Constitución Española

1. La iniciativa de reforma constitucional: Cuestiones generales

El artículo 166 CE es el primero y abre el Título dedicado a la reforma constitucional, siendo completado por los tres siguientes. Partiendo de la consideración de que el poder de reforma constitucional es considerando como el poder constituyente constituido, este precepto se encarga, justamente, de delimitar quiénes son los sujetos titulares de la iniciativa de reforma constitucional. Para ello, el Constituyente, frente a otro tipo de posibilidades, optó por remitirse a los artículos correspondientes a la iniciativa legislativa si bien con un importante matiz no menor. A su vez, configuró una iniciativa común para los dos procedimientos de reforma constitucional.

En efecto, el art. 87 CE dispone, en su apartado 1, que la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras. En su apartado 2, que las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa. Y, finalmente, en su apartado 3, que una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas, excluyendo tal iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, así como en lo relativo a la prerrogativa de gracia.

De estos tres apartados, el art. 166 CE sólo remite a los dos primeros, esto es, al Gobierno, al Congreso y al Senado y a las Asambleas de las Comunidades Autónomas excluyendo de manera indubitada la posibilidad de ejercer la iniciativa de reforma constitucional a través del vehículo de la iniciativa popular. Opiniones doctrinales aparte, el Constituyente claramente opta por los poderes constituidos como titulares de la iniciativa de reforma, ya sean el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo, como el reconocimiento de la legitimidad de las Comunidades Autónomas a través de sus Asambleas. Por el contrario, excluye al poder constituyente originario, al pueblo, de la iniciativa de reforma.

2. La iniciativa del Gobierno

El primero de los titulares de la iniciativa de reforma constitucional es el Gobierno. El art. 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno establece que el Gobierno ejercerá la iniciativa y la potestad reglamentaria de conformidad con los principios y reglas establecidos en el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. En este sentido, el art. 127 de la referida Ley dispone que el Gobierno de la Nación ejercerá la iniciativa legislativa prevista en la Constitución mediante la elaboración y aprobación de los anteproyectos de Ley y la ulterior remisión de los proyectos de ley a las Cortes Generales. Es competente para la aprobación de los proyectos de ley el Consejo de Ministros (art. 5.1 a) Ley del Gobierno). Quedando excluido de sus funciones cuando se encuentre en funciones (art. 21 de la Ley del Gobierno).

Sin embargo, en lo que a la iniciativa de reforma constitucional se refiere, el papel del Consejo de Estado, como máximo órgano consultivo del Gobierno, es fundamental en un doble sentido.

Tras la reforma introducida por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, por la que se modifica Ley Orgánica 3/1980, del Consejo de Estado, las competencias del Consejo de Estado se han reforzado en dos sentidos: por un lado se introduce la obligatoriedad de recabar, por parte del Gobierno, la consulta al Consejo en Pleno respecto de los anteproyectos de reforma constitucional cuando la propuesta no haya sido elaborada por el propio Consejo de Estado (artículo 21.1); por otro, el art. 23.2 de la Ley Orgánica contempla la posibilidad de que la Comisión de Estudios elabore las propuestas de reforma constitucional que el Gobierno encomiende al Consejo de Estado y los someta al Pleno, que se pronunciará sobre ellos por mayoría simple. A su vez, los miembros discrepantes podrán formular, dentro del plazo que reglamentariamente se determine, votos particulares, que se remitirán al Gobierno junto con el texto aprobado.

Esta última vía fue utilizada en el año 2005 cuando por Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de marzo de 2005, el Gobierno solicitó “del Consejo de Estado, en Pleno, que informe sobre las modificaciones de la Constitución Española que se contienen en el documento que se acompaña (…) en los términos y con los objetivos reflejados en el referido documento”. Así, el Consejo de Estado emitió informe el día 16 de febrero de 2006 sobre los asuntos que le fueron consultados: 1.ª La supresión de la preferencia del varón en la sucesión al trono. 2.ª La recepción en la Constitución del proceso de construcción europea. 3.ª La inclusión de la denominación de las Comunidades Autónomas. 4.ª La reforma del Senado. Finalmente, esta reforma no se tramitó.

La iniciativa de reforma presentada por el Gobierno revestirá la forma de proyecto de reforma constitucional, deberá ser acompañada de la exposición de motivos y antecedentes necesarios (art. 109 RCD) y, una vez, aprobada por el Consejo de Ministros deberá ser remitida al Congreso de los Diputados para su calificación y, en su caso, admisión a trámite por la Mesa de la Cámara (por remisión del art. 146.1 RCD).

3. La iniciativa del Congreso de los Diputados y del Senado

En cuanto a la iniciativa parlamentaria, procede distinguir la iniciativa del Congreso de los Diputados de la del Senado.

Ciertamente, la Constitución habla de Congreso de los Diputados y de Senado, bien que añade que conforme a lo establecido en sus reglamentos. Pues bien, para el caso del Congreso de los Diputados, el art. 146.1 RCD dispone que las proposiciones de reforma constitucional deberán ir suscritas por dos Grupos Parlamentarios -frente al supuesto ordinario de proposiciones de ley que requieren sólo la concurrencia de un grupo parlamentario- o por una quinta parte de los Diputados -frente a los quince habituales-, remitiéndose su tramitación a las normas establecidas para las proposiciones de ley. Esto significa que una vez presentada la proposición de reforma constitucional, acompañada de la exposición de motivos, esta debe ser calificada y, en su caso, admitida a trámite por la Mesa de la Cámara. Una vez superado este trámite, la Mesa ordenará la publicación de la proposición y su remisión al Gobierno a los efectos señalados en el propio artículo, y que no han sido expresamente excluidos por el artículo 146. Transcurridos treinta días sin que el Gobierno hubiera negado expresamente su conformidad, la proposición quedaría en condiciones de ser incluida en el orden del día del Pleno para su toma en consideración. El debate en el Pleno se ajustará a lo establecido para los de totalidad, esto es, versará sobre la oportunidad, los principios o el espíritu de la reforma propuesta, preguntando, acto seguido, el Presidente a la Cámara si toma o no en consideración la proposición. En caso afirmativo, la Cámara la habrá hecho suya cumpliendo con el mandato constitucional de que la iniciativa le corresponde al Congreso. La Mesa de la Cámara acordará su envío a la Comisión competente – la Comisión Constitucional- y la apertura del correspondiente plazo de presentación de enmiendas.

Por lo que respecta al Senado, de conformidad con el art. 152 RS, cincuenta Senadores que no pertenezcan a un mismo Grupo parlamentario -frente a la exigencia habitual de un grupo parlamentario o veinticinco senadores- podrán presentar proposiciones articuladas de reforma constitucional que será sometida al trámite de toma en consideración conforme a lo previsto en el artículo 108 RS (art. 153 RS). En cuanto al debate y trámites subsiguientes, la especialidad reviste en cuanto a los plazos, el número y duración de los turnos de palabra que serán los que determine el Presidente, de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces. Así, presentada la proposición de reforma, el Presidente del Senado dispondrá su inmediata publicación oficial, abriéndose un plazo en el que podrán presentarse otras proposiciones que deberán versar sustancialmente sobre el mismo objeto o materia que la presentada en primer lugar. Previsión ésta del artículo 108.2 que se hace especialmente relevante en la materia constitucional. Concluido el plazo, la proposición o proposiciones presentadas se incluirán en el orden del día de alguna de las siguientes sesiones plenarias, a efectos del trámite de toma en consideración. Cada proposición, en el caso de que existan varias, se debatirá según el orden de presentación y será defendida por alguno de sus proponentes. Se someterá a votación también según el mismo orden o bien en su conjunto o mediante agrupación de artículos. Aprobada una de ellas, se entenderá efectuada su toma en consideración y se remitirá al Congreso de los Diputados para su tramitación como tal proposición. No así si sólo se aprobase un grupo de artículos, caso en el que se complicaría el trámite algo más, tal y como expresa el artículo 108.6 del Reglamento.

4. La iniciativa de las Asambleas de las Comunidades Autónomas

La iniciativa reservada a las Asambleas de las Comunidades Autónomas puede articularse a través de dos vías. La primera, en puridad, no es una verdadera iniciativa pues implica que podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley, léase, proyecto de reforma constitucional.

Por el contrario, la segunda vía sí es una auténtica iniciativa en tanto que implica remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley -léase proposición de reforma constitucional-, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.

Los diferentes Estatutos de Autonomía han contemplado de manera desigual estas dos opciones. Así, sólo cuatro Estatutos han recogido específicamente la iniciativa de reforma constitucional. Dichos Estatutos son los de las Comunidades de La Rioja, Aragón, Castilla León y Extremadura:

- El Estatuto de Autonomía de La Rioja determina en su artículo 19.1 que "El Parlamento, de conformidad con la Constitución, el presente Estatuto y el resto del ordenamiento jurídico, ejerce las siguientes funciones: ...i) Ejercer la iniciativa legislativa y de reforma de la Constitución, según lo dispuesto en los artículos 87 y 166 de la misma."

- El Estatuto de Autonomía de Aragón dispone en el artículo 41 e) que "Corresponde a las Cortes de Aragón: El ejercicio de la iniciativa de reforma de la Constitución."

- Por su parte, el Estatuto de Autonomía de Castilla León, en el artículo 24.8, dice que "Corresponde a las Cortes de Castilla y León: ...8. Ejercitar la iniciativa de reforma de la Constitución en los términos previstos en la misma."

- También el Estatuto de Autonomía de Extremadura, que en el artículo 16.2 dice que corresponde a la Asamblea de Extremadura "...a) Ejercer las iniciativas de reforma de la Constitución y del presente Estatuto".

El resto de los Estatutos no recogen específicamente la iniciativa de reforma constitucional, siendo sus disposiciones las siguientes:

- El Estatuto de Autonomía para el País Vasco dice en su artículo 28 que "Corresponde, además, al Parlamento Vasco: ...b) Solicitar del Gobierno del Estado la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara a los miembros del Parlamento Vasco encargados de su defensa."

- El Estatuto de Autonomía de Cataluña establece en su artículo 61 que "Corresponde también al Parlamento de Cataluña: ...b) Elaborar proposiciones de ley para presentarlas a la Mesa del Congreso de los Diputados y nombrar a los diputados del Parlamento encargados de su defensa; c) Solicitar al Gobierno del Estado la adopción de proyectos de ley."

- En el Estatuto de Autonomía de Galicia, el artículo 10.1 dice que "Son funciones del Parlamento de Galicia las siguientes: ...f) Solicitar del Gobierno la adopción de proyectos de ley y presentar ante la Mesa del Congreso de los Diputados proposiciones de ley."

- El Estatuto de Autonomía de Andalucía la recoge en el artículo 106, que determina que "Corresponde al Parlamento de Andalucía: ...9. La presentación de proposiciones de ley al Congreso de los Diputados en los términos del artículo 87.2 de la Constitución."

- Por su parte, el Estatuto del Principado de Asturias establece en su artículo 24: "Compete también a la Junta General: ...3. Ejercitar la iniciativa legislativa según lo dispuesto en la Constitución."

- El Estatuto de Autonomía para Cantabria dice en el artículo 9 que "Corresponde al Parlamento de Cantabria: ...2. Ejercer la iniciativa legislativa y solicitar del Gobierno del Estado la adopción de proyectos de ley, según lo dispuesto en la Constitución."

- En el Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia, el artículo 23 dice que "Compete a la Asamblea Regional: ...3º. Solicitar del Gobierno la formulación de proyectos de ley y presentar ante el Congreso de los Diputados proposiciones de ley en los términos previstos en el artículo 87 de la Constitución."

- En el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, el artículo 22 establece como funciones de Les Corts, entre otras, "...f) Presentar ante la Mesa del Congreso proposiciones de ley y nombrar a los Diputados encargados de defenderlas. g) Solicitar al Gobierno del Estado la adopción de proyectos de ley."

- El Estatuto de Castilla-La Mancha recoge entre las funciones de las Cortes de Castilla- La Mancha en el artículo 9.2.h) la de "solicitar del Gobierno de la Nación la aprobación de proyectos de ley y presentar ante la Mesa del Congreso de los Diputados proposiciones de ley".

- En el Estatuto de Canarias establece en el artículo 13 que "Son funciones del Parlamento: ...e) Solicitar del Gobierno del Estado la adopción y presentación de proyectos de ley, y presentar directamente proposiciones de ley ante las Cortes Generales, de acuerdo con el artículo 87.2 de la Constitución".

- En el Estatuto de autonomía de las Illes Balears se recogen en el artículo 50 como competencias del Parlamento las de "...2. Elaborar proposiciones de ley, presentarlas a la Mesa del Congreso de los Diputados y nombrar a un máximo de tres diputados encargados de defenderlas, de conformidad con lo que permite el artículo 87.2 de la Constitución. 3. Solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley".

- Finalmente, el Estatuto de la Comunidad Autónoma de Madrid, en el artículo 16.3 h) dice que corresponde a la Asamblea "La solicitud al Gobierno de la Nación de la adopción de proyectos de ley y la remisión a la Mesa del Congreso de los Diputados de proposiciones de ley, delegando ante dicha Cámara a los miembros de la Asamblea encargados de su defensa".

Por otra parte, la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de reintegración y amejoramiento del Régimen Foral de Navarra no hace ningún tipo de mención al respecto.

Las proposiciones de las Comunidades Autónomas, según el art. 122 RCD, serán examinadas por la Mesa del Congreso a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos, y si los cumplen su tramitación se ajustará a lo señalado para las proposiciones que tienen su iniciativa en el Congreso, con una importante especialidad, cual es que en el debate en el Pleno la defensa de la proposición corresponderá a una delegación de la Asamblea correspondiente, tal y como determina el artículo 87.2 de la Constitución. Iniciativa que, en todo caso, tiene que superar el trámite de toma en consideración.

5. Las reformas constitucionales: 1992, 2011 y 2024.

Las tres reformas operadas hasta este momento han tenido el mismo origen: iniciativa parlamentaria. Así, la reforma del año 1992 se inició el 7 de julio de 1992 cuando los Grupos Parlamentarios Socialista, Popular, Catalán (Convergència i Unió), de Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya, del CDS, Vasco (PNV) y Mixto presentaron conjuntamente una Proposición de Reforma del artículo 13, apartado 2 de la Constitución, solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia. La Mesa de la Cámara, en su reunión de 8 de julio, adoptó el acuerdo de admitir a trámite la Proposición y someterla a la deliberación del Pleno a efectos de su toma en consideración y, previa audiencia de la Junta de Portavoces, proponer al Pleno su tramitación por el procedimiento de lectura única (BOCG. Congreso de los Diputados, serie B, núm. 147-1, de 9 de julio de 1992).

A su vez, la reforma del año 2011 se inició el 26 de agosto de 2011 cuando los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso presentaron conjuntamente una Proposición de Reforma del artículo 135, solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia y su aprobación en lectura única. La Presidencia de la Cámara, en uso de la delegación conferida por la Mesa en su reunión de 22 de abril de 2008, adoptó el acuerdo de admitir a trámite la Proposición y someterla a la deliberación del Pleno a efectos de su toma en consideración y, previa audiencia de la Junta de Portavoces, proponer al Pleno su tramitación por el procedimiento de lectura única (BOCG. Congreso de los Diputados, serie B, núm. 329-1, de 26 de agosto de 2011).

Finalmente, la reforma del año 2024 se inició el 29 de diciembre de 2023 cuando los Grupos Parlamentarios Socialista y Popular en el Congreso presentaron conjuntamente una Proposición de Reforma del artículo 49, solicitando su tramitación por el procedimiento de urgencia y su aprobación en lectura única. La Mesa de la Cámara, en su reunión de 9 de enero de 2024, acordó trasladarla al Gobierno a los efectos del artículo 126 en relación con el artículo 146 del Reglamento, publicarla en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y notificar a los autores de la iniciativa. En cuanto a la solicitud de tramitación directa y en lectura única, acordó su traslado a la Junta de Portavoces, a los efectos de lo previsto en el artículo 150.1 del Reglamento. Finalmente, en relación con la solicitud de tramitación por el procedimiento de urgencia, acordó comunicar a los autores de la solicitud que sólo procedería adoptar el acuerdo correspondiente una vez se hubiera producido la eventual toma en consideración de la iniciativa (BOCG. Congreso de los Diputados, serie B, núm. 56-1, de 12 de enero de 2024).

Comentario realizado por

Luis Manuel Miranda López, Letrado de las Cortes Generales. 2026.