Constitución Española

Contenido sistemático

El derecho de petición se puede definir como la facultad que pertenece a toda persona de dirigirse a los poderes públicos para hacerles conocer un hecho o un estado de cosas y para reclamar su intervención. De la previsión regulada en el artículo 29 de la CE se ha de entender como derecho fundamental individual o colectivo, con ciertas restricciones para colectivos como los pertenecientes a la Fuerzas e Institutos armados y de los Cuerpos sometidos a la disciplina militar. A lo anterior, ha de añadirse el hecho de que, si bien este derecho fundamental es regulado principalmente en el artículo 29 CE, existen otros preceptos en la Constitución sobre la misma materia, como posteriormente se comentará. 

Se trata de uno de los derechos constitucionales con mayor tradición histórica. Nace en la Edad Media como instrumento para la reclamación o participación ante los poderes públicos. Así, si bien la Magna Carta Libertatum de 1215 no preveía expresamente un derecho de petición, sí que supuso el precedente de su reconocimiento al regular el acceso de los individuos a la Justicia y los poderes públicos. Posteriormente, se consolidará en los albores del estado liberal con su plasmación en declaraciones de derechos como la Petition of Rights de 1625 y la previsión del artículo 5 del Bill of Rights de 1689. Su relevancia se refuerza en esta época por cuanto ya no sólo se reconoce como derecho individual de los súbditos, sino que también es el parlamento quien lo ejerce ante el rey, adquiriendo con ello la petición un valor no sólo jurisdiccional sino también legislativo.

En consonancia con su tradición histórica tenemos precedentes de este derecho en nuestro constitucionalismo histórico. Así, el artículo 3 de la Constitución de 1837 estableció lo siguiente: Todo español tiene derecho de dirigir peticiones por escrito a las Cortes y al Rey, como determinen las leyes. Este precepto se reproduciría exactamente en la posterior Constitución de 1845, también en su artículo 3, reflejando con los destinatarios de las eventuales peticiones el modelo de Monarquía constitucional con dos centros de poder, Legislativo y Ejecutivo, separados del concepto del acceso a la tutela judicial efectiva. El artículo 17 de la Constitución de 1869 prohibirá privar a ningún español del derecho de dirigir peticiones individuales o colectivas a las Cortes, al rey o a las autoridades, ampliando además su regulación en el caso de las peticiones colectivas, sobre las cuales establecerá, en el artículo 20, la prohibición del uso de la fuerza armada y el reconocimiento de límites a los que formen parte de una fuerza armada. Asimismo, en su artículo 55, la Constitución de 1869 estableció una regulación diferenciada para el ejercicio del derecho de petición ante las Cortes, en consonancia con el actual artículo 77 de la Constitución de 1978. La Constitución de 1876 aunó en su artículo 13 el contenido de lo anteriormente descrito en la Constitución de 1869, y el artículo 35 de la Constitución de 1931 resumió lo anterior, sustituyendo la referencia a las Cortes y al rey por los términos “poderes públicos” y “autoridades”. También es digna de señalar la regulación de este derecho en la legislación franquista, por cuanto que la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, reguladora del derecho de petición se mantuvo en todo aquello que no era contrario a la Constitución hasta finales del 2001, cuando se elaboró la Ley Orgánica específica para el desarrollo de esta materia.

Esa tradición que le une al constitucionalismo y que le separa de las grandes declaraciones internacionales hace que sea más frecuente encontrar el derecho de petición en las normas fundamentales de los Estados y mucho menos en las declaraciones internacionales. Así, además de poder encontrar ejemplos de regulación constitucional del derecho de petición en el artículo 17 de la Ley Fundamental de Bonn, en el artículo 50 de la Constitución italiana, en el artículo 52 de la Constitución portuguesa y en los artículos 28 y 57 de la Constitución belga, también es cierto que una significativa excepción la encontramos en el derecho comunitario europeo, dada la lógica institucional de la Unión Europea y su pretendida directa relación con los ciudadanos, que supone una excepción a las declaraciones de derechos que suelen contener los tratados internacionales. De esta forma, la normativa de la Unión Europea ha hecho del derecho de petición un instrumento de gran interés para acercarse a las instituciones comunitarias: los artículos 17 a 22 y 194 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, la Declaración relativa al párrafo tercero del artículo 21 del TCE en el Tratado de Niza, el artículo 44 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el artículo 8.2 del Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa, que finalmente no vio la luz. 

Durante la tramitación parlamentaria de este precepto, en la fase de elaboración de la Constitución, el apartado primero (relativo al reconocimiento del derecho a todos los españoles de acuerdo con las previsiones legales) fue objeto de escasas modificaciones. Sin embargo, sí que hubo cierto debate en torno a las limitaciones para los miembros de las Fuerzas Armadas, pasando de defenderse la prohibición absoluta de su ejercicio al reconocimiento individual y con arreglo a lo dispuesto en su legislación específica. 

El desarrollo legislativo del derecho de petición es, curiosamente, uno de los menos extensos y más tardíos en nuestra reciente historia constitucional. En primer lugar, debe considerarse el hecho de que no fue hasta la aprobación de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, reguladora del Derecho de Petición, que el artículo 29 CE fue desarrollado legislativamente conforme a la previsión contenida en el mismo no una norma posterior a la Constitución de 1978. Fue, sin embargo, la ya citada Ley 92/1960, de 22 de diciembre, reguladora del derecho de petición, la que se mantuvo en vigor, pudiendo considerarse como causas para ello tanto la buena factura técnica de la misma como la gran limitación del ámbito de actuación de este derecho frente a otros derechos más específicos, como el derecho fundamental de acceso a la tutela judicial efectiva (artículo 24 CE), el derecho de iniciativa legislativa popular (artículo 87.3 CE), el derecho de audiencia de la Administración pública y de acceso a los archivos por los ciudadanos (artículo 105 CE), la posibilidad de dirigirse al Defensor del Pueblo para la defensa de los derechos fundamentales en relación con la Administración pública y, finalmente y no menos importante,  las peticiones a las Cámaras recogidas en el artículo 77 de la Constitución, que otorgan la posibilidad de presentar ante las Cortes Generales peticiones individuales y colectivas que podrán ser trasladadas por éstas al Gobierno.

A pesar de que no fue hasta 2001 que se aprobó la ya citada Ley sobre el derecho de petición, que continúa en vigor hoy en día, también es cierto que en los años anteriores a la misma, desde la entrada en vigor de la Constitución, se presentaron distintas iniciativas parlamentarias que no llegaron a prosperar. En 1989 el Grupo Parlamentario de Coalición Popular presentó en el Congreso de los Diputados una Proposición no de ley para que el Gobierno remitiera a la Cámara un Proyecto de Ley de regulación del derecho de petición. En 1993 será el Grupo Parlamentario Catalán (Convergencia i Unió) quien en el marco de la Comisión Constitucional presente una nueva Proposición no de ley por la que se insta nuevamente al Gobierno a que presente un Proyecto de ley para regular el derecho de petición. En el periodo 1996-2000 se presentarán tres Proposiciones de Ley: la primera por el Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, la segunda por el Grupo Parlamentario Mixto y, finalmente, en el año 2000 el Grupo Parlamentario Socialista presentó otra Proposición de Ley Orgánica reguladora del derecho de petición.

Entrando ya en el concepto actual del derecho de petición, el Tribunal Constitucional ha afirmado en su Sentencia 242/1993 (que, a pesar de acordarse teniendo en cuenta la aplicación de la norma preconstitucional, coincide con el sentido general que posteriormente se incorporó en la Ley de 2001) que se trata de un derecho que tiene un mucho de instrumento para la participación ciudadana, aun cuando lo sea por vía de sugerencia, y algo del ejercicio de la libertad de expresión como posibilidad de opinar. Asimismo, en la misma STC consideró, respecto al ámbito de aplicación del derecho de petición en relación con las otras formas que la Constitución reconoce al ciudadano para dirigirse a la Administración pública (entendida en su sentido más amplio, como todos los órganos de poder público), que el concepto residual, pero no residuo histórico, cumple una función reconocida constitucionalmente, para individualizar la cual quizá sea más expresiva una delimitación negativa. En tal aspecto excluye cualquier pretensión con fundamento en la alegación de un derecho subjetivo o un interés legítimo especialmente protegido, incluso mediante la acción popular en el proceso penal o la acción pública en el contencioso-contable o en el ámbito del urbanismo. La petición en el sentido estricto que aquí interesa no es una reclamación en la vía administrativa, ni una demanda o un recurso ante el judicial, como tampoco una denuncia, en la aceptación de la palabra ofrecida por la Ley de Enjuiciamiento Criminal o las reguladoras de la potestad sancionadora de la Administración en sus diversos sectores. Finalmente, añadió en la STC 108/2011 que la petición ha de referirse en todo caso a decisiones discrecionales o graciables. 

Por otro lado, visto desde el plano del desarrollo legislativo, la LO 4/2001 establece en su artículo 3 vuelve a concretar el ámbito del derecho: Las peticiones podrán versar sobre cualquier asunto o materia comprendido en el ámbito de competencias del destinatario, con independencia de que afecten exclusivamente al peticionario o sean de interés colectivo o general. No son objeto de este derecho aquellas solicitudes, quejas o sugerencias para cuya satisfacción el ordenamiento jurídico establezca un procedimiento específico distinto al regulado en la presente Ley. De igual forma, añade en el artículo 8 lo siguiente: No se admitirán las peticiones cuyo objeto sea ajeno a las atribuciones de los poderes públicos, instituciones u organismos a que se dirijan, así como aquéllas cuya resolución deba ampararse en un título específico distinto al establecido en esta Ley que deba ser objeto de un procedimiento parlamentario, administrativo o de un proceso judicial. Tampoco se admitirán aquellas peticiones sobre cuyo objeto exista un procedimiento parlamentario, administrativo o un proceso judicial ya iniciado, en tanto sobre los mismos no haya recaído acuerdo o resolución firme. De esta forma, puede comprobarse, como ya se ha expuesto, que el ámbito en el que puede ejercerse el derecho de petición se rige no de forma positiva, sino refiriéndose a los límites derivados de la existencia de procedimientos o instrumentos concretos. 

En relación con el contenido concreto del derecho de petición, de nuevo en la STC 242/1993 se reconoce que el contenido de este derecho como tal es mínimo y se agota en la mera posibilidad de ejercitarlo, formulando la solicitud sin que de ello pueda derivarse perjuicio alguno al interesado, garantía o cautela que está en el origen histórico de este derecho y ha llegado a nuestros días. Ahora bien, hoy el contenido comprende algo más, aun cuando no mucho más e incluye la exigencia de que el escrito al cual se incorpore la petición sea admitido, se le dé el curso debido o se reexpida al órgano competente si no lo fuera el receptor y se tome en consideración. Desde la perspectiva del destinatario, se configuran dos obligaciones, una al principio, exteriorizar el hecho de la recepción y otra al final, comunicar al interesado la resolución que se adopte (arts. 6.2 y 11.3 de la Ley reguladora), sin que ello "incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado" (STC 161/1988 y en el mismo sentido ATC 749/1985). Así se reconoce posteriormente en el artículo 11.3 LODP 4/2001, que establece como contenido de la contestación a la que el destinatario está obligado de la siguiente forma: La contestación recogerá, al menos, los términos en los que la petición ha sido tomada en consideración por parte de la autoridad u órgano competente e incorporará las razones y motivos por los que se acuerda acceder a la petición o no hacerlo. En caso de que, como resultado de la petición, se haya adoptado cualquier acuerdo, medida o resolución específica, se agregará a la contestación. 

Finalmente, en relación con los casos específicos reflejados en la Constitución, ha de hacerse referencia a los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a disciplina militar a los que se refiere el apartado 2 del propio artículo 29 CE y al caso de las peticiones ante las Cortes Generales (que son objeto de examen específicamente en el comentario dedicado al artículo 77 CE).  

Respecto a la limitación contenida en el artículo 29.2 CE, destaca la existencia de una relevante evolución normativa. En primer lugar, el artículo 13 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil establece que los Guardias Civiles podrán ejercer el derecho de petición, de forma individual, en los casos y con las formalidades que señala la legislación reguladora del derecho de petición. Por lo que respecta a las Fuerzas Armadas, ha ocurrido algo similar, ya que el artículo 160 de la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas, dispone que el militar podrá ejercer el derecho de petición, individualmente, en los casos y con las formalidades que señala la Ley reguladora del mismo. 

Si bien no aparece referencia al respecto en la Constitución, debe tenerse en cuenta también el régimen de las personas recluidas en centros penitenciarios, quienes según el artículo 50 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, tienen derecho a formular peticiones y quejas relativas a su tratamiento o al régimen del establecimiento ante el Director o persona que lo represente, a fin de que tome las medidas oportunas o, en su caso, las haga llegar a las autoridades u Organismos competentes. Asimismo, deberá el Juez de Vigilancia Penitenciaria adoptar lo que proceda sobre dichas peticiones, conforme al artículo 76.2.g) de la misma LO.  

Comentario realizado por

Joaquín Cabezas Cayuelas, Letrado de las Cortes Generales. 2026.