Constitución Española

Comentario sistemático

La jurisprudencia constitucional ha subrayado que el art. 19 CE no protege una idea vaga de “movilidad”, sino un haz concreto de libertades. De la STC 72/2005, de 4 de abril, que destaca la importancia de delimitar conceptualmente las conductas protegidas con el fin de evitar su solapamiento, se deduce con claridad que estamos ante cuatro derechos distintos con un contenido diverso, sin perjuicio de su posible interrelación: residencia, circulación, entrada y salida. 

A pesar de que el tenor literal del mencionado precepto constitucional aluda de forma expresa únicamente a los ciudadanos españoles como titulares de dichos derechos fundamentales, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha entendido que no por ello puede extraerse la conclusión de que los extranjeros no puedan ser titulares de estos derechos, ya que la dicción literal del art. 19 CE hay que completarla con la interpretación de otros preceptos que determinan la posición jurídica de los extranjeros en España, entre los que destaca el art. 13 CE, cuyo apartado 1 dispone que “los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título en los términos que establezcan los tratados y la ley” (STC 94/1993, de 22 de marzo, FJ 2). En síntesis, la situación de españoles y extranjeros a los efectos del art. 19 CE no es plenamente equiparable, ya que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional admite una configuración legal diferenciada siempre y cuando se respeten los límites derivados de la Constitución. Estos límites no son los mismos para los cuatro derechos diferenciados recogidos en el artículo 19. Así, la entrada en España no se configura como un derecho fundamental de los extranjeros al estar sometida a la política de extranjería y a la legalidad ordinaria, pero los derechos de residencia y circulación sí pueden quedar protegidos por el art. 19 CE cuando el extranjero se halle legalmente en territorio español, aunque quepa condicionarlos al cumplimiento de determinadas condiciones, como no estar implicados en actividades contrarias al orden público o no cometer delitos de cierta gravedad. Y si la expulsión afecta a un extranjero que reside legalmente en España, al poder constituir una restricción del art. 19 CE, -y siguiendo lo establecido en los arts. 12 y 13 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos-, se exige, además de cobertura legal y garantías procedimentales, que la decisión judicial tome en cuenta la situación concreta del afectado (STC 24/2000, de 31 de enero, FJ 4).

Para los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea (y de los Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo), la equiparación a los efectos del art. 19 con los nacionales, se establece en el art. 3.2 del Tratado de la Unión Europea, arts. 20.2a) y 21 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y su normativa de desarrollo. En particular, entre nosotros habrá que acudir al Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.

El art. 19 CE suele entrar en juego en conflictos con otros derechos, siendo un ejemplo clásico el de los derechos de reunión y manifestación. Ya la STC 59/1990, de 29 de marzo, tuvo ocasión de recordar que, atendiendo al art. 11.2 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, el ejercicio del derecho de reunión pacífica puede ser objeto de medidas restrictivas siempre que sean «necesarias, en una sociedad democrática, para la protección de los derechos y libertades ajenos», de entre los que, hay que estimar incluido el derecho «a la libre circulación de los ciudadanos por el territorio nacional» (art. 19 C.E.). Es evidente que las reuniones en lugares de tránsito provocan restricciones a la libertad de circulación de los ciudadanos no manifestantes, que se verán impedidos de circular libremente por el itinerario de la manifestación mientras dure ésta, pero ello no legítima por sí solo a la Autoridad a prohibir la reunión pacífica, sino que se hace preciso que dicha reunión en el lugar de tránsito público altere el orden público y ponga en peligro la integridad de las personas o de los bienes. [F.J. 8]

Por lo que a las garantías genéricas respecta, la libertad de circulación y el derecho a elegir el lugar de residencia, al encontrarse en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución, están sometidos a reserva de ley orgánica (art. 81 CE), que en todo caso deberá respetar su contenido esencial, y vinculan a todos los poderes públicos (art. 53.1 CE). Sin embargo, no precisará de ley orgánica la regulación del régimen de entrada y salida del país. Entre las garantías jurisdiccionales podrá recabarse la tutela de los tribunales ordinarios mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad y, subsidiariamente, la tutela del Tribunal Constitucional mediante un recurso de amparo (art. 53.2 CE).

Desarrollo normativo y jurisprudencial

1. Libertad de circulación   

Ya avanzábamos que este precepto reconoce a los españoles la libertad para circular libremente por el territorio nacional, lo que en esencia comporta una abstención o no injerencia de los poderes públicos en el ir y venir de los ciudadanos españoles dentro de España. 

En la medida en que la libertad alcanza a todos los españoles en todo el territorio nacional, se vincula con lo establecido en el artículo 139.2 de la Constitución a tenor del cual ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. Esta proclamación, reconducible también al principio de unidad de mercado, no siempre es fácilmente reconciliable con la diversidad de regímenes jurídicos inherentes al Estado autonómico. De ahí que el Tribunal Constitucional haya interpretado que el art. 139 no impide toda regulación autonómica que afecte a la libertad de circulación, sino que lo que intenta evitar es una fragmentación del mercado. En la STC 111/2017, de 5 de octubre encontramos una síntesis de la que interesan destacar lo siguiente: lo que proscribe el art. 139.2 son las regulaciones o medidas de signo proteccionista, es decir, las que dificulten injustificadamente en un territorio la comercialización de productos de otras zonas o el ejercicio de actividades empresariales por parte de personas procedentes de otros lugares; las medidas que en la práctica produzcan efectos restrictivos más onerosos solamente vulnerarán el art. 139.2 cuando persigan de forma intencionada la finalidad de obstaculizar la libre circulación o generen consecuencias objetivas que no guarden relación y sean desproporcionados respecto del fin constitucionalmente lícito que pretenda la medida adoptada. En esta línea y en relación con medidas tributarias se pronuncia la STC 20/2026, de 25 de febrero.

Cuando hablamos de las injerencias en la libertad de circulación, son muy características las derivadas de las exigencias de la seguridad ciudadana. Así, la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, atribuye a los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad la competencia para limitar o restringir la circulación o permanencia en vías o lugares públicos y el establecimiento de zonas de seguridad en supuestos de alteración de la seguridad ciudadana o de la pacífica convivencia, o cuando existan indicios racionales de que pueda producirse dicha alteración, por el tiempo imprescindible para su mantenimiento o restablecimiento.

Otro ámbito en el que pueden ser necesarias medidas limitativas de la circulación es el sanitario, debiendo distinguir aquí entre un régimen ordinario y el extraordinaria en el caso de que se haya declarado alguno de los estados excepcionales previstos en el art. 116 CE, como sucedió con la pandemia del COVID. Por lo que respecta al régimen ordinario, el marco normativo sigue estando integrado por:  la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, cuyo artículo tercero autoriza a las autoridades sanitarias competentes a la adopción de las medidas oportunas  para el control de los enfermos en el caso de enfermedades transmisibles; la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, estableciendo su artículo veintiséis la posibilidad de que las autoridades sanitarias adopten las medidas preventivas pertinentes cuando exista o se sospeche de la existencia de un riesgo inminente y extraordinario para la salud, advirtiendo el artículo veintiocho de que se deberán utilizar las medidas que menos perjudiquen al principio de libre circulación de personas; la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, cuyo artículo 54 establece un catálogo de medidas especiales y cautelares a adoptar por las autoridades sanitarias cuando así lo requieran motivos de extraordinaria gravedad o urgencia. Recuérdese en cualquier caso que las medidas sanitarias restrictivas de derechos fundamentales requieren de intervención judicial de conformidad con las disposiciones previstas en el artículo 122 quater de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Por lo que al régimen extraordinario respecta, habrá que estar a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio, que desarrolla el art. 116 CE. El artículo 11 de la Ley Orgánica prevé que el decreto de declaración del estado de alarma, o los sucesivos que durante su vigencia se dicten, pueda limitar la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos. Para el estado de excepción, el artículo veinte establece que cuando la autorización del Congreso comprenda la suspensión del artículo diecinueve de la Constitución, la autoridad gubernativa podrá prohibir la circulación de personas y vehículos en las horas y lugares que se determine, y exigir a quienes se desplacen de un lugar a otro que acrediten su identidad, señalándoles el itinerario a seguir. También se contempla la posibilidad de delimitar zonas de protección o seguridad, dictar las condiciones de permanencia en las mismas y prohibir en lugares determinados la presencia de personas que puedan dificultar la acción de la fuerza pública.

Para interpretar toda esta normativa es esencial la STC 148/2021, de 14 de julio, pronunciada en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo (y subsiguientes) por el que declaró el estado de alarma para para la gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. El punto de partida es la diferenciación entre limitación y suspensión, ya que mientras que la primera hace referencia a la acción y efecto de reducir a menores límites algún derecho o facultad, la suspensión opera como una limitación o restricción especialmente cualificada (FJ 3).   Entiende el Tribunal Constitucional que es inherente a la libertad constitucional de circulación su irrestricto despliegue y práctica en las vías o espacios de uso público, con independencia de las motivaciones del particular y sin necesidad de dar mayores explicaciones a la autoridad. Cuando una norma prohíbe circular a todas las personas, por cualquier sitio y en cualquier momento, salvo en los casos expresamente considerados como justificados, supone un vaciamiento de hecho o una suspensión del derecho, proscritos en el estado de alarma y más propios del estado de excepción (FJ 5).

Por lo tanto, como se dice en la STC 136/2024, de 5 de noviembre, para determinar si estamos de la libertad de circulación, es necesario partir de la situación concreta y tener en cuenta un conjunto de criterios como el tipo, la duración, los efectos y las modalidades de ejecución de la medida en cuestión, que deben examinarse de manera acumulada y combinada (FJ 5).

2. El derecho a fijar residencia libremente

El derecho de fijar el lugar de residencia se entiende como el “derecho subjetivo y personal a determinar libremente el lugar o lugares donde se desea residir, transitoria o permanentemente” (STC 28/1999, de 8 de marzo, FJ 7). Más concreta ha sido la STC 148/2021, de 14 de julio, al entender que el derecho tiene un contenido constitucional que, en términos positivos, es el derecho a elegir la localización del propio lugar de residencia, con respeto a las normas generales; y, en sentido negativo, el de excluir que el poder público imponga a su titular una residencia determinada (a salvo de los supuestos de privación de libertad personal) (FJ 5). Nótese que estamos ante un concepto de residencia constitucionalmente autónomo en el sentido de que no requiere las notas propias del domicilio en cada caso y por lo tanto más amplio que este último. 

Por lo que respecta a aquellos factores que pueden influir en la elección de residencia fruto de la función regulatoria de las administraciones públicas, y en especial en relación con el derecho a la vivienda, es importante tener en cuenta que la libertad de residencia no equivale a derecho sobre una vivienda concreta, ya que el art. 19 no otorga un título jurídico para ocupar o retener un inmueble. El derecho fundamental protege la elección del lugar de residencia frente a injerencias públicas ilegítimas, pero no elimina la necesidad de contar con un título civil o jurídico que legitime el uso de la vivienda, ya que el art. 19 CE no desplaza el derecho de propiedad ni las reglas civiles sobre posesión o arrendamiento en la medida en que “los condicionamientos que pueda sufrir el derecho a la libre elección de domicilio derivados de la inexistencia o pérdida de los derechos privados que habiliten para el disfrute del bien en cuestión quedan, en principio, al margen de la protección constitucional del derecho a la libertad de residencia (FJ 7)” (STC 28/1999, de 8 de marzo).

Se planteó en su momento si la medida cautelar consistente en la obligación de residir en un lugar determinado recogida en el art. 61.b) de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, como consecuencia de la incoación de un expediente sancionador por la realización de conductas tipificadas como infracciones graves o muy graves, vulneraba el art. 19 CE. El Tribunal Constitucional en la STC 260/2007, de 20 de diciembre, entendió que la medida ciertamente afectaba al art. 19 CE, pero sin lesionar el derecho a la libertad de circulación, ya que era proporcional al fin pretendido de asegurar la expulsión (FJ 5).

En relación con los estados excepcionales, el artículo veinte de la Ley Orgánica 4/1981 establece la posibilidad de que, si el Decreto prevé la suspensión del artículo diecinueve de la Constitución, la autoridad gubernativa pueda exigir a personas determinadas que comuniquen, con una antelación de dos días, todo desplazamiento fuera de la localidad en que tengan su residencia habitual; disponer su desplazamiento fuera de dicha localidad cuando lo estime necesario o fijar transitoriamente la residencia de personas determinadas en localidad o territorio adecuado a sus condiciones personales. También en este punto la STC 148/2021, de 14 de julio, es muy ilustrativa: “La facultad de acceder a la propia residencia en caso de que la persona se encontrare fuera de ella, única actividad posible y, a su vez, salvedad imprescindible para un mínimo desenvolvimiento personal, conlleva necesariamente que la limitación impuesta a la libertad de circulación determine la prohibición o exclusión del derecho a trasladar o modificar el lugar de residencia habitual y, paralelamente, la imposición al titular, como residencia inamovible, del lugar en que venía residiendo. Ambas facetas pues, positiva y negativa, del derecho a elegir libremente la propia residencia quedan así excepcionadas, en la medida en que no cabe la libre elección del lugar de residencia, en tanto se impone imperativamente la constricción a aquél que tuviera dicho carácter en el momento de entrada en vigor del real decreto, lo que determina, en los términos que ya se han expuesto, la “privación” o “cesación” del derecho contemplado en el art. 19 CE” (FJ 5).

3. Derecho a entrar en España

En lo que a los españoles respecta, téngase presente que el derecho a entrar en el propio país es un elemento esencial de la nacionalidad y tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como la Declaración Universal de Derechos Humanos reconocen el derecho a salir de cualquier país y regresar al propio.

En relación con los extranjeros, el Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión “en España” que utiliza el art. 13.1 CE pone de manifiesto que “la regulación de dicho precepto constitucional no tiene como finalidad reconocer derechos , en general, a los miles de millones de ciudadanos extranjeros que se encuentran en otros países ni, en concreto, convertir en derecho fundamental la eventual expectativa de entrar en España de todos los extranjeros que están fuera de nuestro país y que se presentan en nuestras fronteras, sino precisamente, regular la posición jurídica de los extranjeros que ya se encuentran en España” (STC 72/2005, de 4 de abril, FJ 6). Así lo avala también la aplicación sistemática de otro precepto de extraordinaria relevancia como es el art. 10.2 CE con la trascendencia interpretativa que otorga a los tratados y acuerdos internacionales sobre derechos fundamentales. Que de la Constitución no se derive un derecho fundamental de los extranjeros a entrar en España no significa, evidentemente, que el derecho del extranjero a entrar en nuestro país conforme a lo regulado por la ley carezca de protección, ya que se tiene la tutela que el ordenamiento dispensa a los derechos que concede la ley, siendo el derecho a la tutela judicial efectiva uno de ellos (STC 72/2005, de 4 de abril, FJ 8).

Los requisitos para la entrada en territorio español se contemplan con carácter general en el art. 25 de la Ley Orgánica 4/2000, sin perjuicio de la normativa específica aplicable al derecho de asilo. Recoge además el art. 25 la posibilidad de autorizar la entrada en España de extranjeros que no reúnan los requisitos generales cuando concurran razones excepcionales de índole humanitaria, interés público o cumplimiento de compromisos adquiridos por España.

Una cuestión relevante, tanto política como jurídicamente, ha sido la de las devoluciones en frontera, acerca de las cuales se ha pronunciado tanto la STC 172/2020, de 19 de noviembre, como la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Gran Sala) de 13 de febrero de 2020 en el caso N.D. y N.T.c España. El TEDH no legitima sin más todas las devoluciones en frontera, sino que las considera compatibles condicionadas a que existan vías reales y efectivas de acceso legal (asilo, puestos fronterizos) y la actuación estatal responda a una entrada irregular colectiva y forzada. No obstante, la STC 172/2020, de 19 de noviembre, sí que consideró que de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos se desprende que, con motivo del “rechazo en frontera”, los cuerpos y fuerzas de seguridad deben prestar especial atención a las categorías de personas especialmente vulnerables: las que aparenten manifiestamente ser menores de edad (sobre todo cuando no se encuentren acompañados por sus familiares), debiendo atender la salvaguardia de los derechos reconocidos en la Convención de Naciones Unidas sobre los derechos del niño; las mujeres embarazadas; los afectados por serios motivos de incapacidad, incluida la causada por la edad avanzada; y otras personas consideradas especialmente vulnerables (FJ 8).

4. Derecho a salir de España

Ya hemos visto que convenios internacionales como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y la Declaración Universal de Derechos Humanos reconocen el derecho a toda persona a salir de cualquier país, sea o no el propio. La salvaguarda que hace la Constitución al establecer que este derecho no podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos parece por lo tanto traer causa de la voluntad de descartar limitaciones propias del régimen anterior, de vivo recuerdo cuando se redactó la Constitución. 

Téngase presente que la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, regula en su artículo 11 la obtención del pasaporte de ciudadanos españoles como un derecho salvo en las siguientes circunstancias: haber sido condenado a penas o medidas de seguridad privativas de libertad, mientras no se hayan extinguido, salvo que obtenga autorización del órgano judicial competente; haber sido acordada por el órgano judicial competente la retirada de su pasaporte de acuerdo con lo previsto por la ley; haber sido acordada por el órgano judicial competente la retirada de su pasaporte de acuerdo con lo previsto por la ley; haberle sido impuesta una medida de libertad vigilada con prohibición de abandonar el territorio nacional, salvo que obtenga autorización del órgano judicial competente y cuando el órgano judicial competente haya prohibido la salida de España o la expedición de pasaporte al menor de edad o a la persona con la capacidad modificada judicialmente, de acuerdo con lo dispuesto por la ley. En el caso de los sujetos a patria potestad o tutela, la obtención del pasaporte está condicionada al consentimiento expreso de quien tenga encomendado su ejercicio o, en su defecto, del órgano judicial competente.

En relación con ciudadanos extranjeros, el art. 13.2 de la Ley Orgánica 4/2015 establece con rotundidad que los ciudadanos no podrán ser privados de su documentación de origen, salvo en el curso de investigaciones judiciales de carácter penal. No obstante, el art. 28.3 de la Ley Orgánica 4/2000, señala que, excepcionalmente, el Ministro del Interior podrá prohibir la salida del territorio español por razones de seguridad nacional o de salud pública, debiendo tener la instrucción y resolución de estos expedientes siempre carácter individual.

Comentario realizado por

Sylvia Martí Sánchez, Letrada de las Cortes Generales. 2026.

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