Constitución Española

O. Wendell Holmes decía que “los tributos son el precio que pagamos para vivir en una sociedad civilizada”. El art. 1.1 de la Constitución Española (en adelante, CE) propugna que “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.” M. García Pelayo decía que el Estado debe accionar y no reaccionar. La configuración de España como un Estado social, un Estado de Bienestar, implica que el Estado debe llevar una actividad prestacional, y ello queda manifestado en preceptos como el art. 41 donde se establece que “Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos”, o el art. 43.2 el cual señala que “Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto”. Pero también supone que el Estado, para llevar a cabo esa actividad prestacional, debe contar con recursos financieros. Todo ello implica, por ende, que el Estado lleve a cabo una actividad financiera, destinada a obtener ingresos.

¿De dónde pueden proceder los ingresos? A esta pregunta responde el artículo 31.1 CE que vamos a comentar en estas líneas y el cual establece que “todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”.

El deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos es una necesidad tan evidente para el mantenimiento del Estado que realmente lo que genera discusión no es su constitucionalización, sino las condiciones en las que de acuerdo con la Constitución debe cumplirse dicho deber. Por ello, el artículo 31 de la CE establece en sus tres apartados una serie de principios que marcan las condiciones para cumplir con los deberes tributarios: en el apartado primero, los principios de universalidad, individualidad, igualdad y progresividad, no confiscatoriedad y capacidad económica. En el segundo, el principio de eficacia y economía en la ejecución del gasto. En el tercero, el principio de reserva de ley en materia tributaria.

Antes de entrar de lleno en el estudio pormenorizado de cada uno de estos principios es necesario hacer referencia a varias cuestiones previas.

El deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos cuenta con una larga tradición en el constitucionalismo histórico español: artículo 8 de la Constitución de 1812; artículo 6 de la Constitución de 1837; artículo 28 de la Constitución de 1869; artículo 3, primer inciso de la Constitución de 1876; artículo 44, primer inciso de la Constitución de 1931. Sin embargo, el principio de ordenación del gasto de conformidad con los recursos públicos y la reserva de ley en materia tributaria, previstos en el 31.2 y 3 de la CE no cuentan con antecedentes en nuestro constitucionalismo histórico.

En las constituciones europeas de nuestro entorno también es frecuente encontrar preceptos que se ocupen del deber de sostenimiento de los gastos públicos y que lo hagan con principios similares a los previstos en artículo 31 de la CE. La coincidencia más estrecha la encuentra el precepto español con el artículo 53 de la Constitución italiana de 1947, pero no faltan referencias en otros textos como puede ser el portugués, artículo 103.

Por lo que se refiere a la tramitación parlamentaria del precepto, se ha de apuntar que, aunque no fue motivo de grandes debates parlamentarios sí que estuvo sometido a distintas variaciones, por lo que no se consiguió la redacción definitiva hasta la Comisión Mixta Congreso-Senado. Por ejemplo, es aquí donde se reintroduce, puesto que ya había aparecido antes y se había suprimido, la no confiscatoriedad del sistema tributario, y es también aquí donde se prescribe que no podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales sino con arreglo a la ley.

Pero sin duda la enmienda que más relevancia tuvo fue la introducida a instancia de Fuentes Quintana al apartado segundo del precepto, en la Comisión del Senado, por la que se asocia la capacidad de gasto de los poderes públicos a los recursos ingresados y se establece que la ejecución del gasto debe hacerse de acuerdo con criterios de eficiencia y economía.

Por otra parte, tenemos que hacer referencia a la ubicación sistemática de este precepto en la Constitución para conocer cuál es la naturaleza jurídica del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.

La Constitución española de 1978, en su Título I, bajo la rúbrica “De los derechos y deberes fundamentales” establece una autentica Declaración de Derechos, lo que, en la terminología clásica se conoce como la parte dogmática de las Constituciones. Este primer título a su vez se divide en cinco capítulos. El Capítulo segundo, bajo la denominación de los “Derechos y libertades”, se divide en dos secciones, la primera se titula “De los derechos fundamentales y de las libertades públicas” y abarca de los artículos 15 al 29, la segunda sección, bajo la rúbrica “De los derechos y deberes de los ciudadanos”, alberga de los artículos 30 al 38.

Así pues, el deber contribuir al sostenimiento del gasto público se encuentra ubicado en la Sección segunda del Capítulo segundo del Título Primero, configurándose como un deber de los ciudadanos. Esta conceptualización merece varias glosas. En primer lugar, su ubicación sistemática en la Constitución le otorga una serie de garantías que aparecen recogidas en el artículo 53.1 CE, a saber: eficacia directa, pues vincula a todos los poderes públicos, reserva de ley (ordinaria), respeto a su contenido esencial en su desarrollo legislativo y una protección jurisdiccional especial. La siguiente cuestión que debemos pasar a examinar es la relativa a la consideración del sostenimiento de los gastos públicos como deber, es decir debemos preguntarnos cuáles son las implicaciones jurídicas que tiene dicha caracterización. En este punto nos parece interesante traer a colación la opinión de E. Espin, quien señala que debemos distinguir entre deberes constitucionales y obligaciones. De acuerdo con este autor “los deberes jurídicos, de carácter genérico, son aquéllos comportamientos cuya exigibilidad deriva directamente de una norma y que, en cuanto tales, tan sólo imponen el deber de facilitar el cumplimiento de dicha norma. Las obligaciones, en cambio, comprenderían los comportamientos exigibles en el marco de una relación jurídica en la que existe otro sujeto con capacidad de reclamar su cumplimiento”. Concluye el autor antes mencionado que, partiendo de estos conceptos la Constitución impone a los ciudadanos deberes jurídicos que, con la mediación de la ley, se concretan en obligaciones específicas” (E. Espin: 2018)^[i].

De esta forma el deber de contribuir con el sostenimiento del gasto recogido en la Constitución pasa a ser una obligación específica cuando dicho deber se materializa en la Ley General Tributaria (Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria). Lo que nos lleva a hablar del desarrollo legislativo de los deberes tributarios y de ordenación del gasto público, el cual es abundante y de una gran complejidad. Por ello, baste aquí la enumeración de las normas más significativas:

- Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, reformada por última vez por la Ley 34/2015, de 21 de septiembre.

- Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que en su artículo 103 aprueba la Agencia Estatal de la de la Administración Tributaria.

- Ley 35/2006 de 28 de noviembre, del Impuesto de la renta de las personas físicas y de modificación parcial del Impuesto de Sociedades, del impuesto de la renta de los no residentes y del impuesto sobre el patrimonio.

- Real Decreto Legislativo 5/2004 de 5 de marzo por el que se aprueba el Texto Refundido del Impuesto sobre la Renta de No Residentes  

- Ley 27/2014, de 27 de noviembre, del Impuesto sobre Sociedades.

- Ley 19/1991, de 6 de junio, del Impuesto sobre el Patrimonio y Real Decreto-Ley 13/2011, de 16 de septiembre, por el que se restablece el Impuesto sobre el Patrimonio, con carácter temporal, así como sus sucesivas modificaciones.

- Ley 29/1987, de 18 de diciembre, del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

- Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido.

- Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales.

- Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.

- Real Decreto Legislativo 1/1993 de 24 de diciembre, por el que se aprueba el Texto refundido del Impuesto de transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.

- Ley 5/2020, de 15 de octubre, del Impuesto sobre las Transacciones Financieras.

- Ley 38/2022, de 27 de diciembre, para el establecimiento de gravámenes temporales energético y de entidades de crédito y establecimientos financieros de crédito y por la que se crea el impuesto temporal de solidaridad de las grandes fortunas, y se modifican determinadas normas tributarias.

En materia presupuestaria y de ordenación del gasto público:

- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, periódicamente modificada por las leyes anuales de Presupuestos.

- Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, cuya última reforma ha sido efectuada por Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio.

- Ley Orgánica 8/1980 de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas, modificada por última vez por la citada Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio.

- Ley 22/2001, de 27 de diciembre reguladora de los Fondos de compensación interterritorial, modificada en sucesivas ocasiones, la última por ley 23/2009 de 18 de diciembre.

- Ley 22/2009 de 18 de diciembre por la que se Regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifica determinadas normas tributarias, y su LO complementaria, 3/2009 de la misma fecha.

- Real Decreto Legislativo 2/2004 de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.

Este marco legislativo ha de completarse con la normativa reguladora de los regímenes económico-financieros especiales reconocidos constitucionalmente: el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, el Convenio Económico con la Comunidad Foral de Navarra y, finalmente, el Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

Centrándonos ya en los principios que inspiran la contribución al sostenimiento de los gastos públicos, en primer lugar, tenemos que hacer referencia al principio de capacidad económica. Como ha señalado la doctrina de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional este principio cumple tres funciones: es el fundamento de la imposición o de la tributación (STC 26/2017 FJ 2), asimismo, es un límite a libertad de configuración del legislador, y es un criterio inspirador del sistema tributario (SSTC19/18987, de 17 de febrero, FJ 3 y 193/2004, FJ5).

Por otra parte, el Tribunal Constitucional, en Sentencias como la 182/2021, de 26 de octubre, también ha señalado que “el principio de capacidad económica supone que no basta con que deban contribuir al sostenimiento de las cargas públicas, únicamente quienes tengan capacidad económica para ello, sino que es necesario que la proporción de la contribución que cada individuo deba realizar al sostenimiento gastos públicos se determine también en atención a su capacidad económica” (STC 182/2021, 26 de octubre FJ 4).

Tradicionalmente este principio suponía que sólo cuando se producía un hecho o negocio jurídico indicativo de capacidad económica se podía establecer el tributo. Esto supone que la norma con carácter general establece las condiciones para la imposición; sin embargo, no han faltado ocasiones en las que la generalización del hecho imponible establecido en la norma podía ser contraria a la Constitución al producir mayor presión fiscal sobre quienes en realidad tienen menos capacidad económica (STC 46/2000, de 17 de febrero). Desde luego, lo que sí ha prohibido taxativamente el Tribunal Constitucional es que se graven riquezas aparentes o inexistentes, "inexpresivas de capacidad económica" (STC 221/1992, de 11 de diciembre y 193/2004, de 4 de noviembre). Sentencias de interés en relación con este principio, además de las ya citadas, son las que tratan impuestos indirectos, que gravan una específica manifestación de capacidad económica: la que se pone de manifiesto con el consumo de determinados productos: la STC 16/2003 de 30 de enero que contempla el Impuesto especial sobre determinados medios de Transporte y la 108/2004 de 30 de junio, en materia de Impuesto sobre el alcohol y bebidas alcohólicas. También podemos traer a colación Sentencia 98/2025, de 28 de abril, en la que el Tribunal Constitucional, retirando la jurisprudencia establecida en la ya citada STC 182/2021, ha señalado que “el mantenimiento de un sistema objetivo y obligatorio de determinación de base imponible, ajeno a la realidad del mercado inmobiliario y de la crisis económica y, por tanto, al margen de la capacidad económica gravada por el impuesto y demostrada por el contribuyente, vulnera el principio de capacidad económica como criterio de imposición ex art. 31.1 CE” (98/2025, de 28 de abril, FJº3).

Por último, la conformación del hecho imponible debe ser compatible con lo que se ha denominado exención del mínimo vital, entendido como la cantidad de renta que no expresa capacidad económica puesto que esa renta es requerida para cubrir las necesidades vitales del titular. El ejemplo paradigmático lo constituye el denominado mínimo personal y familiar del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, esto es, aquella parte de la base liquidable que, por destinarse a satisfacer necesidades básicas personales y familiares del contribuyente, no se somete a tributación.

Por otra parte encontramos el principio de igualdad del sistema tributario, que el Tribunal Constitucional ha desarrollado con profusión en su doctrina, entre otras las SSTC  46/2000, de 17 de febrero; 47/2001, de 15 de febrero; 164/2005 de 20 de junio; 91/2007 de 7 de mayo; 19/2012, de 15 de febrero; 60/2015 de 18 de marzo; 20/2022, de 9 de febrero; o la 62/2023, de 24 de mayo. Dicho principio se expresa en la capacidad contributiva de los ciudadanos, en el sentido de que situaciones económicas iguales conllevan una imposición fiscal igual. Es decir, se prohíben los tratos discriminatorios, pero no el tratamiento diferencial derivado de distintas situaciones de hecho.

En cualquier caso, este principio no deja de ser una concreción del principio de igualdad, recogido en la Constitución el artículo 14, en el ámbito tributario. Como ha señalado el Tribunal Constitucional en la STC 62/2023, de 24 de mayo “con carácter general, el principio de igualdad ante la ley del art. 14 CE “impone al legislador el deber de dispensar un mismo tratamiento a quienes se encuentran en situaciones jurídicas iguales, con prohibición de toda desigualdad que, desde el punto de vista de la finalidad de la norma cuestionada, carezca de justificación objetiva y razonable o resulte desproporcionada en relación con dicha justificación” [STC 20/2022, de 9 de febrero, FJ 2). Más concretamente, en materia tributaria, si bien la igualdad ante la ley resulta indisociable de los principios de generalidad, capacidad económica, justicia y progresividad, que se consagran en el art. 31.1 CE (STC 134/1996, de 22 de julio, FJ 5), esto “no puede ser entendido en términos tales que impidan al legislador, al establecer el sistema fiscal que estima justo, introducir diferencias entre los contribuyentes, bien sea atendiendo a la cuantía de sus rentas, al origen de estas o cualesquiera condición social que considere relevante para atender al fin de la justicia” de suerte que “la vulneración del art. 14 CE por la ley tributaria solo se producirá, eventualmente, ‘cuando arbitrariamente se establezcan discriminaciones entre contribuyentes entre los cuales no media ninguna razón objetiva de diferenciación’” (STC 159/1997, de 2 de octubre, FJ 3) (STC 62/2023, de 24 de mayo, FJ 4). 

En esta misma Sentencia el Tribunal Constitucional ha señalado que para que una determinada medida [sea] respetuosa con el principio de igualdad ante la ley tributaria “es preciso, en primer lugar, concretar que las situaciones que se pretenden comparar sean iguales; en segundo término, una vez concretado que las situaciones son comparables, que existe una finalidad objetiva y razonable que legitime el trato desigual de esas situaciones iguales; y, en tercer lugar, que las consecuencias jurídicas a que conduce la disparidad de trato sean razonables, por existir una relación de proporcionalidad entre el medio empleado y la finalidad perseguida, evitando resultados especialmente gravosos o desmedidos” (STC 60/2015, de 18 de marzo, FJ 4) (STC 62/2023, de 24 de mayo, FJ 4).

En conexión con el principio anterior encontramos el principio de universalidad o generalidad. El artículo 31.1 de la CE establece que “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad...”. La primera cuestión que llama la atención es la expresión “Todos” que ha de entenderse como la voluntad del Constituyente de que las cargas públicas se imputen a los que se encuentren y desarrollen su actividad económica en el territorio español, más allá de que tengan la condición de nacional o extranjero.

Por otro lado, el principio de generalidad supone que el legislador debe tipificar como hecho imponible todo acto o negocio jurídico que demuestre capacidad económica. Es decir, con carácter general se prohíben las exenciones y bonificaciones que puedan resultar discriminatorias.

En suma, este principio tiene una doble vertiente: por un lado, el hecho de que los constituyentes utilizarán el término “Todos” implica que el deber de contribuir no solo recae en los nacionales, y, en segundo lugar, supone la ausencia de privilegios en la distribución de la carga fiscal. Sin embargo, ello no supone que no se puedan conceder beneficios tributarios por razones de política económica. En cualquier caso, y tal y como señala la doctrina, lo que no es posible es el establecimiento de exenciones intuitu personale.

Así pues, el Tribunal Constitucional en no pocas ocasiones ha reconocido que los tributos, además de ser un medio para recaudar ingresos públicos, sirven como instrumentos de política económica general y para asegurar una mejor distribución de la renta nacional (v.gr. SSTC 46/2000, de 17 de febrero; 276/2000, de 16 de noviembre y 289/2000, de 30 de noviembre, 3/2003 de 16 de enero y 10/2005 de 20 de enero). Estos tributos en la jurisprudencia constitucional se conocen como tributos con finalidad primordialmente extrafiscal, y ha señalado el Tribunal Constitucional en numerosas Sentencias como la 182/2021, de 26 de octubre, que “respond[e]n principalmente a criterios económicos o sociales orientados al cumplimiento de fines o a la satisfacción de intereses públicos que la Constitución preconiza o garantiza” (arts. 39 a 52 CE)” (STC 182/2021, de 26 de octubre, FJº4).

Por otra parte, encontramos los principios de progresividad y no confiscación. Y es que como señala el artículo 31.1 de la CE, la contribución de los ciudadanos se realizará a través de un “sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”. Tal y como señala la doctrina el principio de progresividad implica que la carga fiscal aumenta, en una proporción superior, a medida que aumenta la riqueza. En cualquier caso, el principio de progresividad es un carácter que se predica del sistema en su conjunto y no de cada figura tributaria.

La progresividad es una técnica impositiva que va más allá de ser criterio recaudatorio y tiene como finalidad la consecución de otros fines como puede ser la distribución de la renta u otros previstos en el artículo 40 de la CE (sobre el concepto de fines extrafiscales, la STC 53/2014, de 10 de abril de 2014 o la ya citada STC 182/2021, de 26 de octubre). Pero como señala el propio artículo 31.1 de la CE el límite de la progresividad está en que el impuesto no tenga carácter confiscatorio. Evidentemente, el nivel de contribución que deba considerarse de alcance confiscatorio es una cuestión compleja que el Tribunal Constitucional ha resuelto señalando que lo es cuando a raíz de la aplicación de los diferentes tributos se llegue a privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades ((SSTC  14/1998, 150/1990 y la 295/2006 de 11 de octubre en relación con el IRPF y su relación con el Impuesto de Patrimonio). Sin embargo, el propio Tribunal afirma “la dificultad de situar con criterios técnicamente operativos la frontera en la que lo progresivo o, quizá mejor, lo justo, degenera en confiscatorio”.

El principio de progresividad ha sido avalado por la doctrina del Tribunal Constitucional (v.gr. SSTC 134/1996, de 22 de julio y la misma 46/2000, de 17 de febrero). Sentencias que analizan este principio, entre otras, son la 108/2005 de 30 de junio, en relación con los impuestos indirectos, y la 245/2009 de 29 de septiembre. El Alto Tribunal ha dicho que la progresividad en el sistema tributario es constitucionalmente aceptable por la superación que el artículo 9.2 de la CE hace de la igualdad formal al reconocer la igualdad material como criterio de actuación de los poderes públicos para corregir desigualdades reales que no son justificables constitucionalmente.

Sobre la prohibición de confiscatoriedad recogida en el artículo 31.1 CE el Tribunal Constitucional también ha tenido oportunidad de pronunciarse en varias sentencias recientes. Entre otras muchas podemos citar la STC 149/2023, de 7 de noviembre, donde el máximo intérprete de nuestra Constitución ha venido a señalar que, [en] relación [con] la prohibición constitucional de confiscatoriedad del art. 31.1 CE, entendida en su sentido tradicional, “obliga a no agotar la riqueza imponible -sustrato, base o exigencia de toda imposición- so pretexto del deber de contribuir, lo que tendría lugar si mediante la aplicación de las diversas figuras tributarias vigentes se llegara a privar al sujeto pasivo de sus rentas y propiedades, con lo que además se estaría desconociendo, por la vía fiscal indirecta, la garantía prevista en el art. 33.1 de la Constitución [el derecho a la propiedad privada]” [SSTC 150/1990, FJ 9; 14/1998, de 22 de enero, FJ 11 B), y 233/1999, de 21 de diciembre, FJ 23, y AATC 71/2008, FJ 6; 120/2008, de 6 de mayo, FJ 1; 342/2008, de 28 de octubre, FJ 1, y 69/2018, de 20 de junio, FJ 3 c)]. Ello no obstante, ampliado su contenido en la STC 26/2017, se establece que “aunque el art. 31.1 CE haya referido el límite de la confiscatoriedad al ‘sistema tributario’, no hay que descuidar que también exige que dicho efecto no se produzca ‘en ningún caso’, lo que permite considerar que todo tributo que agotase la riqueza imponible so pretexto del deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos (en sentido parecido, STC 150/1990, FJ 9) o que sometiese a gravamen una riqueza inexistente en contra del principio de capacidad económica, estaría incurriendo en un resultado obviamente confiscatorio que incidiría negativamente en aquella prohibición constitucional (art. 31.1 CE)” [SSTC 26/2017, FJ 2, 126/2019, FJ 4, y 182/2021, FJ 3 c)] (STC 149/2023, 7 de noviembre, FJ 4º).

En el apartado 2 del artículo 31 CE se recogen los principios de eficiencia y economía en la programación y ejecución del gasto público (art. 31.2 de la CE). Dicho principio, que tan sólo indirectamente afecta a la justicia tributaria y es más un principio de ordenación del gasto público, se articula sobre la base de dos postulados: la equidad en la asignación de los recursos públicos y el criterio de eficiencia y economía en su tramitación y ejecución. El primero, se refiere a los fines que constitucionalmente deben dirigir la política del Estado para conseguir los principios de generación y distribución de la riqueza; el segundo, de carácter más técnico supone requerir al Estado que actúe conforme a los criterios que la ciencia y la técnica pongan a su disposición en cada momento para gestionar mejor los bienes públicos (SSTC 29/1982 de 31 de mayo, 214/1989 de 21 de diciembre, 13/1992 de 6 de febrero). En otras palabras, estos principios se traducen, por un lado, en la necesidad de que se haya una correspondencia entre los fines que se pretenden satisfacer con las partidas de gasto y el logro efectivo de los mismos y, por otro, en la optimización de los medios empleados para el logro de los fines estipulados.

Finalmente, tenemos que hacer referencia al principio de reserva de ley de las materias tributarias (art. 31.3 de la CE). La reserva de ley en materia tributaria también está recogida en el artículo 133.1 de la CE. Una de las cuestiones más importante sobre el principio de legalidad tributaria ha sido la extensión de esta reserva. Dejando aparte las prestaciones personales, hoy absolutamente residuales, y fijándonos en las patrimoniales, lo primero que se ha de apuntar es que estas no son tan sólo de carácter tributario y pueden aparecer otras como son precios de servicios públicos o las cotizaciones a la Seguridad Social. Por otro lado, la reserva de ley no es, como ha señalado el Tribunal Constitucional, de carácter absoluto; únicamente se exige la conformidad con la ley, no imponiéndose que el establecimiento de tributo se regule mediante ley en todos sus extremos. Es decir, la reserva no afecta por igual a todos los elementos integrantes del tributo (SSTC 221/1992 y 185/1995), y sí a la creación ex-novo de un tributo y a la modificación de los elementos esenciales o configuradores de su identidad. No obstante, como señala la doctrina, a pesar de que los elementos esenciales del tributo deban venir establecidos en la Ley, resulta admisible la colaboración del reglamento. Siempre que dicha colaboración sea en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad.

Por último, debemos preguntarnos qué normas pueden satisfacer las exigencias de este principio. Ninguna duda ofrece esta pregunta respecto de las leyes de las Cortes Generales y las leyes de la Asamblea de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, se plantearon algunas dudas respecto de los Reales Decretos Leyes. Estas dudas fueron disipadas por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en Sentencias como la 83/2014, de 29 de mayo; la 107/2015, de 28 de mayo; 73/2017, de 8 de junio, o la 14/2020 de 28 de enero, donde el Tribunal Constitucional ha venido a señalar que “el decreto-ley no tiene vedada cualquier modificación que afecte a normas tributarias, sino solamente aquellas “que, por su entidad cualitativa o cuantitativa, altere[n] sensiblemente la posición del obligado a contribuir según su capacidad económica en el conjunto del sistema tributario”, para lo cual “es preciso tener en cuenta, en cada caso, en qué tributo concreto incide el decreto-ley -constatando su naturaleza, estructura y la función que cumple dentro del conjunto del sistema tributario, así como el grado o medida en que interviene el principio de capacidad económica-, qué elementos del mismo -esenciales o no- resultan alterados por este excepcional modo de producción normativa y, en fin, cuál es la naturaleza y alcance de la concreta regulación de que se trate” (14/2020 de 28 de enero, FJ 6º).

Comentario realizado por

Beatriz Aranda Briones, Letrada de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

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