Constitución Española

Introducción 

Decía el artículo 16 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 que “una Sociedad en la que no esté establecida la garantía de los Derechos, ni determinada la separación de los Poderes, carece de Constitución”.

La Constitución española de 1978 (en adelante, CE), en su Título I, bajo la rúbrica “De los derechos y deberes fundamentales”, establece una auténtica declaración de derechos, lo que en la terminología clásica se conoce como la parte dogmática de las constituciones^[i]. Este primer título a su vez se divide en cinco capítulos. El Capítulo segundo, bajo la denominación de los “Derechos y libertades”, se divide a su vez en dos secciones, la primera, que bajo la rúbrica “De los derechos fundamentales y de las libertades públicas”, abarca los artículos 15 a 29, y la segunda sección, que bajo el título “De los derechos y deberes de los ciudadanos”, alberga los artículos 30 a 38.

El artículo que nos disponemos a comentar, a saber, el 21, recoge el derecho de reunión y manifestación, y se ubica de acuerdo con la descripción que se acaba de realizar en la Sección primera, del Capítulo segundo, del Título primero, lo que lo configura como un auténtico derecho fundamental, entendiendo por tal los derechos humanos positivizados. Por su parte, los derechos humanos, de acuerdo con G. Escobar, pueden ser definidos como “demandas de abstenciones o actuaciones, derivadas de la dignidad de las personas y reconocidas como legítimas para la Comunidad Internacional, siendo por ello merecedoras de protección jurídica del Estado”.

Por lo que se refiere a su regulación en el ámbito internacional, este derecho se encuentra recogido en el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y en el artículo 12 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE). En cuanto a su regulación en las constituciones de nuestros homólogos europeos, el derecho de reunión se encuentra recogido, por ejemplo, en el artículo 17 de la Constitución italiana de 1947, en el artículo 8 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 y en el artículo 45 de la Constitución portuguesa de 1976. De entre todas ellas es en la italiana donde encontramos el precedente más similar, pues como señala González Escudero, también los constituyentes italianos establecieron la necesidad de aviso previo y la posibilidad de prohibir las reuniones en lugares públicos.

En cuanto a su desarrollo legislativo, el derecho de reunión se encuentra actualmente regulado en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión.

En cualquier caso, el hecho de que afirmemos que el derecho de reunión se configura como un auténtico derecho fundamental, no es una mera afirmación retórica, sino que lleva aparejada una serie de garantías que podríamos definir como agravadas, y que lo diferencian de otros derechos recogidos en la Constitución, pero que no entrarían dentro de la categoría de derechos fundamentales. Y es que, junto con las garantías genéricas enunciadas en el artículo 53.1 CE, a saber: eficacia directa, reserva de ley y respeto a su contenido esencial en su desarrollo legislativo, los derechos fundamentales gozan de una serie de garantías que, como hemos dicho, podrían definirse como agravadas y entre las que encontramos las siguientes:

1. se incluyen entre las materias cuya reforma debe seguir el procedimiento de reforma constitucional agravado (art. 168.1 CE), por lo que cabe hablar de una rigidez reforzada;
2. la reserva de ley no es de ley ordinaria, sino de ley orgánica (art. 81.1 CE). De acuerdo con la jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional —desde sus primeras sentencias—, esta reserva se refiere tan solo a las libertades y derechos comprendidos en la Sección Primera del Capítulo Segundo del Título Primero (entre otras, SSTC de 5 de agosto de 1983, 27 de octubre de 1987 y 5 de mayo de 1994, jurisprudencia reiterada en sentencias más recientes como la 18/2026, de 25 de febrero);
3. además de poder ser objeto de recurso de inconstitucionalidad (art. 53.1 CE), su protección se articula, conforme al artículo 53.2 CE, mediante un procedimiento preferente y sumario y, en su caso, a través del recurso de amparo.

Definición y bien jurídico protegido del derecho de reunión 

Empezando por la definición del derecho de reunión, de lo inferido desde las primeras sentencias del Tribunal Constitucional sobre esta cuestión (en sentencias como la 36/1982, de 16 de junio), este derecho puede ser definido como “una manifestación colectiva de la libertad de expresión a través de una asociación transitoria”. En otras sentencias más recientes el Tribunal Constitucional ha señalado que “el derecho de reunión es una manifestación colectiva de la libertad de expresión que opera de manera instrumental al servicio del intercambio o exposición de ideas, de defensa de intereses o de publicidad de problemas y reivindicaciones. De ese modo, constituye un cauce del principio democrático participativo que también está intensamente vinculado con el pluralismo político, en tanto que coadyuva a la formación y existencia de la opinión pública, convirtiéndose en una condición previa y necesaria para el ejercicio de otros derechos inherentes al funcionamiento de un sistema democrático como es el derecho de participación política de los ciudadanos” (STC 8/2024, de 16 de enero, FJ 5). En este mismo sentido, podemos citar entre otras las SSTC 122/2021, de 2 de junio, FJ 9.3; 133/2021, de 24 de junio, FFJJ 4 y 5, y 47/2022, de 24 de marzo, FJ 8.2.1.2.

De estas definiciones se infiere que el derecho de reunión se configura como un derecho que se vincula con otros, como la participación política, las libertades sindicales o el derecho de huelga, en la medida en que es un cauce de expresión de estos derechos, lo que conduce a calificar el derecho de reunión como un derecho de carácter instrumental. En cualquier caso, y aunque el derecho de reunión esté estrechamente vinculado con estos derechos, y especialmente con la libertad de expresión y con el derecho de asociación, tiene una sustantividad propia. Así, la principal diferencia en relación con el derecho de asociación, tal y como señala Álvarez Conde, radica en el elemento temporal, pues mientras que el derecho de asociación tiene una vocación de permanencia, el derecho de reunión tiene carácter momentáneo. Respecto de la libertad de expresión se diferencia en el ejercicio colectivo del derecho de reunión, frente al ejercicio individual del derecho contenido en el artículo 20 CE.

Por lo que se refiere a los elementos configuradores del derecho de reunión, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional de manera reiterada en su jurisprudencia, estos son los siguientes: un elemento subjetivo (agrupación de personas), uno temporal (duración transitoria), uno finalista (licitud de la finalidad perseguida) y un elemento real u objetivo (lugar de celebración) (por todas, la STC 122/2021, de 2 de junio, FJ 9.3). 

El elemento de carácter subjetivo supone que la reunión debe ser una agrupación consciente y voluntaria de un grupo de personas. El Tribunal Constitucional en su Sentencia 85/1988, de 28 de abril, señaló que “la agrupación de personas en el derecho de reunión viene caracterizada por la nota esencial de ser una concurrencia concertada en la cual existe un cierto grado de vinculación subjetiva de cada persona interviniente en la reunión con los restantes que participan en la misma” (STC 85/1988, de 28 de abril, FJ 2). El legislador, en el artículo 1.2 de la LO 9/1983, ha concretado un poco más este requisito al establecer que “a los efectos de la presente Ley, se entiende por reunión la concurrencia concertada y temporal de más de 20 personas, con finalidad determinada”.

El elemento de carácter temporal implica que esta agrupación no puede ser espontánea y casual, sino que debe establecerse en un momento prefijado y con una duración determinada (el Tribunal Constitucional en su STC 284/2005, de 7 de noviembre, habló de una asociación transitoria).

Finalmente, por lo que se refiere a los elementos objetivo y finalista, estos suponen que esta conglomeración debe buscar la expresión de unas ideas que con frecuencia tiene fines reivindicativos. Por lo tanto, debe existir un fin externo al hecho mismo de reunirse (STC 85/1988, de 28 de abril, FJ 2). Este requisito ha permitido al Tribunal Constitucional afirmar que es el fin el que legitima la reunión, no al revés. En otras palabras, el hecho de concurrir concertadamente en un lugar es ejercicio del derecho de reunión y manifestación únicamente cuando se persiguen ciertos fines; fines que, de alguna manera, han de estar relacionados con la difusión de ideas y opiniones y deben ser, en todo caso, fines lícitos. De acuerdo con esta definición, y tal y como señala la doctrina, quedarían excluidos del ámbito del derecho de reunión y manifestación determinados fenómenos colectivos. Así, el Tribunal Constitucional ha defendido en sentencias como la 85/1988 que la mera aglomeración o confluencia casual de transeúntes en torno a una mesa petitoria carece del elemento subjetivo de toda reunión, consistente, según se deja dicho en el concierto mutuo para concurrir, en el saberse participantes en una reunión” (STC 85/1988, de 28 de abril, FJ 3) ; y ha admitido, asimismo, que el legislador limite la posibilidad de celebrar reuniones en centros de trabajo o en dependencias públicas, ya que el destino de estos lugares puede ser ajeno al fin perseguido al reunirse (STC 18/1981, de 8 de junio y 91/1983, de 7 de noviembre).

En los supuestos en los que no se dieran los elementos citados, tal y como señala González Escudero, nos encontraríamos ante “meras aglomeraciones”, y por lo tanto quedarían fuera del ámbito de protección establecido por la Constitución en el artículo 21.

Por lo que se refiere al valor o bien jurídico protegido de este derecho, la doctrina señala que el derecho de reunión busca, principalmente, la protección de la libre circulación de ideas, pues como señala Santamaría Pastor, “la libertad de reunión es algo más que una libertad pública, es ante todo una técnica de acción política directa”. Por ello, y siguiendo la clasificación elaborada en su día por Jellinek, podríamos decir que el derecho de reunión podría incluirse dentro del Status Activo. En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, quien ha señalado en su Sentencia 47/2022 que “al igual que la libertad de expresión, el derecho de reunión y el de manifestación son libertades políticas básicas sobre las que se asienta nuestro orden político (art. 10.1 CE)” (STC 47/2022, de 24 de marzo, FJ 8.2.1.2.). Además, el Tribunal Constitucional ha subrayado la conexión del derecho de reunión con la libertad de expresión, al considerar que se trata de “una manifestación colectiva de la libertad de expresión ejercitada a través de una asociación transitoria de personas, que opera a modo de técnica instrumental puesta al servicio del intercambio o exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de problemas y reivindicaciones” (STC 284/2005, de 7 de noviembre, FJ 3). Esta interpretación del derecho de reunión, como un derecho vinculado a la libertad de expresión, tiene el efecto de dejar fuera del art. 21 CE las reuniones realizadas con otro tipo de finalidades, como los espectáculos públicos, las fiestas populares o las actividades recreativas, que pueden quedar sujetas a un régimen jurídico distinto, que incluso requiera autorización administrativa.

Titularidad 

A diferencia de lo que ocurre con otras constituciones, como por ejemplo la portuguesa, que en su artículo 18.1 estipula que “los preceptos constitucionales, relativos a los derechos, libertades y garantías son directamente aplicables y vinculantes respecto de las personas y órganos públicos y privados”, en la Constitución española no hay ninguna cláusula de este tipo. Además, como ocurre en la mayoría de los supuestos, nuestra Constitución no menciona la titularidad del derecho fundamental que ahora estudiamos.

El Tribunal Constitucional ha señalado que se trata de un derecho individual en cuanto a sus titulares y colectivo en su ejercicio (STC 85/1988, de 28 de abril, FJ 2).

Centrándonos en la vertiente individual de este derecho, es un lugar común en la doctrina afirmar que la titularidad de este derecho corresponde solo a las personas físicas. Ello se debe a que las personas jurídicas no pueden acudir a las reuniones y, por tanto, no pueden ser titulares de este derecho, no obstante, sí pueden ser promotores. Esto se desprende de lo establecido en el artículo 4.3 de la Ley Orgánica 9/1983, del derecho de reunión, donde se menciona a las personas jurídicas para atribuirles la responsabilidad que corresponda a los «promotores u organizadores», y no como sujetos titulares del derecho constitucional reconocido en el artículo 21 CE.

El derecho de reunión corresponde también a los extranjeros en los mismos términos que a los españoles de conformidad con lo establecido en el artículo 7 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. El Tribunal Constitucional también ha confirmado esto en sentencias como la 115/1987, e incluso de acuerdo con la STC 236/2007, los extranjeros también gozan de este derecho aun encontrándose en situación irregular en España. Hay que entender, así, que el derecho de reunión y manifestación está directamente vinculado a la dignidad humana (artículo 10.1 CE).

Asimismo, los menores de edad tienen reconocido el derecho de reunión en el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil que establece que los “menores tienen derecho a participar en reuniones públicas y manifestaciones pacíficas, convocadas en los términos establecidos por la Ley”; en iguales términos, tienen también derecho a promoverlas y convocarlas con el consentimiento expreso de sus padres, tutores o guardadores.

 Finalmente, debemos señalar que hay determinados colectivos que, bien porque ejercen poder público o desempeñan funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las Administraciones Públicas, que experimentan ciertas restricciones en el ejercicio de este derecho. Nos estamos refiriendo a tres colectivos:

-          En primer lugar, a los jueces y magistrados. Tal y como señala el artículo 395 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial “no podrán los jueces o magistrados pertenecer a partidos políticos o sindicatos o tener empleo al servicio de los mismos, y les estará prohibido específicamente: dirigir a los poderes, autoridades y funcionarios públicos o corporaciones oficiales, felicitaciones o censuras por sus actos, ni concurrir, en su calidad de miembros del Poder Judicial, a cualesquiera actos o reuniones públicas que no tengan carácter judicial, excepto aquellas que tengan por objeto cumplimentar al Rey o para las que hubieran sido convocados o autorizados a asistir por el Consejo General del Poder Judicial”. En un sentido similar se pronuncia el artículo 59 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal, el cual señala que los miembros del Ministerio Fiscal no pueden pertenecer a partidos políticos o sindicatos […] ni concurrir con carácter o atributos oficiales a cualesquiera actos o reuniones públicas en que ello no proceda en el ejercicio de sus funciones.

-          En segundo lugar, encontramos los miembros de los Cuerpos de Seguridad (Cuerpo Nacional de Policía, Políticas Autonómicas y Policías Locales), que tal y como señala Gómez Sánchez, de conformidad con la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, se aplica el régimen general, pero los asistentes no pueden acudir armados ni pueden estar de servicio en el tiempo coincidente con la reunión o manifestación.

-          En tercer lugar, debemos mencionar los miembros de las fuerzas armadas y de la Guardia Civil, que, en cuanto tales, el ejercicio de su derecho de reunión y manifestación está sometido a una serie de requisitos legales. Así el art. 13 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas establece que  “El militar podrá ejercer el derecho de reunión, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión pero no podrá organizar ni participar activamente en reuniones o manifestaciones de carácter político o sindical.

Vistiendo el uniforme o haciendo uso de su condición militar, no podrá organizar, participar ni asistir en lugares de tránsito público a manifestaciones o a reuniones de carácter político, sindical o reivindicativo. 2. Las reuniones que se celebren en las unidades deberán estar previa y expresamente autorizadas por su jefe, que las podrá denegar motivadamente ponderando la salvaguarda de la disciplina y las necesidades del servicio”.

Clases 

Por lo que se refiere a las clases de reuniones, de lo dispuesto en el artículo 21 CE parece desprenderse que existe, por una parte, el derecho de reunión (apartado 1) y, por otra, el derecho de manifestación (apartado 2). No obstante, es común en la doctrina afirmar que el derecho de reunión y manifestación es un único derecho, y no dos. Ello se debe a que, en realidad, la manifestación es un tipo de una reunión, de hecho, puede ser definida como una reunión en movimiento. Así, y tal y como señala la doctrina, este derecho admite ser ejercido tanto en un lugar fijo, como discurriendo a lo largo de un itinerario.

Partiendo de esta premisa, el derecho es siempre el mismo y su contenido se halla condensado en el apartado primero del artículo 21 CE: “Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa”.

Otra clasificación que se derivaría de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 21 CE y en la LO 9/1983, sería la relativa a las reuniones en lugar cerrado, y las reuniones en lugar de tránsito público y manifestaciones. Aquí el dato decisivo no es si los reunidos se mueven o no, sino dónde se reúnen. Si bien, y como veremos más adelante, en estos dos últimos supuestos se requiere un requisito adicional, a saber, la comunicación previa a la autoridad (apartado del artículo 21 CE). Se impone, así, un requisito adicional al ejercicio del derecho en lugares de tránsito público, en el bien entendido de que, en todo lo demás, el régimen jurídico del derecho de reunión y manifestación es el mismo cualquiera que sea el lugar donde se ejerza.

Finalmente debemos señalar que el Tribunal Constitucional en su STC 183/2021, de 27 de octubre, ha señalado que las reuniones privadas por razones familiares o de amistad (que los apartados a y b del artículo 2 de la LO 9/1983 excluye de su ámbito de aplicación) quedan al margen del concepto constitucional de reunión (art. 21 CE), al que es de esencia un propósito o sentido de participar, de un modo u otro, en la esfera pública [por todas, STC 172/2020, de 19 de noviembre, FJ 6 B)]; algo que está ausente, por definición, en estos encuentros de índole privativa o íntima. Además, la STC 148/2021, integrando la concepción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que considera, a este respecto, que las trabas u obstáculos al mantenimiento del contacto con familiares y amigos no se encuadran en el ámbito del art. 11 CEDH, relativo a la libertad de reunión, sino en el de su art. 8.1, que garantiza la vida privada y familiar [STEDH (Gran Sala) de 12 de septiembre de 2012, asunto Nada c. Suiza, § 165], ha declarado que este ámbito ha de considerarse “constitucionalmente protegid[o] por el juego combinado de los arts. 21.1 y 18 CE” [FJ 5 a)]. (STC 183/2021, de 27 de octubre, FJ 6)

Requisitos 

Por lo que se refiere a los requisitos para la celebración de reuniones, ya sean estáticas o dinámicas, los constituyentes exigieron como primer requisito que fueran “pacífica y sin armas”. De esta forma, tal y como señala Díez-Picazo Giménez el art. 5 de la LO 9/1983 prevé que la autoridad gubernativa procederá a disolver reuniones y manifestaciones, previa comunicación a los interesados para que se disuelvan voluntariamente, en tres supuestos: A) Cuando sean ilícitas según las leyes penales (las celebradas para cometer un delito, y aquellas en que se porten armas). B) Cuando produzcan alteraciones del orden público. C) Cuando los asistentes hagan uso de uniformes militares. Además, los constituyentes también establecieron que no se requiere autorización.

 En el caso de las reuniones que se celebren en lugares de tránsito público, ya sean de forma estática (reuniones) o de manera ambulatoria (manifestaciones), tal y como señala González Escudero, debido a las repercusiones o a la afectación que tienen en otros derechos o bienes, por ejemplo, la libre circulación, los constituyentes exigieron que en esos casos la reunión “se comunique” a la autoridad competente que sólo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes”. Como señala Díez-Picazo Giménez, este requisito no es una excepción a la mencionada regla general de la no exigencia de autorización previa, sino que su finalidad es, simplemente, en que la autoridad gubernativa pueda adoptar, si lo estima necesario, las medidas pertinentes para salvaguardar el orden público. Por lo tanto, la reunión o manifestación en lugar de tránsito público será legítima siempre que se haya comunicado dentro del plazo legalmente señalado: entre treinta y diez días antes o, en casos urgentes, al menos con veinticuatro horas de antelación (art. 8 LODR). Y será legítima incluso si la autoridad gubernativa no ha dado respuesta alguna a la comunicación. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, que ha señalado que la comunicación a la que se refiere el artículo 21.2 de la Constitución no es en ningún caso una autorización, sino una mera declaración de conocimiento a fin de que la Administración Pública competente pueda adoptar las medidas necesarias para asegurar el ejercicio del derecho y la adecuada protección de los bienes y derechos de terceros que se vean afectados (SSTC 2/1982, 66/1995, 182/2004, 110/2006).

En cualquier caso, para el supuesto de que la autoridad competente prohíba la celebración de una reunión o manifestación, que en todo caso tendrá que hacerlo en el plazo máximo de setenta y dos horas desde la comunicación» (art. 10 LODR), el legislador, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 53.2 CE, ha previsto en el artículo 122 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, una variante del procedimiento preferente y sumario de protección de los derechos fundamentales. Se trata, en sustancia, de un procedimiento que puede ser iniciado, ante el correspondiente Tribunal Superior de Justicia, por los promotores de una reunión o manifestación cuando la autoridad gubernativa la haya prohibido, o haya ordenado la modificación del momento o el lugar. El plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo es de cuarenta y ocho horas desde la notificación, y el procedimiento debe sustanciarse dentro del plazo improrrogable de cuatro días.

Finalmente, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional también se pueden deducir otros requisitos, así el TC siguiendo al TEDH viene exigiendo que los organizadores o participantes no tengan intenciones violentas, pretendan inducir a otros a ejercer la violencia o socaven de cualquier otra manera los fundamentos de una sociedad democrática. Esta última expresión ha sido siempre vinculada en la casuística jurisprudencia del tribunal europeo a llamamientos a la violencia, al odio o a la misma insurrección armada (SSTEDH de 2 de octubre de 2001, asuntos Stankov y United Macedonian Organisation Ilinden c. Bulgaria; de 20 de octubre de 2005, United Macedonian Organisation Ilinden e Ivanov c. Bulgaria, § 99; de 23 de octubre de 2008, asunto Serguei Kouznetsov c. Rusia, § 45; de 21 de octubre de 2010, asunto Alekseyev c. Rusia, § 80, o de 20 de septiembre de 2018, asunto Mushegh Saghatelyan c. Armenia, § 227).

Límites al derecho de reunión y manifestación

Resta considerar los límites al derecho de reunión y manifestación. Como ocurre con cualquier otro derecho, este derecho que estudiamos ahora no es absoluto e ilimitado. En este sentido la STC 193/2011 señaló que “el derecho recogido en el art. 21 CE no es un derecho absoluto o ilimitado, sino que, al igual que los demás derechos fundamentales, puede verse sometido a ciertas modulaciones o límites, entre los que se encuentran tanto el específicamente previsto en el propio art. 21.2 CE -alteración del orden público con peligro para personas y bienes-, como aquellos otros que vienen impuestos por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado del derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales (STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2)”. Límites que, como recordamos en la STC 195/2003, de 27 de octubre, FJ 7, y en todas las que allí se citan, han de ser necesarios “para conseguir el fin perseguido, debiendo atender a la proporcionalidad entre el sacrificio del derecho y la situación en la que se halla aquel a quien se impone […] y, en todo caso, respetar su contenido esencial”. (STC 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3)

Así lo prevé expresamente también el Convenio Europeo de Derechos Humanos cuando, en el párrafo segundo del art. 11, admite y advierte que “el ejercicio de estos derechos no podrá ser objeto de otras restricciones que aquellas que, previstas por la ley, constituyan medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y libertades ajenos”.

En otra Sentencia más reciente, como la 164/2023, de 21 de noviembre, el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre cuáles son las exigencias que se deben cumplir para limitar el derecho de reunión. En primer lugar, se exige que exista proporcionalidad en la limitación del derecho. En segundo lugar, la autoridad gubernativa debe exteriorizar las razones fundadas que hicieran imprescindible la prohibición de la reunión o la modificación de sus circunstancias en el caso concreto. El Tribunal Constitucional además ha señalado que “Esta exigencia se concreta en la necesaria motivación reforzada y específica de la resolución, dirigida a explicar ‘las razones que han llevado a la autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio del derecho fundamental de reunión, tal y como se hubo proyectado por su promotor o sus promotores, producirá una alteración del orden público proscrita en el art. 21.2 CE, o bien la desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución’ (STC 193/2011, de 12 de diciembre, FJ 3).

 Finalmente, el derecho de reunión también puede verse suspendido en los casos de declaración de estados de excepción y sitio, regulados en el art. 116 CE y en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES). No así en el caso de la declaración del estado de alarma, pues como señaló el Tribunal Constitucional en su Sentencia 148/2021 “el art. 11 a) LOAES apodera al decreto declarativo de un estado de alarma para “limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas o lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos”; remisión legal que puede dar lugar a una restricción excepcional de la libertad constitucional de circulación por el territorio nacional. Pero nada dice sobre el derecho de manifestación, ni sobre las condiciones de su ejercicio bajo un estado de alarma. En definitiva, ni la Constitución contempla, ni la LOAES ha previsto, la constricción genérica de la libertad de manifestación durante un estado de alarma, por lo que el decreto declaratorio del mismo no puede excepcionar o cancelar este derecho. Ello no excluye, obviamente, que las circunstancias que provocaron la declaración de este estado de alarma (que, ha de reiterarse, no ha sido impugnada), y la consiguiente necesidad de guardar un prudencial distanciamiento físico entre personas (que tampoco ponen en cuestión los recurrentes), hayan dificultado en alto grado el ejercicio de este derecho, justificando la prohibición o condicionamiento de reuniones o manifestaciones concretas con fundamento, precisamente, en la protección de la vida, la integridad física y la salud (arts. 15 y 43 CE y ATC 40/2020, FJ 4)” (STC 148/2021, de 14 de julio, FJ 6).

Comentario realizado por

Beatriz Aranda Briones, Letrada de las Cortes Generales. 2026.

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