Constitución Española

Introducción

Los artículos 1 y 2 de la Constitución española (en adelante, CE), tal y como señala la doctrina con autores como Santamaría Pastor, constituyen la clave de bóveda de todo nuestro sistema constitucional, en la terminología de C. Schmitt, podríamos decir que constituyen una de las decisiones fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional (Santamaría Pastor 1988: 673). Y es que, de dichos preceptos se infiere, por lo que se refiere a la forma de gobierno, que los constituyentes optaron por monarquía parlamentaria[i]. En cuanto a la forma de Estado, desde el punto de vista de la relación entre poder y pueblo, España es una democracia[ii]. Finalmente, desde el punto de vista de la distribución del poder en el territorio, se optó por un Estado políticamente descentralizado. Este último rasgo se deriva de lo dispuesto en el artículo 2 CE, el cual señala que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. 

Se trata sin duda alguna, tal y como señala la doctrina, de una de las principales novedades que ha incorporado la Constitución del 78, no solo por lo que a nuestro sistema político se refiere, sino también desde el punto de vista del sistema de fuentes. 

Esta nueva realidad se ha denominado el “Estado de las Autonomías”, concepto sobre el cual no existe una definición unívoca, pues, tal y como señala Ferrando Badía, mientras que para algunos autores es un Estado a caballo entre el Estado federal y el Estado centralizado, una vertiente, podríamos decir, del Estado regional italiano, para Lucas Verdú el Estado autonómico escapa a una definición y ubicación puntuales en el cuadro clasificatorio de las formas del Estado porque, entre otras cosas tal clasificación es insatisfactoria.

Otros autores como Trujillo lo denominan Estado federal. Mientras que, por ejemplo, Jesús Leguina habla de Estado unitario regionalizable. Y Sánchez Agesta señalaba en su día que se trataba de un Estado autonómico en cuanto es un Estado nacional que reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones sobre las que se ha constituido la historia.

Muñoz Machado lo describe como un estado semi-federal, semi-regional o semi-centralizado, o todo ello a la vez. Por su parte, Alzaga Villaamil dice que es casi federalista para determinadas zonas y moderadamente regionalizable para otras de nuestro país, pasando por situaciones intermedias. M. Aparicio hablaba de un posible nuevo tipo de Estado. 

Sea como fuere, el Estado de las Autonomías pasa de ser una posibilidad a una realidad, en el Título VIII de la Constitución, definido por Rubio Llorente no como un sistema, sino como historia y cuyo artículo de cabecera, el 137 señala que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

Una forma de Estado tan compleja como la que acabamos de describir requiere que se establezcan una serie de principios que permitan aunar los diferentes intereses presentes, en muchas ocasiones contradictorios, de tal forma que la existencia del Estado perviva, entendido este como un ente social que se forma cuando, en un territorio determinado, se organiza jurídicamente un pueblo que se somete a la autoridad de un gobierno, por utilizar la definición que Biscaretti Di Ruffìa dio en su día, siguiendo las corrientes clásicas. Y es que, si bien es cierto que hay muchos autores que cuando analizan los tipos de Estado desde el punto de la distribución del poder en el territorio diferencian entre Estados unitarios y Estados descentralizados, otro sector doctrinal propugna que todo Estado, por muy descentralizado que esté políticamente, siempre va a seguir siendo una unidad. 

En cualquier caso, y siguiendo a Santamaría Pastor en este punto, una lectura sistemática del artículo 2 CE y de los comprendidos en el Título VIII de la Constitución, relativos a las Comunidades Autónomas, nos permite deducir los siguientes principios[iii]:

• el principio de unidad 
• el principio de autonomía 
• el principio de solidaridad

Decía el autor antes señalado que, si bien es cierto que tanto el principio de autonomía como el de unidad tienen una naturaleza estructural, el primero de ellos tiene un carácter centrífugo, mientras que el principio de unidad es de carácter centrípeto. Por su parte, el principio de solidaridad trata de garantizar la coexistencia de los dos principios anteriores y tiene, por tanto, una naturaleza funcional o dinámica.

De estos principios especial atención debemos prestar al principio de autonomía, el cual, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional en sentencias como la 79/2017, de 22 de junio, [FJ 2 a)] o la 89/2019, de 13 de noviembre (FJ 6) significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. 

Como señala Santamaría Pastor, cuando el principio de autonomía se ejerce pasa de ser un principio a una regla de organización, que se traduce en el ejercicio de una serie de competencias. Y, para ello, es fundamental poder disponer de recursos económicos. Es en este punto donde adquiere toda su trascendencia la autonomía financiera consagrada en el primer apartado del artículo 156 CE y el artículo 157 CE que ahora comentamos, que establece una relación de los recursos financieros que las comunidades autónomas pueden emplear en el ejercicio de su autonomía financiera.

Como señala Merino Jara, la autonomía financiera no es sino una manifestación del principio de autonomía recogido en los artículos 2 y 137 de la Constitución.  En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional al señalar que la “autonomía política tiene una vertiente económica central, porque “la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines”, (STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJº8). También ha defendido el Tribunal Constitucional que “la autonomía financiera de las comunidades autónomas es [es el] correlato necesario de su autonomía política” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7); y “el instrumento para la consecución de su autonomía política (STC 65/2020, de 18 de julio). 

Por lo que se refiere a la definición de autonomía financiera, y si bien esta cuestión se estudia de manera detallada en el comentario al artículo 156 al que nos remitimos, baste señalar ahora que “el principio de autonomía exige que las comunidades autónomas “disfruten de la plena disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE” (por todas, STC 13/2007, FJ 5)” (STC 174/2025, de 19 de junio FJ 3).

Para que la autonomía financiera pase de ser una posibilidad a una realidad, es necesario que exista un sistema de recursos financieros al que puedan acudir las comunidades autónomas. Este sistema se encuentra regulado en el artículo 157 CE.

Antes de entrar de lleno en el estudio del 157 CE es necesario hacer referencia a una serie de cuestiones previas como son los antecedentes históricos del artículo que ahora comentamos, si existe algún precedente en el derecho comparado y su desarrollo legislativo actual.

Por lo que se refiere a los antecedentes históricos, tal y como señalan Jiménez Diaz y Molina Moreno, en nuestro Derecho constitucional no existe ningún antecedente reseñable. Ello se debe a que, salvo en algunos periodos aislados, España durante el siglo XIX y buen aparte del XX, hasta el advenimiento de la Constitución de 1978, apenas conoció descentralización política alguna. 

En cuanto a las referencias en el Derecho comparado que inspiraron a los constituyentes españoles, podemos citar el artículo 119 de la Constitución de la República Italiana de 1947, que reconoce la autonomía financiera de las Regiones; y el artículo 104.a de la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, que establece el marco de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder. También siguiendo a los autores antes mencionados tendríamos que mencionar el artículo 120 de la Constitución Italiana de 1947, ya que establece limitaciones parecidas a las contenidas en el apartado 2 del artículo 157 de nuestra Constitución, en cuanto que ambas normas coinciden en prohibir las medidas que obstaculicen el libre tránsito de personas y bienes dentro del territorio nacional.

Finalmente, atendiendo al desarrollo legislativo del artículo 157 de la Constitución española se encuentra desarrollado principalmente por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA); y por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. También tendríamos que mencionar los preceptos de los Estatutos de Autonomía destinados a regular esta cuestión, así como la normativa tributaria autonómica y foral. No obstante, el marco jurídico de la autonomía financiera de las comunidades autónomas quedaría incompleto si no se hiciera referencia también a la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Además, no podemos olvidar las especialidades del régimen tributario de las comunidades autónomas de régimen foral, por ello también tendríamos que citar Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra y a la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco. Por último, también tendríamos que mencionar Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

Entrando ya de lleno en el estudio del artículo 157 CE, este precepto se compone de tres apartados. En el primero se regulan las fuentes de financiación de las que pueden disponer las comunidades autónomas. En el segundo apartado se establece un límite al ejercicio de la autonomía financiera, a saber, el principio de territorialidad. Finalmente, en el tercer apartado, se establece un mandato al legislador sobre cuál debe ser el vehículo normativo que debe regular las fuentes reguladas en el primer apartado.

Los medios de financiación de las comunidades autónomas (apartado 1 del artículo 157 CE).

Como se expone de manera detallada en el comentario al artículo 156 CE, al cual nos remitimos, la autonomía financiera de la que disponen las comunidades autónomas para el ejercicio de sus competencias presenta dos vertientes o dimensiones, la del gasto y la de los ingresos. Esta segunda vertiente se concreta en la posibilidad de que las comunidades autónomas pueden disponer de recursos financieros. En este sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, quien ha señalado que la autonomía financiera autonómica en su vertiente del ingreso se traduce fundamentalmente en la capacidad de las comunidades autónomas para establecer y exigir sus propios tributos (STC 65/2020, de 18 de julio).

Así el apartado primero de artículo 157 CE señala que, los recursos de las comunidades autónomas estarán constituidos por:

a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.

b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.

c) Transferencias de un Fondo de Compensación interterritorial y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.

d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho privado.

e) El producto de las operaciones de crédito.

Por lo que se refiere a las características de este sistema de recursos, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional “el marco constitucional de la financiación autonómica es «flexible y abierto», lo que da cabida a diferentes modelos [entre otras muchas, STC 65/2020, FJ 4 b) y c)]. También ha señalado el Tribunal Constitucional que “el art. 157.1 CE no diseña un concreto modelo de hacienda autonómica, ya que se limita a enumerar las distintas clases de rendimientos de que pueden disponer las comunidades autónomas para financiar su gasto público, entre los que se encuentran, […], los «impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado» [letra a)], así como «otras asignaciones con cargo a los presupuestos generales del Estado» [letra c)]. El máximo intérprete de nuestra Constitución también ha señalado que “no corresponde a este tribunal decidir cuál deba ser el mejor sistema de financiación de las comunidades autónomas o de coordinación de las actividades financieras entre los distintos entes territoriales (STC 68/1996, de 4 de abril, FJ 2; y en el mismo sentido, STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3), pues su función se ciñe a decidir si las normas impugnadas exceden de lo constitucionalmente admisible” (SSTC 145/1989, de 21 de septiembre, FJ 6; 13/1992, de 6 de febrero, FJ 2; 68/1996, de 4 de abril, FJ 2; 192/2000, de 13 de julio, FJ 10, y 275/2000, 16 de noviembre, FJ 5).

Por su parte, la doctrina con autores como Martín Queralt señala que este sistema ha experimentado una cierta evolución, consecuencia del traspaso de competencias del Estados a las comunidades autónomas. De tal forma que, si en los inicios de nuestro sistema autonómico la principal fuente de recursos del que disponían las comunidades autónomas eran los impuestos cedidos, actualmente cada vez adquieren más peso otros recursos financieros. 

Por su parte, el Tribunal Constitucional ha señalado, en relación con la evolución del modelo de hacienda autonómica, que “dentro del marco constitucional flexible y abierto que regula el sistema de financiación autonómica (arts. 156 a 158 CE), completado por la LOFCA ex art. 157.3 CE y los estatutos de autonomía, se han ido sucediendo diferentes modelos. Como ha señalado este tribunal, a partir del quinquenio 1997-2001 (con la consiguiente modificación de la LOFCA por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre; y con la aprobación de la nueva Ley 14/1996, de 30 de diciembre, de cesión de tributos del Estado a las comunidades autónomas) se pasó de un modelo de hacienda autonómica de transferencias «en las que el grueso de sus ingresos procedían del presupuesto estatal, a través del porcentaje de participación en los ingresos del Estado (SSTC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7; 68/1996, de 18 de abril, FJ 10, y 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 3) a una concepción del sistema presidida por el principio de ‘corresponsabilidad fiscal’, potenciando la capacidad del sistema tributario para generar un sistema propio de recursos como fuente principal de los ingresos de Derecho público» [por todas, SSTC 289/2000, FJ 3; 168/2004, de 6 de octubre, FJ 4; 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8, y 53/2014, de 10 de abril, FJ 3 a)]. Ahora bien, los sucesivos modelos de hacienda autonómica «corresponsable» implantados desde 1997, si bien amplían notablemente la financiación de carácter tributario, no lo hacen a través del fomento o la ampliación del margen para la tributación autonómica propia, sino por la vía de la cesión de determinados tributos estatales” [STC 65/2020, de 18 de julio, FJ 4 c)].

En conclusión, y tal y como se recoge en la sentencia anteriormente mencionada, el marco de la hacienda autonómica, de acuerdo con el bloque de constitucionalidad, se ha ido haciendo progresivamente más corresponsable y autónomo, al haber ampliado las comunidades autónomas sus competencias normativas sobre tributos propios y cedidos. 

Por otra parte, debemos señalar que el ejercicio de la autonomía financiera se debe llevar a cabo conforme a una serie de principio, que no solo informan, sino que también actúan como límites. 

En cuanto a los límites podemos distinguir entre los límites establecidos constitucionalmente y aquellos límites que han sido incorporados por vía legal y que se encuentran recogidos en la LOFCA. 

Entre los límites establecidos constitucionales podemos señalar los principios de coordinación con la hacienda pública y el principio de solidaridad, ambos enunciados el artículo 156.1 CE, a cuyo comentario nos remitimos. La doctrina con autores como Martín Queralt señala que, de lo dispuesto en el artículo 156 CE, también se puede inferir otro límite como es el de corresponsabilidad fiscal. Este principio, que empieza a surgir en la década de los 90, se tradujo jurídicamente en una modificación de lo que se entendía por impuesto cedido, pues no debemos perder de vista que una de las principales fuentes de ingresos que tenían las comunidades autónomas eran estos impuestos. Así, los impuestos cedidos siguen siendo de titularidad estatal, pero en muchos puntos se deja parcelas abiertas a la normativa autonómica (Martín Queralt, 2018). 

También de los dispuesto en el artículo 157 CE, se infieren dos límites más, a saber, el principio de territorialidad, enunciado en el apartado 2 de este artículo y, finalmente, de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 157, podríamos hablar de una reserva de ley orgánica sobre las competencias financieras que se enuncia en el primer apartado del artículo 157. Estos dos límites los estudiaremos más adelante.

Pero también en el artículo 2 de la LOFCA se enuncian otros principios entre los que encontramos los siguientes: la garantía del equilibrio económico, la corresponsabilidad de las comunidades autónomas y el estado, la lealtad institucional (sobre el cual ha tenido oportunidad de pronunciarse el Tribunal Constitucional en la STC 65/2020, de 18 de junio) o la prohibición de no gravar un mismo hecho imponible. En relación con esta cuestión debemos señalar que antes de la reforma llevada a cabo en 2009, el art. 6.3 LOFCA lo que prohibía era gravar una misma fuente de riqueza, no un mismo hecho imponible, como se recoge en su redacción actual.

Por lo que se refiere a los rasgos más característicos de cada uno de los recursos financieros enunciados en el apartado 1 del artículo 157 CE, brevemente podemos esbozar las siguientes pinceladas: 

En relación con los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado, el Tribunal Constitución ha establecido que “en la actualidad los tributos cedidos tienen una importancia capital como recurso de las haciendas que, además de garantizar determinados rendimientos a estos entes territoriales, les permite modular el montante final de su financiación mediante el ejercicio de competencias normativas en el marco de lo dispuesto en las correspondientes leyes de cesión de tributos. De esta manera, el sistema permite que las comunidades autónomas puedan, por sí mismas, incrementar sustancialmente los recursos con los que han de financiarse [STC 53/2014, de 10 de abril, FJ 3 a), con cita de la STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJ 8]. Es más, los principios de autonomía y corresponsabilidad se refuerzan en el vigente sistema de financiación establecido en la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de reforma de la LOFCA y en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. Primero, manteniendo los tributos totalmente cedidos y aumentando los porcentajes de participación en los tributos cedidos parcialmente; segundo, manteniendo las competencias autonómicas de ejecución (potestades de aplicación y sanción) de los tributos totalmente cedidos, incluyendo ahora la posibilidad de delegar la potestad de revisión en vía administrativa de los actos dictados por la comunidad autónoma; y, finalmente, ampliando las competencias normativas de determinados tributos cedidos parcialmente (como el impuesto sobre la renta de las personas físicas) de cara a que tengan una mayor capacidad para decidir la composición y el volumen de ingresos de que disponen” [STC 65/2020, de 18 de julio, FJ 4 c)]. 

Quizá una de las cuestiones que mayores dudas plantea es la definición de impuestos cedidos. De nuevo, el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de señalar que “para atribuir a un tributo la condición de «cedido» y determinar el «alcance» de esa cesión no es suficiente «con la atribución del rendimiento» por cualquier ley, sino que es necesario articular la «cesión» a través de un procedimiento constitucional y legalmente establecido en las normas que integran el bloque de la constitucionalidad (STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 11). Como ha sintetizado la STC 19/2012, de 15 de febrero, FJ 11, el concepto de «tributo cedido» presenta las notas siguientes: (i) son tributos «establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto correspond[e] a la comunidad autónoma» —art. 10.1 LOFCA—, de modo que solo esta ley puede atribuir a un tributo estatal la condición de «cedible» (art. 11 LOFCA); (ii) el tributo será formalmente cedido «cuando [la cesión] haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del estatuto correspondiente» (art. 10.2 LOFCA). Los estatutos de autonomía no solo establecen, en coherencia con la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas, los tributos que se ceden a la respectiva comunidad autónoma sino que esta cesión, directamente por disposición estatutaria, responde a una finalidad de garantía de las disponibilidades financieras de las comunidades autónomas; (iii) a continuación, el Estado, en el ejercicio de sus competencias sobre la materia, antes de concretar el alcance de la cesión de un tributo a cada comunidad, puede optar por crear previamente «un marco de referencia idéntico» y «un modelo único» de aplicación general, ante el riesgo de que se produjera una dispersión de criterios con resultados muy distintos que rompieran la racionalidad del proceso de cesión (este marco único se recoge en la actualidad en la Ley 22/2009); (iv) el tributo alcanzará la condición de «cedido» cuando así lo establezca una «ley específica» que determine «el alcance y condiciones» de la cesión (art. 10.2 LOFCA), previo acuerdo en la correspondiente comisión mixta Estado-comunidad autónoma. En el caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura, esta ley es la ya citada Ley 27/2010, de 16 de julio; y (v) por último, la cesión no hace perder al Estado ni la titularidad sobre el mismo, ni sobre el ejercicio de las competencias que le son inherentes, teniendo la cesión, en todo caso, carácter revocable ex arts. 133.1 y 149.1.14 CE” (STC 174/2025, de 19 de noviembre, FJ 5). 

Sobre el establecimiento de recargos sobre los impuestos estatales, el Tribunal Constitucional en su sentencia 150/1990, afirmó la potestad de las Comunidades Autónomas de establecer esos recargos, como una posibilidad que nace directamente de la LOFCA y no necesita de una Ley específica interpuesta entre aquélla y la norma autonómica que establece el recargo (STC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 4).

Atendiendo a los impuestos, tasas y contribuciones especiales, que pueden establecer las comunidades autónomas, el Tribunal Constitucional ha señalado en la sentencia 65/2020 que “la capacidad de las comunidades autónomas para establecer y exigir sus propios tributos (art. 133.2 CE) […] ha sido delimitada, […], no solo por la Constitución, sino también, y más intensamente, por la LOFCA ex art. 157.3 CE, por lo que nunca ha sido una fuente de ingresos públicos significativa. Una de las razones principales ha sido la prohibición de crear tributos autonómicos sobre «materias reservadas a las corporaciones locales» establecida en la redacción originaria del art. 6.3 LOFCA, que este tribunal interpretó en términos de «materia imponible» (manifestada en las SSTC 289/2000, 168/2004, 179/2006, 196/2012, 60/2013, 53/2014 y 22/2015 y en los AATC 417/2005, 434/2005 y 456/2007), restringiendo con ello de forma notable el poder tributario de las comunidades autónomas. Así, el único signo favorable a la autonomía y corresponsabilidad autonómicas en materia de tributos propios en los sucesivos modelos de financiación implantados desde el ejercicio 1997 se ha producido en el sistema vigente, con el cambio de contenido de esta prohibición del art. 6.3 LOFCA por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre, de reforma parcial de la LOFCA, en la que se asimilan las reglas de incompatibilidad con los tributos del Estado y de las entidades locales (art. 6.2 y 6.3 LOFCA) para que se refieran al «hecho imponible» y no a la «materia imponible». Con ello se pretendió, según el punto 4.4.9 del Acuerdo 6/2009, de 15 de julio, del Consejo de Política Fiscal y Financiera, de reforma del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía (del que esta reforma de la LOFCA trae causa), no solo una mayor seguridad jurídica para «evitar los habituales conflictos constitucionales actuales […] con una delimitación similar a la que existe en relación con los tributos estatales», sino también una posibilidad de «ampliar el espacio fiscal de las comunidades autónomas» [SSTC 122/2012, de 5 de junio, FJ 3; 120/2018, de 31 de octubre, FJ 3; 4/2019, de 17 de enero, FJ 3 a), y 22/2019, de 14 de febrero, FJ 3 a)]” [STC 65/2020, de 18 de julio, FJ 4 c)]. 

Antes de continuar queremos traer a colación una idea que se esboza en este párrafo de la STC 65/2020 que acabamos de reproducir y que ha sido expuesta por Ruiz Almendral a saber: el fundamento legal del poder tributario de las comunidades autónomas. Como señala la autora antes mencionada, el poder tributario de las comunidades autónomas no se infiere de lo dispuesto en los artículos 148 y 149 de la Constitución, sino en los artículos 133.2 y 157.1 CE. Si bien, tal y como señala el apartado 1 del artículo 133 CE, “la potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley”. Ello se debe a la conexión que existe entre el poder tributario y la soberanía, pues como decían los revolucionarios norteamericanos, “no taxation without representation”. Así, el poder para establecer tributos ex novo se ha considerado como “la representación más evidente de la soberanía”. Sobre esta cuestión se ha pronunciado también el Tribunal Constitucional, que ha señalado que “el art. 157.1 CE tampoco establece el sistema de distribución de competencias sobre los distintos recursos tributarios de cuyo producto puede ser titular la comunidad autónoma, que habrá que buscar no solo en otros preceptos constitucionales [art. 157.1 b) en relación con el art. 133.2 CE para los propios, y art. 157.1 c) en relación con los arts. 133.1 y 149.1.14 CE para los impuestos cedidos] sino también en el bloque de la constitucionalidad. Concretamente, en la LOFCA, como norma estatal que delimita las competencias financieras autonómicas” (SSTC 72/2003, de 10 de abril, FJ 5; 31/2010, de 28 de junio, FJ 130; 32/2012, de 15 de marzo, FJ 6, y 30/2015, de 19 de febrero, FJ 3).

Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha reconocido que las comunidades autónomas pueden crear tasas, no solo porque así aparece recogido en el artículo 157 CE, sino que deriva también de la competencia que tienen atribuida en cuanto se refiere a la creación de instituciones y servicios que pueden ser financiados mediante tasas (SSTC 37/1981, de 16 de noviembre y 46/1985, de 26 de marzo y 31/2010, de 28 de junio).

Atendiendo a las transferencias y otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado [apartado c) del artículo art. 157.1 CE], como señala Ruiz Almendral, otro de los recursos financieros de los que las comunidades autónomas pueden disponer son las trasferencias del Estado, que pueden materializarse en diferentes modalidades, siendo quizá, la más relevante, la prevista en el artículo 13 de la LOFCA. Además, tal y como señala la autora antes mencionada actúa como un mecanismo de cierre y sobre el cual el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciase en numerosas sentencias, entre otras las SSTC 76/2014, de 8 de mayo, la 172/2014, de 23 de octubre o la 50/2023, de 10 de mayo.

Por lo que se refiere a los rendimientos procedentes del patrimonio de las comunidades autónomas e ingresos de derecho privado [apartado d) del artículo 157.1 CE], baste señalar que el artículo 5 de la LOFCA señala que “constituyen ingresos de Derecho privado de las Co­munidades Autónomas los rendimientos o productos de cual­quier naturaleza derivados de su patrimonio, así como las adquisiciones a título de herencia, legado o donación. A estos efectos se considerará patrimonio de las Co­munidades Autónomas el constituido por los bienes de su propiedad, así como por los derechos reales o personales de que sea titular, susceptibles de valoración económica, siempre que unos u otros no se hallen afectos al uso o al servicio público”.

Finalmente, en relación con las operaciones de crédito de las comunidades autónomas, tal y como señala Jiménez Diaz y Molina Moreno, el principal problema que se ha planteado en relación con estos medios de financiación es el relativo a la necesidad de que éstas cuenten con autorización para la emisión en los casos previstos en la LOFCA. El Tribunal Constitucional se ha referido a ese problema en la STC 11/1984, en la que afirma esa facultad estatal de acuerdo con el principio de coordinación de las haciendas de las comunidades autónomas con la del Estado (STC 11/1984, de 2 de febrero, FJ 6). Por último, debemos señalar que el uso del crédito como recurso está sujeto al límite del principio de estabilidad presupuestaria, que fue incorporado a nuestro ordenamiento jurídico por la reforma que se llevó a cabo en 2011 del artículo 135 CE y desarrollado por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Este principio lo que hace es establecer una regla fiscal que limita tanto el déficit público de carácter estructural en nuestro país, como la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. En la LOFCA este principio se materializa en el principio de prudencia financiera, recogido en el artículo 13.1 bis y en virtud del cual “todas las operaciones financieras que suscriban las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 2.1 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, están sujetas al principio de prudencia financiera. Se entiende por prudencia financiera el conjunto de condiciones que deben cumplir las operaciones financieras para minimizar su riesgo y coste”.

El principio de territorialidad (apartado 2 del artículo 157 CE).

Como hemos mencionado, el apartado 2 del artículo 157 de la Constitución establece nuevas limitaciones al poder tributario de las Comunidades Autónomas. En puridad, se trata de una reiteración de lo dispuesto en el artículo 139 de la propia Constitución y en ambos casos se trata de impedir la adopción de medidas que impidan la libre circulación de personas y bienes en todo el territorio nacional. Este principio se encuentra asimismo enunciado en el artículo 2.a) de la LOFCA el cual señala que “el sistema de ingresos de las Comunidades Autónomas, regulado en las normas básicas a que se refiere el artículo anterior, deberá establecerse de forma que no pueda implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales ni suponer la existencia de barreras fiscales en el territorio español, de conformidad con el apartado 2 del artículo 157 de la Constitución” y desarrollado en el artículo 9 del mismo cuerpo legal, en los siguientes términos: “las Comunidades Autónomas podrán establecer sus propios impuestos, respetando, además de lo establecido en el artículo sexto de esta Ley, los siguientes principios: a) No podrán sujetarse elementos patrimoniales situados, rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva Comunidad Autónoma. b) No podrán gravarse, como tales, negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de la comunidad impositora, ni la transmisión o ejercicio de bienes, derechos y obligaciones que no hayan nacido ni hubieran de cumplirse en dicho territorio o cuyo adquirente no resida en el mismo. c) No podrán suponer obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías y servicios capitales, ni afectar de manera efectiva a la fijación de residencia de las personas o a la ubicación de Empresas y capitales dentro del territorio español, de acuerdo con lo establecido en el artículo segundo, uno, a), ni comportar cargas trasladables a otras Comunidades”.

Respecto de este principio, el Tribunal Constitucional ha señalado “que los principios de territorialidad y unidad de mercado “no pueden ser interpretados en unos términos que impidan a las instancias autonómicas, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones cuyas consecuencias puedan proyectarse sobre otros lugares del territorio nacional” (por todas, STC 168/2004, de 6 de octubre, FJ 5). En concreto, sobre estos principios y los tributos propios autonómicos nos hemos pronunciado en las SSTC 150/1990, de 4 de octubre, FJ 5 (recargo establecido por la Comunidad de Madrid en el impuesto de la renta sobre las personas físicas); 14/1998, de 22 de enero, FJ 11 D) (impuesto extremeño sobre aprovechamientos cinegéticos); y 210/2012, FJ 8 (impuesto extremeño sobre depósitos de las entidades de crédito)”. (STC 28/2019, de 28 de febrero, FJ 6).

En la STC 210/2012, el Tribunal Constitucional ha recordado que “este límite debe ser entendido en el marco general de la doctrina de la territorialidad aplicable al resto de competencias, a tenor de la cual “el límite territorial de las normas y actos de las Comunidades Autónomas no puede significar, en modo alguno, que les esté vedado a sus órganos, en el ejercicio de sus propias competencias, adoptar decisiones que puedan producir consecuencias de hecho en otros lugares del territorio nacional. De acuerdo con esta doctrina, debe determinarse primero si se producen efectos extraterritoriales del tributo y, en su caso, si dichos efectos vulneran los arts. 157.2 CE y 9 b) LOFCA” (STC 210/2012, de 14 de noviembre, FJ 6).

La reserva de Ley Orgánica (apartado 3 del artículo 157 CE).

El tercer y último apartado del artículo 157 establece una reserva de Ley Orgánica para regular “el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el apartado 1 del artículo 157, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre las Comunidades Autónomas y el Estado. Como se ha visto, este mandato constitucional se ha concretado en la aprobación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas. 

Sobre esta exigencia de reserva de Ley Orgánica ha tenido oportunidad de pronunciarse recientemente el Tribunal Constitucional en la STC 186/2025, donde ha señalado que “la reserva de ley orgánica del art. 157.3 CE se refiere a los tributos “cedidos total o parcialmente por el Estado” a las comunidades autónomas [...]. Desde la STC 68/1996, de 4 de abril, FJ 9, hemos afirmado que “[c]on el art. 157.3 CE, que prevé la posibilidad de que una ley orgánica regule las competencias financieras de las comunidades autónomas, no se pretendió sino habilitar la intervención unilateral del Estado en este ámbito competencial a fin de alcanzar un mínimo grado de homogeneidad en el sistema de financiación autonómico, orillando así la dificultad que habría supuesto que dicho sistema quedase exclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboración de cada uno de los estatutos de autonomía. Su función no es, por tanto, como es obvio, la de establecer una reserva de ley orgánica en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursos autonómicos enumerados en el art. 157.1 CE requiriese ineludiblemente una norma de tal rango, sino sencillamente permitir que una ley orgánica -la actual LOFCA- pudiese insertarse en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias autonómicas en materia financiera (por todas, SSTC 181/1988, [de 13 de octubre,] FJ 7; 183/1988, [de 13 octubre,] FJ 3; 250/1988, [de 20 de diciembre,] FJ 1, y 150/1990, [de 4 de octubre,] FJ 3)” (STC 186/2025, de 2 de diciembre, FJ 4).

Comentario realizado por

Beatriz Aranda Briones Letrada de las Cortes Generales, 2026

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