Constitución Española

1. Procedimiento de reforma constitucional ordinario

La Constitución de 1978 se configura como una constitución rígida en el sentido de que el procedimiento de reforma es diferente del procedimiento legislativo ordinario con refuerzo en todas sus fases: desde la iniciativa, como se ha visto en el art. 166 CE, hasta la fase final de aprobación. A su vez, el Constituyente, en el Título X, optó por el establecimiento de dos procedimientos de reforma constitucional atendiendo a su contenido material. Así, el previsto en el artículo que se comenta, denominado procedimiento de reforma ordinario será el que se siga para la tramitación de la reforma de los artículos que no afecten al ámbito material determinado para el procedimiento contenido en el art. 168 CE, esto es, el procedimiento de reforma agravado o revisión de la Constitución; a saber, Título Preliminar, Capítulo segundo, Sección primera del Título I y Título II, así como a la Constitución como totalidad. Esta rigidez constitucional es una de las garantías que permite asegurar la supremacía – en este caso, formal- de la Constitución.

El artículo que se comenta debe ser necesariamente completado con las previsiones contenidas en los Reglamentos de las Cámaras. Sin ánimo de ser repetitivos, cabe señalar que, en esencia, se sigue el procedimiento legislativo ordinario si bien con importantes especialidades en varias de sus fases.

Ciertamente, el art. 167 CE prevé unas mínimas especialidades. A saber:

- Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras.

- Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.

- De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.

- Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

El Reglamento del Congreso de los Diputados replica en su art. 146 lo establecido supra.

Pues bien, con el ánimo de ser lo más ordenado posible, procede analizar la tramitación de la reforma en cada una de las Cámaras.

a) Tramitación en el Congreso de los Diputados

El desarrollo efectuado por el Reglamento del Congreso parte del artículo 146.1 RCD que se remite a su tramitación a las reglas establecidas para los proyectos y proposiciones de ley. Por consiguiente, cabe distinguir entre que la iniciativa proceda del Gobierno -proyecto de reforma constitucional- o proceda de los otros sujetos legitimados -proposición de reforma constitucional. Tanto en uno como otro caso, es absolutamente determinante el trámite de calificación de la Mesa de la Cámara pues, a la postre, es quien debe decidir si, en efecto, nos encontramos ante una reforma del artículo 167 o, por el contrario, ante una reforma total o que afecte materialmente a lo regulada en el artículo siguiente.

Sin perjuicio de lo anterior, cuando se trate de proyectos de reforma, la Mesa del Congreso, según el artículo 109 RCD, ordenará su publicación, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la Comisión correspondiente que será la Comisión Constitucional donde en su seno se constituirá una ponencia. En el caso de que se presenten enmiendas a la totalidad, deberá celebrarse el correspondiente debate de totalidad en el Pleno de la Cámara y, una vez superado este, se seguirán los trámites subsiguientes para el procedimiento ordinario.

Si se trata, por el contrario, de proposiciones de reforma constitucional, de conformidad con el art. 126.5 RCD, una vez tomada en consideración por el Pleno del Congreso, la Mesa de la Cámara acordará su envío a la Comisión competente que será la Comisión Constitucional donde en su seno se constituirá una ponencia y la apertura del correspondiente plazo de presentación de enmiendas, sin que, salvo en el supuesto del art. 125 (proposiciones de ley tomadas en consideración por el Senado), sean admisibles enmiendas a la totalidad de devolución. En caso de presentarse enmiendas a la totalidad de texto alternativo, deberá celebrarse el correspondiente debate en Pleno.

Respecto de las enmiendas susceptibles de ser presentadas, cabe señalar que se pueden presentar problemas de homogeneidad y congruencia cuando se pretenda la presentación de ellas yendo más allá del ámbito material de la iniciativa, ya sea afectando a su contenido, pero manteniendo el mismo procedimiento de reforma, ya sea pretendiendo proponer la modificación de preceptos que requieran el procedimiento agravado.

Superadas las fases de ponencia y comisión, el texto aprobado por el Pleno deberá someterse a una votación final en la que, para quedar aprobado, requerirá, al menos, una mayoría de tres quintos de los miembros de la Cámara. De obtenerse tal mayoría, el texto será remitido al Senado.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe la posibilidad de que la tramitación sea por el procedimiento de urgencia con la consiguiente reducción de plazos y/o por el procedimiento de tramitación directa y en lectura única prescindiendo, en consecuencia, del trámite de ponencia y comisión.

b) Tramitación en el Senado.

El texto aprobado por el Pleno del Congreso de los Diputados es remitido al Senado que, de conformidad con el art. 154.1 RS, la Mesa dispondrá su inmediata publicación y fijará el plazo para la presentación de enmiendas.

En cuanto al procedimiento, los artículos 154.2 y 155 RS contemplan las siguientes fases: prevén la posibilidad de designar una ponencia, encargada de informar el proyecto y las enmiendas presentadas en el seno de la Comisión. La Comisión Constitucional elaborará el correspondiente Dictamen que será elevado al Pleno de la Cámara. En el Pleno se producirá primero una discusión sobre el conjunto del Dictamen de la Comisión y después se discutirán las enmiendas o votos particulares presentados a cada artículo. La aprobación de la reforma constitucional requerirá la obtención de una mayoría favorable de, al menos, tres quintos de Senadores en una votación final sobre el conjunto.

Si el texto aprobado por el Senado es idéntico al aprobado por el Congreso, procederá, en su caso, seguir con lo previsto en el art. 167.3 CE. De no ser así, deberá acudirse a la Comisión Mixta partitaria.

c) Solución de las discrepancias entre lo aprobado por las Cámaras: la Comisión Mixta paritaria y votación ulterior

En efecto, si el texto aprobado por el Senado es diferente del aprobado por el Congreso, deberá procederse a la constitución de la Comisión a que se refiere el art. 167.2 CE, esto es, una comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores que pueda elaborar un texto conciliador. En cuanto a la composición, si bien el Reglamento del Congreso guarda silencio, el del Senado señala, en su art. 156.3 RS, que la Cámara elegirá a los Senadores que hayan de representarla en la Comisión Mixta paritaria encargada de elaborar un texto común.

La función de esta Comisión es, por tanto, la elaboración de un texto que será sometido a ambas Cámaras, y que, nuevamente y en principio, requiere la aprobación de los tres quintos de cada una de ellas. Ahora bien, en el caso de que no puedan obtenerse tales mayorías, siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma, concluyendo de esta forma la fase de la reforma constitucional dentro de las Cortes Generales.

d) Referéndum potestativo

El art. 167.3 CE contempla que, aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.

De nuevo, mientras que el Reglamento del Congreso guarda silencio sobre cómo articular la petición de los Diputados, el Reglamento del Senado establece en su art. 157 RS que “una décima parte de los miembros del Senado podrán requerir mediante escrito dirigido al Presidente, la celebración de un referéndum para su ratificación. En este caso el Presidente dará traslado de dicho escrito al Gobierno para que se efectúe la oportuna convocatoria.”

En caso de cumplir este requisito, deberá estarse a lo establecido en el art. 7 de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum, en tanto que para la celebración se requiere la previa comunicación por las Cortes Generales al Presidente del Gobierno del proyecto de reforma aprobado que haya de ser objeto de ratificación popular, debiendo acompañarse a esta comunicación la solicitud de la décima parte (al menos) de diputados o de senadores.

2. La reforma constitucional de 1992

La primera reforma constitucional fue en 1992 y como consecuencia de la incorporación de España al Tratado de la Unión europea, el Tratado de Maastricht.

El artículo G,C del Tratado de la Unión Europea propuso una nueva redacción para el artículo 8.B, apartado 1, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. La modificación consistía en reconocer el derecho, a todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional, a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en que resida, y ello en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.

Por su parte, el artículo 13 de la Constitución española establecía que "solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo en las elecciones municipales", sin mencionar, por tanto, el derecho de sufragio pasivo.

Dada la contradicción existente, el Gobierno acordó requerir del Tribunal Constitucional, por la vía prevista en el artículo 95.2 del Texto constitucional, para que se pronunciase, con carácter vinculante, sobre la existencia o inexistencia de contradicción entre ambos preceptos.

El Tribunal Constitucional declaró, mediante la Declaración 1/1992, que la previsión contenida en el futuro artículo 8.B, apartado 1, era contraria al artículo 13.2 de la Constitución en lo relativo a la atribución del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales a los ciudadanos de la Unión Europea que no sean nacionales españoles.

El Tribunal declaró, asimismo, que el procedimiento para obtener la adecuación de dicha norma a la Constitución era el del artículo 167.

A la vista de la decisión del alto Tribunal, con fecha 7 de julio de 1992 todos los grupos parlamentarios en el Congreso presentaron una proposición de reforma del artículo 13, apartado 2. Dicha proposición contenía, junto a la Exposición de Motivos, un artículo único y una Disposición Final. En el artículo único se contenía la modificación consistente en añadir "y pasivo" en el citado artículo 13.2.

La proposición fue tomada en consideración el 13 de julio y tramitada en lectura única con fecha 22 de julio. No así en el Senado, donde se tramitó por el procedimiento ordinario, aprobándose el 30 de julio.

El 31 de julio la Presidencia del Congreso de los Diputados hizo pública la apertura del plazo de 15 días, que concluyó el 19 de agosto, sin solicitud alguna de referéndum.

Sancionada por el Rey, fue publicada en el Boletín Oficial del Estado el 28 de agosto de 1992.

2. La reforma constitucional de 2011 

La reforma constitucional de 2011 tuvo su causa en el contexto de la crisis económica que estaba afectando a España y el resto de la Unión Europea. Así, en la Exposición de Motivos de la Proposición de Ley se resalta que “La actual situación económica y financiera, marcada por una profunda y prolongada crisis, no ha hecho sino reforzar la conveniencia de llevar el principio de referencia a nuestra Constitución, al objeto de fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española a medio y largo plazo. La presente reforma del artículo 135 de la Constitución Española persigue, por tanto, garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando a todas las Administraciones Públicas en su consecución, reforzar el compromiso de España con la Unión Europea y, al mismo tiempo, garantizar la sostenibilidad económica y social de nuestro país.”

La iniciativa tuvo lugar el 26 de agosto de 2011 cuando los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso presentaron conjuntamente una Proposición de Reforma del artículo 135, solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia y su aprobación en lectura única. La Presidencia de la Cámara, en uso de la delegación conferida por la Mesa en su reunión de 22 de abril de 2008, adoptó el acuerdo de admitir a trámite la Proposición y someterla a la deliberación del Pleno a efectos de su toma en consideración y, previa audiencia de la Junta de Portavoces, proponer al Pleno su tramitación por el procedimiento de lectura única.

El Pleno del Congreso, en su sesión del día 30 de agosto de 2011, acordó tomar en consideración esta Proposición, así como su tramitación directa y en lectura única. El mismo día, la Mesa del Congreso acordó la apertura de un plazo para la presentación de enmiendas que expiraría el 1 de septiembre a las 14:00 horas.

Se presentaron 24 enmiendas: diez por el Grupo Parlamentario Mixto (una de la señora Fernández Davila y del señor Jorquera Caselas, dos de la señora Barkos Berruezo, dos de la señora Oramas y del señor Rios y cinco de la señora Diez González); cuatro por el Grupo Parlamentario de Esquerra Republicana- Izquierda Unida- Iniciativa per Catalunya Verds; dos por el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV) y ocho por el Grupo Parlamentario Catalán (Convergència i Unió). La Mesa de la Cámara en su reunión del día 1 de septiembre inadmitió algunas de las enmiendas y solicitó aclaración o reformulación de otras.

El debate en el Pleno tuvo lugar el viernes 2 de septiembre de 2011, la votación se realizó en la modalidad electrónica. Fueron rechazadas todas las enmiendas admitiéndose únicamente una corrección gramatical en el sentido de sustituir "en relación al" por "en relación con" en el párrafo tercero del artículo 135.3.

Remitido al Senado el texto aprobado por el Congreso, la Proposición de Reforma se publicó el día 3 de septiembre, siguiendo el procedimiento legislativo ordinario, pasó a la Comisión de Constitución (Constitucional) y se abrió plazo de presentación de enmiendas que concluyó el día 5 de septiembre a 20:00 horas.

Se presentaron 29 enmiendas: ocho por el Grupo Parlamentario Catalán en el Senado de Convergència i Unió, cuatro por el Grupo Parlamentario de Senadores Nacionalistas, dos por el Grupo Parlamentario Mixto (señor Quintero Castañeda) y quince por el Grupo Parlamentario Entesa Catalana de Progrés. El 6 de septiembre la Mesa de la Cámara no admitió a trámite algunas de las enmiendas.

La deliberación y votación en la Comisión de Constitución tuvo lugar el 6 septiembre, rechazándose las enmiendas y aceptándose como Dictamen el texto remitido por el Congreso con la presentación de 4 votos particulares.

Finalmente, el Pleno del Senado debatió el Dictamen sobre la Proposición de Reforma, el jueves 7 de septiembre de 2011. El texto aprobado por el Senado no introdujo variaciones en el remitido por el Congreso.

En aplicación, de lo dispuesto en el artículo 167.3 de la Constitución, a partir de la fecha de aprobación de la Proposición de Reforma, se abrió plazo el 8 de septiembre, para que, bien una décima parte de los miembros del Congreso, bien una décima parte de los miembros del Senado, solicitaran que la reforma aprobada fuera sometida a referéndum para su ratificación. Transcurrido el plazo sin que se hubiera solicitado por un número suficiente de diputados o senadores someterla a referéndum, se publicó el texto definitivo de la Reforma del artículo 135 de la Constitución española en el BOCG.

Su Majestad el Rey sancionó y promulgó la Reforma Constitucional en Madrid, el 27 de septiembre de 2011. El Boletín Oficial del Estado publicó el texto el día 27 de septiembre. Ese mismo día se publicaron, también, las versiones en las restantes lenguas de España.

Frente a la resolución y varios acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados sobre tramitación de la proposición de reforma del artículo 135 de la Constitución, se interpusieron recursos de amparo por dos diputados; recursos que fueron inadmitidos por el Tribunal Constitucional en su ATC 9/2012, de 13 de enero.

2. La reforma constitucional de 2024

La reforma constitucional de 2024 fue el segundo intento de reforma del artículo 49 CE; siendo una reivindicación de las personas con discapacidad desde hacía varios años. Así, en el Preámbulo se resalta que “La Constitución Española de 1978 consagra la dignidad de la persona y el libre desarrollo de la personalidad como claves de bóveda de nuestro Estado social y democrático de Derecho. Una de las plasmaciones concretas de esta configuración es su artículo 49, dedicado específicamente a la protección de las personas con discapacidad. Este precepto situó en su día a España en la vanguardia de la protección de este colectivo, al reconocerles expresamente la plenitud de los derechos previstos en el Título I de la Constitución y establecer un mandato de protección dirigido a todos los poderes públicos. Por otra parte, el mencionado artículo ha desplegado una notable influencia en la actuación de los poderes públicos y ha sido objeto de un considerable desarrollo legislativo. En los últimos años, la protección de las personas con discapacidad se ha visto impulsada por el Derecho Internacional y tiene como eje central el contenido de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, hecha en Nueva York el 13 de diciembre de 2006, ratificada por España el 3 de diciembre de 2007 y en vigor desde el 3 de mayo de 2008. Durante los últimos años se ha producido la adaptación de legislación interna, tanto la estatal como la autonómica, a la normativa internacional. Esa tarea se ha plasmado particularmente, a nivel nacional, en la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, y en el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado mediante Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre. Más recientemente, en la Ley Orgánica 2/2018, de 5 de diciembre, para la modificación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General para garantizar el derecho de sufragio de todas las personas con discapacidad y en la Ley 8/2021, de 2 de junio, por la que se reforma la legislación civil y procesal para el apoyo a las personas con discapacidad en el ejercicio de su capacidad jurídica. Paralelamente, la sociedad civil articulada en torno a las personas con discapacidad ha venido planteando a los poderes públicos la necesidad de acomodar el artículo 49 de la Constitución a la realidad social y a la normativa internacional. En este ámbito, tiene una relevancia fundamental la tarea realizada por las organizaciones representativas, que desempeñan un papel esencial en el cumplimiento de las obligaciones que la Constitución y las leyes imponen a los poderes públicos. Asimismo, en el seno de la sociedad española avanza claramente el reconocimiento de las necesidades específicas de las mujeres y los menores con discapacidad. En el contexto descrito, resulta patente que la redacción original del artículo 49 de la Constitución Española de 1978, que plasmó el compromiso del constituyente con los derechos y libertades de las personas con discapacidad, precisa de una actualización en cuanto a su lenguaje y contenido para reflejar los valores que inspiran la protección de este colectivo, tanto en el ámbito nacional como internacional. Por todo ello, resulta necesario proceder a la reforma del artículo 49 de la Constitución, de manera que este precepto vuelva a ser referencia para la protección y promoción de los derechos de las personas con discapacidad en España.”

La iniciativa tuvo lugar el 29 de diciembre de 2023 cuando los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso presentaron conjuntamente una Proposición de Reforma del artículo 49, solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia y su aprobación en lectura única. La Mesa de la Cámara, en su reunión de 9 de enero de 2024, acordó trasladarla al Gobierno a los efectos del artículo 126 en relación con el artículo 146 del Reglamento, publicarla en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y notificar a los autores de la iniciativa. En cuanto a la solicitud de tramitación directa y en lectura única, acordó su traslado a la Junta de Portavoces, a los efectos de lo previsto en el artículo 150.1 del Reglamento. Finalmente, en relación con la solicitud de tramitación por el procedimiento de urgencia, acordó comunicar a los autores de la solicitud que sólo procederá adoptar el acuerdo correspondiente una vez se haya producido la eventual toma en consideración de la iniciativa.

El Pleno del Congreso, en su sesión del día 16 de enero de 2024, acordó tomar en consideración esta Proposición, así como su tramitación directa y en lectura única. El mismo día, la Mesa del Congreso acordó la apertura de un plazo para la presentación de enmiendas que expiraría el 17 de enero a las 14:00 horas.

Se presentaron 13 enmiendas: once por el Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV) y dos por el Grupo Plurinacional SUMAR.  La Mesa de la Cámara en su reunión del día 17 de enero acordó: “a) Inadmitir a trámite las enmiendas números 1 y 2 del Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV), en la medida en que postulan una reforma de un artículo del Título preliminar para cuya reforma el artículo 168 de la Constitución exige un procedimiento agravado. b) Inadmitir a trámite la enmienda número 4 del Grupo Parlamentario Vasco (EAJPNV), en la medida en que postula una reforma de un artículo del Título II para cuya reforma el artículo 168 de la Constitución exige un procedimiento agravado. c) Inadmitir a trámite la enmienda número 3 del Grupo Parlamentario Vasco (EAJPNV), en coherencia con el acuerdo de la Mesa en relación con el resto de enmiendas presentadas. d) Inadmitir a trámite las enmiendas 5 a 11 del Grupo Parlamentario Vasco (EAJPNV) y 12 y 13 del Grupo Parlamentario Plurinacional SUMAR, de conformidad con la jurisprudencia constitucional en la materia, por exceder de modo manifiesto el objeto de la iniciativa original, constituyendo de facto una iniciativa de reforma constitucional distinta, para la cual se requiere la legitimación contemplada en el artículo 146 del Reglamento del Congreso de los Diputados.”

El debate en el Pleno tuvo lugar el 18 de enero de 2024 quedando aprobada.

Remitido al Senado el texto aprobado por el Congreso, la Proposición de Reforma se publicó el día 19 de enero de 2024, con un plazo de presentación de enmiendas hasta el 23 de enero de 2024, a las 14:00 horas; reunión de la comisión el 24 de enero de 2024, a las 12:00 horas; plazo de presentación de votos particulares hasta el 24 de enero de 2024, a las 18:00 horas y, finalmente, aprobación por el Pleno el 25 de enero de 2024.

Se presentaron 3 enmiendas por el Grupo Parlamentario de Izquierda Confederal (Más Madrid, Eivissa i Formentera al Senat, Compromís, Agrupación Socialista Gomera y Geroa Bai), inadmitiéndolas a trámite ya que las mismas no guardaban relación directa con la materia regulada por el artículo 49 de la Constitución española, y de conformidad con la jurisprudencia constitucional, excedían de modo manifiesto el objeto y finalidad de la proposición de reforma, constituyendo una iniciativa de reforma constitucional distinta, que debería seguir el procedimiento correspondiente.

Una vez aprobada por el Pleno del Senado, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 167.3 de la Constitución, se abrió plazo hasta el 12 de febrero de 2024.

Su Majestad el Rey sancionó y promulgó la Reforma Constitucional en Madrid, el 15 de febrero de 2024. El Boletín Oficial del Estado publicó el texto el día 17 de febrero. Ese mismo día se publicaron, también, las versiones en las restantes lenguas de España.

Comentario realizado por

Luis Manuel Miranda López, Letrado de las Cortes Generales. 2026.