Constitución Española

Contenido sistemático del precepto

El artículo 28 de la Constitución integra dos apartados que reconocen sendos derechos fundamentales, de libertad sindical y a la huelga, cuya imagen se refleja en el artículo 37 (que recoge la negociación colectiva y la adopción de medidas de conflicto colectivo). La razón de lo que a priori podría considerarse una duplicidad estriba, como apunta Díez-Picazo, en que el constituyente optó por excluir determinados derechos fundamentales de la protección reforzada, de tal modo que “el criterio de diferenciación no es aquí tanto el objeto del derecho, como su titular”, refiriéndose el artículo 28 específicamente a los trabajadores. 

Como apunta Montoya, “si la Constitución es un sistema de normas fundamentales dictadas para formalizar el orden de la sociedad estatal, y si la regulación del trabajo humano es un factor esencial de ese orden social, ha de seguirse, como lógica conclusión, que las normas constitucionales han de ocuparse de fijar los principios básicos de la ordenación jurídica del trabajo”. En consecuencia, “el Derecho del Trabajo alcanza su definitiva consolidación cuando adquiere rango constitucional”. 

Los dos derechos reconocidos en el artículo 28 tienen pocos precedentes: mientras que la libertad sindical tuvo un vago antecedente en el artículo 39 de la Constitución de la Segunda República, que preveía la sindicación en el marco del derecho de asociación; la huelga no había sido contemplada antes en una norma fundamental. 

El bien jurídico protegido en ambos casos parece presentar una evidente conexión, a saber, la relativa a la tutela de la acción concertada de los trabajadores en defensa de los intereses económicos y sociales que les son propios. Y ello tanto a través de su propia organización con la finalidad de tomar una mayor fuerza de la que tendrían de forma atomizada como por medio de una actuación común que suponga un impacto nuclear en la relación que los configura como tales obreros, es decir, la que tienen respecto del empresario.

El derecho a la libertad sindical conecta con el artículo 7 de la Constitución, que reconoce el papel de los sindicatos al apuntar que “los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”. 

En el marco supranacional encontramos un amplio reconocimiento de este derecho, con formulaciones similares a la establecida en el ordenamiento español. Ello es debido al carácter coetáneo de la proliferación de los instrumentos internacionales de protección de los derechos y la consolidación constitucional del Estado social. Así pues, nos hallamos con su plasmación junto a otros derechos vinculados con la esfera laboral (artículo 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos), con el derecho de asociación (artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que incluye dentro de aquel “el derecho a fundar, con otras [personas], sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses”) o, en fin, de manera más o menos autónoma (artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y artículo 5 de la Carta Social Europea). 

La titularidad del derecho aparece ya delimitada en el precepto. Si bien este afirma que corresponde a “todos”, a renglón seguido reconoce que mediante ley se podrá “limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las Fuerzas o Institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar” y que esta “regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos”, en coherencia con la previsión del artículo 103.3, que habla de “peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación”. Como apunta Martínez Santa María, “no existe otra explicación para esta exclusión que la histórica”, toda vez que “existe una idea de que la fuerza puesta en sus manos podría ser utilizada de modo indebido si existiese el derecho a sindicarse”. Asimismo, el artículo 127.1 es tajante al referir que “los Jueces y Magistrados así como los Fiscales, mientras se hallen en activo, no podrán desempeñar otros cargos públicos, ni pertenecer a partidos políticos o sindicatos. La ley establecerá el sistema y modalidades de asociación profesional de los Jueces, Magistrados y Fiscales”. 

Asimismo, el contenido de la libertad sindical presenta una doble vertiente, individual y colectiva, siendo a su vez cada una de ellas descomponible en dos perspectivas; la individual en positiva y negativa, la colectiva en interna y externa. 

El derecho a la huelga se reconoce en 1978 por vez primera en nuestro constitucionalismo histórico, siendo también muy limitada su plasmación en instrumentos internacionales. De todos aquellos que reconocían la libertad sindical, solo se ocuparán de la huelga el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (artículo 8) y la Carta Social Europea (artículo 4), es decir, aquellos que de forma más intensa regulan derechos de naturaleza laboral. Ello por cuanto, como apunta Díez-Picazo, “si bien es un derecho incuestionado a nivel legislativo en las democracias contemporáneas, dista de existir un amplio consenso acerca de la conveniencia de otorgarle el rango de derecho fundamental”.

Siguiendo a Martínez Santa María, debe verse que es “un derecho muy singular, pues solamente se extiende a una parte de la relación jurídica, ya que se habilita al trabajador a cesar en la prestación sin posibilidad de exigirle responsabilidad alguna, pero con la correlativa supresión del derecho a la retribución”. Aunque en la relación de trabajo se distinguen dos partes y ambas disponen de mecanismos de conflicto colectivo, la Constitución habla de “huelga de los trabajadores”. Para Montoya, “un cierto pudor del constituyente le lleva a vedar el reconocimiento abierto del lock-out con el empleo de una fórmula de difícil comprensión para el profano”.

La huelga se configura como la máxima expresión del choque de intereses presente en las relaciones laborales y, por lo tanto, como el culmen de exteriorización del conflicto colectivo. Este, por contraposición al conflicto individual, se caracteriza por su objeto (ser por su naturaleza relativo a un interés compartido por una pluralidad de trabajadores) y por el sujeto que lo protagoniza (una colectividad). Así pues, su estudio debe enmarcarse también en el artículo 37 de la Constitución, aunque teniendo en cuenta que si se incorpora aquí, como ocurría antes con la libertad sindical, será en la medida en la que se pretende dar una protección cualificada por razón de su titular.

Desarrollo normativo y jurisprudencial

La concreción del derecho a la libertad sindical se establece en la homónima Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, que, según su Preámbulo, “pretende unificar sistemáticamente los precedentes y posibilitar un desarrollo progresivo y progresista del contenido esencial del derecho de libre sindicación reconocido en la Constitución, dando un tratamiento unificado en un texto legal único”. 

La titularidad de la libertad sindical, remitiéndonos al comentario al artículo 7 en relación con la noción de sindicato (a quien también se le reconoce; SSTC 38/1981, 224/2000 o 36/2004) y centrándonos ahora en su dimensión individual, puede ser comprendida a partir de la definición de persona trabajadora. Aunque ello suponga dejar a un lado ciertos aspectos problemáticos, la potencialidad explicativa de la conceptualización contenida en el artículo 1 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, así lo aconseja. Este precepto entiende por trabajadores a quienes “voluntariamente presten sus servicios retribuidos por cuenta ajena y dentro del ámbito de organización y dirección de otra persona, física o jurídica, denominada empleador o empresario”. Así pues, ha sido la jurisprudencia constitucional la que ha aclarado la extensión subjetiva del derecho fundamental, sin perjuicio de que por ley cabe su ampliación a otros titulares (esta, por lo tanto, es posible pero no obligada). 

Sobre esta base, cabría descartar la inclusión dentro de la esfera tuitiva del artículo 28.1 de los autónomos, toda vez que a tenor de la STC 98/1985 la libertad de sindicación “se caracteriza por la existencia de otra parte ligada al titular del derecho por una relación de servicios y frente a la que se ejercita”. No obstante, debe tenerse en cuenta que, conforme a la misma resolución, “no hay motivo para considerar carente de fundamento razonable una regulación que en último término orienta el derecho de los trabajadores autónomos para defender sus intereses o hacia su integración en los sindicatos de trabajadores o hacia la constitución de «asociaciones al amparo de la legislación específica», reconociéndoles un derecho que también deriva directamente de la Constitución ( art. 22) y está dotado de igual grado de protección y de idéntica autonomía que el derecho de asociación sindical”. 

Sin embargo, no debemos confundir la titularidad del derecho fundamental con la condición jurídico-formal de trabajador. En este sentido se pronunció la STC 236/2007 al señalar que “no resulta constitucionalmente admisible la exigencia de la situación de legalidad en España para su ejercicio por parte de los trabajadores extranjeros, aunque lo sea para la celebración válida de su contrato de trabajo y, en consecuencia, para la obtención de la condición jurídico-formal de trabajador”. Así pues, aunque el legislador orgánico pueda establecer limitaciones o excepciones a su ejercicio, habrá de hacerlo en el marco del precepto constitucional. Ello por cuanto “la exclusión total del derecho de libertad sindical de aquellos extranjeros que trabajen pese a no haber obtenido autorización de estancia o residencia en España, no se compadece con el reconocimiento del derecho de libertad sindical que efectúa el art. 28.1 CE interpretado conforme a la normativa internacional sobre este derecho ratificada por España. Tampoco se compadece con este derecho la limitación consiguiente que deriva para el derecho de los sindicatos de defender y promover los intereses de estos trabajadores”. De esta forma, en la actualidad, el artículo 11.1 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, dicta que “los extranjeros tienen derecho a sindicarse libremente o a afiliarse a una organización profesional, en las mismas condiciones que los trabajadores españoles”. 

Asimismo, el artículo 3.1 de la LOLS dicta que “los trabajadores por cuenta propia que no tengan trabajadores a su servicio, los trabajadores en paro y los que hayan cesado en su actividad laboral, como consecuencia de su incapacidad o jubilación, podrán afiliarse a las organizaciones sindicales constituidas con arreglo a lo expuesto en la presente Ley, pero no fundar sindicatos que tengan precisamente por objeto la tutela de sus intereses singulares, sin perjuicio de su capacidad para constituir asociaciones al amparo de la legislación específica”. 

En especial, debe hacerse referencia a los supuestos específicamente previstos:

- las “Fuerzas o Institutos armados”: el artículo 1.3 de la Ley Orgánica 11/1985 reseña que “quedan exceptuados del ejercicio de este derecho los miembros de las Fuerzas Armadas y de los Institutos Armados de carácter militar”. La Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas configura el deber de neutralidad política y sindical. Igualmente, el Real Decreto 96/2009, de 6 de febrero, por el que se aprueban las Reales Ordenanzas para las Fuerzas Armadas. Debe recordarse que la STC 101/1991 refería que la finalidad de prohibir la actividad sindical en los establecimientos militares es “la preservación de la neutralidad sindical de las Fuerzas Armadas y así se deduce inmediatamente de las normas que regulan materias conexas dentro de la ordenación jurídica de las mismas, que se asientan en el citado principio de neutralidad que, a su vez, al igual que otros particulares rasgos organizativos de la institución militar, encuentran su justificación en los fines que el art. 8 de la Constitución encomienda a las Fuerzas Armadas”.

- los “demás Cuerpos sometidos a disciplina militar”: además de lo apuntado en el apartado anterior, debe tenerse en cuenta que en la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil se tipifican como faltas muy graves los comportamientos relativos a la participación en la actividad sindical, partiendo de la máxima de vedar “la promoción o pertenencia a partidos políticos o a sindicatos, así como el desarrollo de actividades políticas o sindicales”. Ello en coherencia con el régimen jurídico previsto en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en especial, artículo 15).

- los “funcionarios públicos”: el artículo 1.2 de la Ley Orgánica 11/1985 aclara que “a los efectos de esta Ley, se consideran trabajadores tanto aquellos que sean sujetos de una relación laboral como aquellos que lo sean de una relación de carácter administrativo o estatutario al servicio de las Administraciones públicas”. Asimismo, el artículo 15 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público lo reconoce como el primero de los derechos individuales ejercidos colectivamente.

- los “Jueces, Magistrados o Fiscales”: el artículo 401 y siguientes de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, regulan el régimen de asociación profesional de los Jueces y Magistrados. En coherencia con ello, se dictó el Acuerdo de 28 de febrero de 2011, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial, por el que se aprueba el Reglamento 1/2011 de asociaciones judiciales profesionales. Asimismo, deben tenerse en cuenta el artículo 54 y siguientes de la Ley 50/1981, de 30 de diciembre, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. 

El examen del contenido de la libertad sindical exige atender a una especialidad propia de esta, a saber, la distinción entre aquel que es esencial y el eventual. Se trata de una discriminación que no procede en el análisis de los demás derechos fundamentales, pero que aquí aparece establecida ya desde la STC 39/1986. Mientras que el esencial es aquel integrado directamente en la previsión constitucional y que le da sentido, el eventual estará configurado por un plus consagrado por el legislador o por otras fuentes normativas, dentro de las que se ha acabado incluso por integrar la “atribución unilateral del empresario” (a la vista de la STC 281/2005). Así pues, la STC 123/2018 entiende que “tales facultades, en la medida que sobrepasan el contenido esencial y son de creación “infraconstitucional”, deben ser ejercitadas en el marco de su regulación, pudiendo ser alteradas o suprimidas por las normas que las establecen, no estando su configuración sometida a más límite que el de no vulnerar el contenido esencial del derecho de libertad sindical”. 

Todo esto condicionará el papel revisor del Tribunal Constitucional (STC 1/1994). Cabe dejar apuntado que en los artículos 6 y siguientes de la Ley Orgánica 11/1985 se recoge el contenido que específicamente corresponde a, por ejemplo, los sindicatos más representativos, cuyo carácter se define en función de la audiencia electoral, o sea, los resultados electorales en los órganos de representación unitaria en los centros de trabajo. Debe tenerse en cuenta, siguiendo a la STC 63/2024, que en todo caso “resulta necesario analizar la finalidad y efectos de la medida y las razones que han llevado al legislador a considerar conforme con las exigencias constitucionales conferir determinadas facultades a los sindicatos más representativos”. Sobre este particular: SSTC 53/1982, 65/1982, 73/1984, 98/1985, 164/1993, 263/1994 o 188/1995. En la actualidad, ciertas voces de la doctrina se han mostrado críticas con algunas de las consecuencias prácticas de este criterio. Así, Otero, al hacerse cargo de la expansión de los fenómenos de atomización y desintegración de los centros de trabajo impulsada por la digitalización del sistema productivo, plantea que “la audiencia electoral como criterio de referencia para atribuir la cualidad de mayor representatividad, puede no ser un reflejo fiel de la voluntad del conjunto de las personas trabajadoras”.

Sea como fuere, conforme al esquema referido supra, hemos de aludir primeramente a la vertiente individual positiva del derecho a la libertad sindical. A partir de la lectura del artículo 2 de la Ley Orgánica 11/1985, destacan: 

- la libertad de fundación y, correlativamente, de disolución: es “el derecho a fundar sindicatos sin autorización previa, así como el derecho a suspenderlos o a extinguirlos, por procedimientos democráticos”

- la libertad de afiliación: o sea, “el derecho del trabajador a afiliarse al sindicato de su elección con la sola condición de observar los estatutos del mismo o a separarse del que estuviese afiliado”. De esta manera, puede entenderse la libertad sindical como una garantía de indemnidad, de tal modo que se configura el derecho de su titular a “no sufrir, por razón de su afiliación o actividad sindical, menoscabo alguno en su situación profesional o económica en la empresa, vedando cualquier diferencia de trato por razón de la afiliación sindical o actividad sindical de los trabajadores y sus representantes, en relación con el resto de los trabajadores” (STC 148/2015).

En segundo lugar, la vertiente individual negativa, también recogida en el artículo 2.1.b de la Ley 11/1985, implica el derecho a no afiliarse a ningún sindicato, que en el caso español debe contextualizarse en un rechazo a modelos llamados de closed shop por el vívido recuerdo del oscuro período del sindicalismo vertical franquista. El TEDH ha tenido múltiples oportunidades para pronunciarse sobre esta cuestión, siendo fundamental la STEDH de 13 de agosto de 1981 (asunto Young, James y Webster contra el Reino Unido), que inició un camino calificado por algunos autores (Bilbao y Macho) como “titubeante”. La STEDH de 11 de enero de 2006 (asunto Sorensen y Rasmussen contra Dinamarca) puso el foco en la libertad de elección del individuo y en la protección de las minorías también en este ámbito. 

El Tribunal Constitucional fue claro en la STC 142/1993: “no cabe pues establecer ningún tipo de monopolio sindical del empleo, que atente al derecho a la libertad sindical, ni limitar el derecho o facultad del trabajador de no afiliarse a un sindicato, o de afiliarse a uno que no sea el de su elección, pero asegurada esa libertad negativa, el art. 28.1 C.E. no impide medidas legales de favorecimiento de la sindicación, teniendo en cuenta también el papel que el art. 7 C.E. reconoce a los sindicatos de trabajadores”. 

Por otro lado, la libertad sindical colectiva en su vertiente interna comprendería los tres primeros apartados del artículo 2.2 de la Ley 11/1985 y atañe a los sindicatos. Estos, a pesar de enmarcarse dentro de las asociaciones, tienen una naturaleza específica reconocida por la STC 219/2001: “el derecho de asociación que regula el art. 22 CE se refiere a un género —la asociación— dentro del cual caben modalidades específicas, entre ellas las de aquellas asociaciones con especial relevancia constitucional, como son los sindicatos, los partidos políticos y las asociaciones empresariales (arts. 6 y 7 CE). Pero más allá de la común pertenencia a este género amplio nada permite afirmar que una asociación, por el hecho de perseguir la satisfacción de intereses económicos, sociales o profesionales de sus asociados, se convierta en un sindicato o pueda ser equiparado al mismo a los efectos del art. 28.1 CE”. Conforme al desarrollo normativo, puede apuntarse que la vertiente aquí analizada integraría diversos derechos, a saber:

- “redactar sus estatutos y reglamento, organizar su administración interna y sus actividades y formular su programa de acción”.

- “constituir federaciones, confederaciones y organizaciones internacionales, así como afiliarse a ellas y retirarse de las mismas”.

- “no ser suspendidas ni disueltas sino mediante resolución firme de la Autoridad Judicial, fundada en incumplimiento grave de las Leyes”.

Téngase en cuenta, en relación con estas cuestiones, los artículos 4 y 5 de la LOLS. 

La libertad sindical colectiva en su vertiente externa hará referencia al abanico de derechos mencionados en el art. 2.2.d de la Ley 11/1985, a saber, “el derecho a la negociación colectiva, al ejercicio del derecho de huelga, al planteamiento de conflictos individuales y colectivos y a la presentación de candidaturas para la elección de Comités de Empresa y Delegados de Personal, y de los correspondientes órganos de las Administraciones Públicas, en los términos previstos en las normas correspondientes”. Esto conecta con la idea de la vis atractiva del derecho de libertad sindical: en la medida en la que derechos no considerados fundamentales por la Constitución (y por lo tanto carentes de tal nivel de tutela) pueden engarzarse en el previsto en el artículo 28, son arrastrados a la más alta esfera de protección. Por ejemplo, como recoge la STC 8/2015, en relación con la negociación colectiva, “puesto que resulta inimaginable que sin ella se logre desarrollar eficazmente las finalidades recogidas en el art. 7 CE” (STC 225/2001): “cuando existe un elemento de sindicalidad, esto es, cuando la negociación colectiva es expresión de la acción sindical (STC 118/2012, de 4 de junio, FJ 4), pasa a formar parte del contenido esencial de aquella libertad (por todas, SSTC 134/1994, de 9 de mayo, FJ 4; 222/2005, de 12 de septiembre, FJ 3; y 118/2012, de 4 de junio, FJ 4)”. 

En fin, debe tenerse en cuenta que para la integración del contenido tendrán relevancia los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo sobre la materia, fundamentalmente el número 87 (sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación) y el 98 (sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva). 

En cuanto al apartado 2, es decir, el derecho a la huelga de los trabajadores, casi medio siglo después de la promulgación de la Constitución, es el único derecho cuyo régimen ha de “reconstruirse” a partir de dos elementos: una norma preconstitucional, el Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo; y una sentencia, la STC 11/1981.  Aunque en la IV Legislatura existió un Proyecto de Ley Orgánica de Huelga y Medidas de Conflicto Colectivo, la sensibilidad inherente a este tema lleva a la consolidación de una situación paradójica en relación con la cual el legislador no ha hecho los deberes.

A partir de estas coordenadas, la titularidad del derecho (que es individual pero exige un ejercicio colectivo) corresponderá a “los trabajadores”, lo que nos lleva de nuevo a las cuestiones planteadas en relación con la libertad sindical. En este caso, debe tenerse presente el sentido y la finalidad de la huelga, lo que implica rechazar su reconocimiento a los autónomos (STC 11/1981; Ley 20/2007, de 11 de julio, del Estatuto del trabajo autónomo), que a lo sumo podrán participar de paros reivindicativos o huelgas empresariales, cuyo encaje estaría dentro de la libertad de empresa. Sí cabrá en el caso de los trabajadores extranjeros incluso aunque no estén debidamente autorizados para el desempeño laboral, sobre la base de un razonamiento análogo al de la libertad sindical en la STC 259/2007 (en coherencia con ella, hoy el artículo 11 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social).  

Asimismo, como explica Martín Valverde, el silencio de la Constitución ha dado lugar a distintas interpretaciones sobre el derecho de huelga de los funcionarios públicos (por un lado, parece excluirlos la STC 57/1982; por otro, cabrían hermenéuticas más amplias a la vista de las SSTC 11/1981, 99/1987 o 51/2003). Lo cierto es que hoy se reconoce por la vía legal del artículo 15.c del EBEP en general, aunque se veda a algunos de ellos en la normativa sectorial: Fuerzas Armadas (artículo 7 de la Ley Orgánica 9/2011), Guardia Civil (artículo 7 de la Ley 12/2007) o Policía Nacional (artículo 6 de la Ley Orgánica 2/1986). 

En cuanto a su contenido, la STC 11/1981 es sobre todo conocida por consagrar los dos caminos complementarios que permiten definir el que es esencial de un derecho fundamental. Y ello por cuanto tratará de hacerlo respecto de este en concreto, al que acaba por configurar como “una cesación del trabajo, en cualquiera de las manifestaciones o modalidades que puede revestir. Y cabe decirlo así no sólo porque ésta es la más antigua de las formas de hacer huelga y porque es lo que la generalidad reconoce de inmediato cuando se alude a un derecho de este tipo, sino también porque es este un modo que ha permitido la presión para el logro de las reivindicaciones obreras. La afirmación de que el contenido esencial del derecho de huelga consiste en la cesación del trabajo en cualquiera de sus manifestaciones, no excluye por sí sola que el legislador al regular las condiciones de ejercicio del derecho de huelga, pueda entender que algunas particulares modalidades de cesación del trabajo pueden resultar abusivas, como es posible que remita este juicio en determinados casos a los tribunales de justicia, sin perjuicio de que, como es obvio, el ejercicio de la potestad legislativa quede en tales casos sujeto al control de este Tribunal a través de la vía de la inconstitucionalidad y las decisiones de los tribunales de justicia queden sujetas al recurso de amparo por tratarse de un derecho fundamental”. 

De esto se deriva que, en su ejercicio, sea un derecho sujeto a exigencias procedimentales o formales. Los artículos 3 a 5 del Real Decreto-ley 17/1977 recogen las relativas a la declaración de huelga, la exigencia de preaviso al empresario (forma y plazo), así como a la formación del comité de huelga. 

Asimismo, los artículos 6 y 7 clarifican una serie de extremos relativos al modo en el que ha de ejercerse el derecho: “mediante la cesación de la prestación de servicios por los trabajadores afectados y sin ocupación por los mismos del centro de trabajo o de cualquiera de sus dependencias”, siendo que “el ejercicio del derecho de huelga no extingue la relación de trabajo, ni puede dar lugar a sanción alguna, salvo que el trabajador, durante la misma, incurriera en falta laboral”. El empresario, por su parte, “no podrá sustituir a los huelguistas por trabajadores que no estuviesen vinculados a la empresa al tiempo de ser comunicada la misma, salvo caso de incumplimiento de las obligaciones” contenidas en la norma. 

La doctrina ha reconocido al menos tres límites externos al derecho de huelga, a saber:

- los servicios esenciales de la comunidad: la STC 26/1981 los define a partir de “la naturaleza de los intereses a cuya satisfacción la prestación se endereza”, “los bienes e intereses satisfechos”. Aquí se encuadrarían “los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionales protegidos”. La indefinición es caldo de cultivo para la controversia: STC 124/1990. El artículo 10 del Real Decreto-ley 17/1977, entre otras cuestiones, prevé que “cuando la huelga se declare en empresas encargadas de la prestación de cualquier género de servicios públicos o de reconocida e inaplazable necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad, la Autoridad gubernativa podrá acordar las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios. El Gobierno, asimismo, podrá adoptar a tales fines las medidas de intervención adecuadas”. Los problemas son interminables, aunque existe un esfuerzo de sistematización de sus criterios por parte del Tribunal Constitucional: en relación con cómo este límite puede afectar al derecho de huelga, STC 183/2006; sobre el concepto de “Autoridad gubernativa”, STC 292/2006; sobre la propia decisión, STC 45/2016.

- el orden público: noción que conecta con la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, que en su artículo 4 concede al Gobierno la facultad de declarar el estado de alarma en caso de “paralización de servicios públicos esenciales para la comunidad” cuando no se cumpla la exigencia del artículo 28.2 CE y se produzca una situación de catástrofe, calamidad o desgracia pública, una crisis sanitaria o una situación de desabastecimiento de productos de primera necesidad (así, el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, declaró el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo; véanse ATC 7/2012, STC 83/2016). Asimismo, en el caso de declaración de los estados de excepción o sitio podrán ser prohibidas las huelgas y las medidas de conflicto colectivo, podrán ser intervenidas industrias y comercios, así como requeridas prestaciones obligatorias (artículo 23 y siguientes de la Ley Orgánica 4/1981). 

- los derechos de los demás: en especial, el artículo 6.4 del Real Decreto-ley 17/1977 mandata que “se respetará la libertad de trabajo de aquellos trabajadores que no quisieran sumarse a la huelga”. En relación con la actividad de los piquetes, STC 69/2016.

A ellos se suman los casos de huelga vedada por el propio Real Decreto-ley 17/1977: 

- las huelgas ilícitas o abusivas: caracterizadas en el artículo 7.2 como “las huelgas rotatorias, las efectuadas por los trabajadores que presten servicios en sectores estratégicos con la finalidad de interrumpir el proceso productivo, las de celo o reglamento y, en general, cualquier forma de alteración colectiva en el régimen de trabajo distinta a la huelga”. 

-          las huelgas ilegales: supuestos previstos en el artículo 11, debiendo tenerse en cuenta de acuerdo con la jurisprudencia constitucional que procede una interpretación amplia del término “interés profesional” (STC 11/1981).

- las que se produzcan cuando los trabajadores utilicen el procedimiento de conflicto colectivo de trabajo, en los términos establecidos en el artículo 17 y siguientes.

En fin, el derecho de huelga es irrenunciable anticipadamente, en la medida en la que el artículo 2 del Real Decreto-ley 17/1977 dicta que “son nulos los pactos establecidos en contratos individuales de trabajo que contengan la renuncia o cualquier otra restricción al derecho de huelga”. 

Comentario realizado por

Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

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