplicado a fines fundacionales. En el plano doctrinal, la transparencia ha dejado de concebirse como una simple obligación de información para afirmarse como presupuesto de legitimación de la propia figura fundacional, particularmente cuando disfruta de beneficios fiscales, recibe fondos públicos o canaliza actividades de notoria relevancia social.

También se ha intensificado la atención al régimen económico y contable. La ley ya imponía normas estrictas de contabilidad, auditoría y destino de ingresos, así como limitaciones a la participación en sociedades con responsabilidad personal e ilimitada. En los últimos años, la discusión jurídica se ha centrado menos en la arquitectura básica de estas obligaciones y más en su aplicación práctica: suficiencia de las memorias económicas, acreditación del destino efectivo de rentas e ingresos, justificación de gastos indirectos, valoración de activos afectos, licitud y prudencia de determinadas inversiones, subcontratación de actividades y control de estructuras complejas en grupos fundacionales o entornos híbridos fundación-sociedad. A ello se añade la creciente relevancia de la prevención del blanqueo, de los programas de cumplimiento y de los canales internos de información en aquellas entidades obligadas por la legislación general aplicable.

La figura del protectorado sigue ocupando una posición central en el equilibrio entre autonomía fundacional y control público. Al protectorado corresponde facilitar el recto ejercicio del derecho de fundación y velar por la legalidad de la constitución y funcionamiento de las fundaciones, así como asesorarlas, verificar la aplicación de recursos, dar publicidad a sus actividades y, en su caso, ejercitar acciones de responsabilidad o impugnar actos y acuerdos del patronato. En los últimos años, la tendencia dominante no ha sido tanto la ampliación abstracta de sus potestades como la intensificación de su función supervisora efectiva. La doctrina pone de relieve que el Protectorado no puede convertirse en un órgano de dirección material de la fundación, pues ello vaciaría la autonomía del patronato, pero sí está legitimado para controlar con mayor rigor la legalidad de los acuerdos, la adecuación de las modificaciones estatutarias al interés fundacional, la regularidad de las operaciones extraordinarias y la observancia de los deberes de rendición de cuentas y destino patrimonial. La utilización de medios electrónicos, la interoperabilidad administrativa y la progresiva normalización de formularios y procedimientos han reforzado ese control.

En materia de modificación estatutaria, fusión y extinción, la estructura legal permanece sustancialmente estable. El patronato puede acordar la modificación de estatutos cuando resulte conveniente para la fundación o hayan cambiado las circunstancias de su constitución, y el protectorado puede intervenir si el patronato incumple ese deber. También corresponde al patronato promover la fusión, con posibilidad de oposición del protectorado por razones de legalidad. Las causas legales de extinción siguen siendo, básicamente, la expiración del plazo, la imposibilidad o cumplimiento del fin, la fusión y las demás previstas en estatutos o leyes, con apertura del procedimiento de liquidación y destino de bienes a otras entidades no lucrativas de interés general. Se ha acentuado, sin embargo, el examen material de las operaciones de modificación estructural para evitar alteraciones incompatibles con la voluntad fundacional originaria, con el interés general comprometido o con las exigencias de destino desinteresado del patrimonio resultante de la liquidación.

Una de las áreas donde más se ha desarrollado el análisis reciente es la de las fundaciones del sector público. Ya en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público se señalaba su régimen jurídico, y el Tribunal Constitucional negó que la capacidad de las Administraciones para constituir fundaciones derivase del artículo 34.1 CE, vinculándola en cambio a la potestad de autoorganización y a las exigencias de eficacia administrativa declaradas en STC 120/2011, de 6 de julio. En los años recientes, esta línea se ha consolidado: la fundación pública se concibe primordialmente como personificación instrumental al servicio de fines públicos previamente determinados por el ordenamiento, y no como expresión del derecho fundamental de fundación. De ahí que su régimen quede más intensamente penetrado por los principios de estabilidad presupuestaria, control financiero, contratación pública, transparencia, responsabilidad pública, adscripción administrativa y tutela funcional. La discusión doctrinal contemporánea gira menos en torno a la licitud abstracta de la forma fundacional pública y más en torno a su justificación concreta, a la necesidad de evitar su empleo como técnica de huida del derecho administrativo y al alcance de su sujeción al derecho público en materia de personal, contratación, patrimonio y control.

En el ámbito registral e institucional, el Registro de Fundaciones de competencia estatal y los mecanismos de coordinación con los registros autonómicos conservan su relevancia para ordenar el sistema y evitar duplicidades denominativas . La interoperabilidad registral, la digitalización y la mejora de los mecanismos de publicidad formal han reforzado la seguridad jurídica, aunque persisten problemas prácticos derivados de la dispersión territorial del régimen y de la coexistencia de criterios autonómicos no siempre completamente armonizados. Ello ha alimentado doctrinalmente la idea de que la unidad básica del derecho de fundación requiere un equilibrio delicado entre diversidad normativa territorial y suficiente homogeneidad estructural en los elementos esenciales de la institución.

La dimensión fiscal del fenómeno fundacional continúa descansando, en lo sustancial, en la separación entre el régimen sustantivo de las fundaciones y el régimen tributario especial de las entidades sin fines lucrativos y del mecenazgo, que había sido diseñado originariamente en la Ley 49/2002, de 23 de diciembre .El debate doctrinal se ha concentrado en la suficiencia del marco de incentivos para promover la filantropía, en la necesidad de actualizar determinados porcentajes y categorías de deducción y en el control del acceso efectivo al régimen fiscal especial. En términos jurídicos, se ha reforzado la conciencia de que la obtención de ventajas fiscales no es un efecto automático de la forma fundacional, sino la consecuencia del cumplimiento efectivo de exigencias materiales de interés general, ausencia de ánimo de lucro, destino de rentas, limitación de beneficios privados y transparencia.

El derecho de fundación se configura como una manifestación de la autonomía patrimonial constitucionalmente orientada al interés general; la fundación permanece como organización sin fin de lucro basada en la afectación estable de bienes; y el patronato conserva la centralidad en su gobierno. Pero el contexto contemporáneo exige leer esos elementos a la luz de estándares más intensos de transparencia, gobernanza, cumplimiento, control del conflicto de interés, supervisión administrativa y acreditación efectiva del interés general, por tanto, los fundamentos clásicos de la institución, se reinterpretan en un entorno jurídico más exigente, más fiscalizado y más atento a la rendición de cuentas de las entidades que, bajo la forma fundacional, pretenden servir finalidades de utilidad pública.

Comentario realizado por

Raquel Marañón Gómez, Letrada de las Cortes Generales. 2026.