Constitución Española

Introducción

Los artículos 1 y 2 de la Constitución española (en adelante, CE), tal y como señala la doctrina con autores como Santamaría Pastor, constituyen la clave de bóveda de todo nuestro sistema constitucional, en la terminología de C. Schmitt, podríamos decir que constituyen una de las decisiones fundamentales de nuestro ordenamiento constitucional (Santamaría Pastor 1988: 673). Y es que, de dichos preceptos se infiere, por lo que se refiere a la forma de gobierno, que los constituyentes optaron por monarquía parlamentaria[i]. En cuanto a la forma de Estado, desde el punto de vista de la relación entre poder y pueblo, España es una democracia[ii]. Finalmente, desde el punto de vista de la distribución del poder en el territorio, se optó por un Estado políticamente descentralizado. Este último rasgo se deriva de lo dispuesto en el artículo 2 CE, el cual señala que “la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. 

Se trata sin duda alguna, tal y como señala la doctrina, de una de las principales novedades que ha incorporado la Constitución del 78, no solo por lo que a nuestro sistema político se refiere, sino también desde el punto de vista del sistema de fuentes. 

Esta nueva realidad se ha denominado el “Estado de las Autonomías”, concepto sobre el cual no existe una definición unívoca, pues, tal y como señala Ferrando Badía, mientras que para algunos autores es un Estado a caballo entre el Estado federal y el Estado centralizado, una vertiente, podríamos decir, del Estado regional italiano, para Lucas Verdú el Estado autonómico escapa a una definición y ubicación puntuales en el cuadro clasificatorio de las formas del Estado porque, entre otras cosas tal clasificación es insatisfactoria.

Otros autores como Trujillo lo denominan Estado federal. Mientras que, por ejemplo, Jesús Leguina habla de Estado unitario regionalizable. Y Sánchez Agesta señalaba en su día que se trataba de un Estado autonómico en cuanto es un Estado nacional que reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones sobre las que se ha constituido la historia.

Muñoz Machado lo describe como un estado semi-federal, semi-regional o semi-centralizado, o todo ello a la vez. Por su parte, Alzaga Villaamil dice que es casi federalista para determinadas zonas y moderadamente regionalizable para otras de nuestro país, pasando por situaciones intermedias. M. Aparicio hablaba de un posible nuevo tipo de Estado. 

Sea como fuere, el Estado de las Autonomías pasa de ser una posibilidad a una realidad, en el Título VIII de la Constitución, definido por Rubio Llorente no como un sistema, sino como historia y cuyo artículo de cabecera, el 137 señala que “el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

Una forma de Estado tan compleja como la que acabamos de describir requiere que se establezcan una serie de principios que permitan aunar los diferentes intereses presentes, en muchas ocasiones contradictorios, de tal forma que la existencia del Estado perviva, entendido este como un ente social que se forma cuando, en un territorio determinado, se organiza jurídicamente un pueblo que se somete a la autoridad de un gobierno, por utilizar la definición que Biscaretti Di Ruffìa dio en su día, siguiendo las corrientes clásicas. Y es que, si bien es cierto que hay autores que cuando analizan los tipos de Estado desde el punto de la distribución del poder en el territorio diferencian entre Estados unitarios y Estados descentralizados, otro sector doctrinal propugna que todo Estado, por muy descentralizado que esté políticamente, siempre va a seguir siendo una unidad. 

En cualquier caso, y siguiendo a Santamaría Pastor en este punto, una lectura sistemática del artículo 2 CE y de los comprendidos en el Título VIII de la Constitución, relativos a las Comunidades Autónomas, nos permite deducir los siguientes principios[iii]:

• el principio de unidad 
• el principio de autonomía 
• el principio de solidaridad

Decía el autor antes señalado que, si bien es cierto que tanto el principio de autonomía como el de unidad tienen una naturaleza estructural, el primero de ellos tiene un carácter centrífugo, mientras que el principio de unidad es de carácter centrípeto. Por su parte, el principio de solidaridad trata de garantizar la coexistencia de los dos principios anteriores y tiene, por tanto, una naturaleza funcional o dinámica.

De estos principios especial atención debemos prestar al principio de autonomía, el cual, tal y como ha señalado el Tribunal Constitucional en sentencias como la 79/2017, de 22 de junio, [FJ 2 a)] o la 89/2019, de 13 de noviembre (FJ 6) significa precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir cuándo y cómo ejercer sus propias competencias, en el marco de la Constitución y del Estatuto. 

Como señala Santamaría Pastor, cuando el principio de autonomía se ejerce pasa de ser un principio a una regla de organización, que se traduce en el ejercicio de una serie de competencias. Y, para ello, es fundamental poder disponer de recursos económicos. Es en este punto donde adquiere toda su trascendencia la autonomía financiera consagrada en el primer apartado del artículo 156 CE que ahora comentamos. En cualquier caso, y como señala Merino Jara, la autonomía financiera no es sino una manifestación del principio de autonomía recogido en los artículos 2 y 137 de la Constitución.

En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, quien ha señalado que “la autonomía financiera de las comunidades autónomas es [es el] correlato necesario de su autonomía política” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7).

Antes de pasar a estudiar cada uno de los apartados del artículo 156 CE es necesario hacer referencia a una serie de cuestiones previas como son los antecedentes históricos del artículo que ahora comentamos, si existe algún precedente en el derecho comparado y su desarrollo legislativo actual.

Por lo que se refiere a los antecedentes históricos, tal y como señalan Jiménez Diaz y Molina Moreno, en nuestro Derecho constitucional no existe ningún antecedente reseñable. Ello se debe a que, salvo en algunos periodos aislados, España durante el siglo XIX y buen aparte del XX, hasta el advenimiento de la Constitución de 1978, apenas conoció descentralización política alguna. 

En cuanto a las referencias en el Derecho comparado que inspiraron a los constituyentes españoles, podemos citar el artículo 119 de la Constitución de la República Italiana de 1947, que reconoce la autonomía financiera de las Regiones; y el artículo 104.a de la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, que establece el marco de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder. 

Finalmente, atendiendo a su desarrollo legislativo, el artículo 156 CE se encuentra desarrollado principalmente por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA); y por la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. No obstante, el marco jurídico de la autonomía financiera de las comunidades autónomas quedaría incompleto si no se hiciera referencia también a Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Además, no podemos olvidar las especialidades del régimen tributario de las comunidades autónomas de régimen foral, por ello también tendríamos que citar Ley 28/1990, de 26 de diciembre, por la que se aprueba el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra y a Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco. Por último, también tendríamos que mencionar Ley 19/1994, de 6 de julio, de modificación del Régimen Económico y Fiscal de Canarias.

La autonomía financiera de las comunidades autónomas (apartado 1 del artículo 156 CE)

Entrando ya de lleno en la autonomía financiera recogida en el primer apartado del artículo 156 CE, debemos comenzar preguntándonos qué entendemos por autonomía financiera. Para dar una respuesta a esta pregunta podemos traer a colación a la copiosa jurisprudencia del Tribunal Constitucional que ha definido la autonomía financiera como  “la plena disposición de los medios financieros precisos para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE” (por todas, STC 13/2007, FJ 5)” (STC 174/2025, de 19 de noviembre, FJ 3). Por lo tanto, podemos decir que la autonomía financiera puede definirse como la posibilidad y la capacidad que tienen las comunidades autónomas para poder obtener y disponer de recursos financieros y poder emplearlos para la consecución de sus objetivos políticos, económicos y sociales todo ello en el ejercicio de sus competencias y siempre a la luz del sistema constitucional.

Antes de continuar queremos hacer una matización en relación con en el adjetivo calificativo financiera. Pues, como Merino Jara señala, el hecho de que hablemos de autonomía financiera significa que la disponibilidad de recursos que tienen las comunidades autónomas no se limita a la mera obtención de una recaudación para financiar sus gastos.

De la definición de autonomía financiera antes propuesta podemos inferir las siguientes notas. En primer lugar, que la autonomía financiera tiene una naturaleza instrumental. En segundo lugar, que el contenido de la autonomía financiera se proyecta en una doble dimensión la del gasto y la del ingreso. En tercer lugar y último lugar, que el ejercicio de esta autonomía financiera no es absoluto e ilimitado, sino que debe realizare de acuerdo con los principios establecidos en la Constitución y en el resto de las normas que constituyen el bloque de constitucionalidad.  

Por lo que refiere a la naturaleza instrumental de la autonomía financiera, esta naturaleza se desprende directamente de lo dispuesto en el apartado primero del artículo 156 de la CE, el cual señala que “las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. 

Este carácter instrumental ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional al señalar que “la autonomía financiera conferida a las comunidades autónomas es el instrumento para la consecución de su autonomía política (STC 65/2020, de 18 de julio). Al fin y al cabo, “la autonomía financiera de las comunidades autónomas es [es el] correlato necesario de su autonomía política” (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7). Todo ello nos lleva a concluir que solo se entiende hablar de autonomía financiera en el seno de la autonomía política, en este sentido también ha señalado el Tribunal Constitucional que la “autonomía política tiene una vertiente económica central, porque “la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines”, (STC 204/2011, de 15 de diciembre, FJº8).  

Por su parte, la doctrina con autores como Martín Queralt, defiende que la autonomía financiera se trata de un instrumento indispensable para que las comunidades autónomas puedan conseguir su autonomía política. Así pues, la autonomía financiera no es un fin en sí misma, sino un instrumento para alcanzar un fin que goza de superior protección, a saber, la autonomía política de las comunidades autónomas. Por otra parte, debemos señalar que la consideración de la autonomía financiera como un instrumento imprescindible no es una cuestión menor, pues, como ha señalado el Tribunal Constitucional “la financiación autonómica [es la] piedra angular del propio sistema de ordenación de competencias” (STC 68/1996, de 4 de abril, FJ 2). 

Por lo que se refiere al contenido de la autonomía financiera, tal y como señala Martín Queralt la autonomía financiera se despliega en dos direcciones: ingreso y gasto.

La primera dirección, que surge tras aprobarse la Constitución, es la del gasto, ya que inicialmente las comunidades autónomas carecían de un sistema de ingresos propios y su financiación venía principalmente de asignaciones procedentes del Presupuesto General del Estado. Desde esta dimensión, la autonomía financiera suponía que las comunidades autónomas tenían la posibilidad de poder elegir sus objetivos políticos administrativos, sociales y económicos sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión. Así, la autonomía financiera no implicaba solo la libertad de sus órganos de gobierno de fijar el destino y la orientación del gasto público, sino también de cuantificar distribuirlo dentro del marco de sus competencias (SSTC 13/1992: 201/1998; 127/1999). En suma, y como señala Zornoza Pérez, la primera dimensión del principio autonomía financiera se concreta en la idea de que las comunidades autónomas puedan destinar, sin condicionamientos indebidos los recursos e ingresos que obtienen. No obstante, y tal y como señala el autor antes mencionado, el hecho de que las comunidades autónomas puedan disponer libremente de medios financieros, no es óbice para que esta actividad encuentre ciertos límites. En este sentido, y como recuerda la jurisprudencia constante del Tribunal Constitucional el poder legislativo presupuestario en la vertiente del gasto público no es un poder libre o desvinculado del orden competencial. Además, también constituye un límite el principio de estabilidad presupuestaria, que fue incorporado a nuestro ordenamiento jurídico por la reforma que se llevó a cabo en 2011 del artículo 135 CE y desarrollado por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Este principio lo que hace es establecer una regla fiscal que limita tanto el déficit público de carácter estructural en nuestro país, como la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 

Desde el punto de vista del ingreso, tal y como señala Martín Queralt, la autonomía financiera ha ido evolucionando al mismo tiempo que el traspaso de competencias del Estado a las propias comunidades autónomas ha ido aumentando y ha supuesto que estos entes políticos puedan tener su fuente de ingresos propios. Así, esta dimensión se concreta en la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan recabar sus propios ingresos. En palabras del Tribunal Constitucional “la autonomía financiera autonómica en su vertiente del ingreso se manifiesta en la capacidad de las comunidades autónomas para establecer y exigir sus propios tributos (art. 133.2 CE)” (STC 65/2020, de 18 de julio). Por lo que se refiere al sistema de recursos financieros a través del cual se materializa esta vertiente de la autonomía financiera, el Tribunal Constitucional ha señado que “el marco constitucional de la financiación autonómica es «flexible y abierto», lo que da cabida a diferentes modelos [entre otras muchas, STC 65/2020, FJ 4 b) y c)]. El art. 157.1 CE no diseña un concreto modelo de hacienda autonómica, ya que se limita a enumerar las distintas clases de rendimientos de que pueden disponer las comunidades autónomas para financiar su gasto público, entre los que se encuentran, por lo que interesa a este proceso, los «impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado» [letra a)], así como «otras asignaciones con cargo a los presupuestos generales del Estado» [letra c)]. También ha señalado que “no corresponde a este tribunal decidir cuál deba ser el mejor sistema de financiación de las comunidades autónomas o de coordinación de las actividades financieras entre los distintos entes territoriales (STC 68/1996, de 4 de abril, FJ 2; y en el mismo sentido, STC 179/1985, de 19 de diciembre, FJ 3), pues su función se ciñe a decidir si las normas impugnadas exceden de lo constitucionalmente admisible” (SSTC 145/1989, de 21 de septiembre, FJ 6; 13/1992, de 6 de febrero, FJ 2; 68/1996, de 4 de abril, FJ 2; 192/2000, de 13 de julio, FJ 10, y 275/2000, 16 de noviembre, FJ 5).

Por otra parte, la autonomía financiera no es absoluta e ilimitada. Como no podía ser de otra forma, y al igual que ocurre con la autonomía política, está sujeta a una serie de límites. En este mismo sentido se ha pronunciado también el Tribunal Constitucional, quien ha señalado que “la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas no está exenta de límites. Cabe contar entre ellos los que resultan de “las medidas oportunas que adopte el Estado tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa” (entre muchas, STC  171/1996, de 30 de octubre, FJ 2) y a garantizar la suficiencia financiera de los entes locales. De modo que la disposición adicional novena de la Ley 27/2013, aunque pueda llegar a afectar a la autonomía de gasto de las Comunidades Autónomas, lo hace legítimamente, sin vulneración del artículo 156.1 CE” (STC 101/2017, de 20 de julio, FJ 4º).

La existencia de estos límites deriva de la necesidad de garantizar el principio de unidad territorial nacional (como recuerda Martín Queralt, el Tribunal Constitucional en su jurisprudencia ha señalado que en ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad) y de las exigencias implícitas en el mismo como son el principio de unidad de mercado, la libre circulación de bienes, mercancías y servicios; la territorialidad de las normas y la solidaridad entre los distintos territorios que integran el Estado.

Además, esta autonomía financiera debe ejercerse inspirándose en una serie de principios entre los que encontramos los de coordinación con la hacienda estatal y el de solidaridad de todos españoles, recogidos expresamente en el apartado primero del artículo 156 CE.

Por otra parte, debemos señalar que estos principios tienen una doble función, pues no solamente inspiran a las comunidades autónomas para llevar a cabo su autonomía financiera, sino que además actúan como límite de la misma.

Por lo que se refiere al principio de coordinación en materia financiera, podríamos decir se trata de un principio de carácter centrípeto, pues su finalidad es compensar el efecto centrífugo que tiene el principio de autonomía financiera. Este principio, como señala Martin Queralt, exige a las comunidades autónomas que acomoden su actividad financiera a las medidas oportunas que adopte el Estado tendentes a conseguir la estabilidad económica interna, externa, toda vez que a él le corresponde la responsabilidad de garantizar el equilibrio económico general (STC 222/2006, de 6 de julio, entre otras). 

Se trata, por tanto, de una labor que corresponde llevar al Estado, sobre esta cuestión el Tribunal Constitucional ha señalado que “junto a la garantía de autonomía financiera, la Constitución reconoce al Estado -como hemos indicado- la competencia de coordinar y establecer la financiación de las comunidades autónomas, lo que le otorga un margen de discrecionalidad para la fijación del marco y los límites en que dicha autonomía financiera puede desenvolverse, mediante una ley orgánica (en la actualidad, la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas) a la que confiere dicha función específica y constitucionalmente definida” [por todas, STC 76/2014, de 8 de mayo, FJ 4 c)]. En cualquier caso, y como señala la doctrina, el principio de coordinación no es un título competencial.

Finalmente, debemos señalar que el principio de coordinación se proyecta tanto sobre el ámbito del gasto público como del ingreso. Un ejemplo del primer ámbito puede ser la fijación de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas y la fijación de la política general por parte del Estado. Por su parte, el principio de coordinación desde el punto de vista de los ingresos se manifiesta, por ejemplo, en lo dispuesto en el artículo 6.2 de la LOFCA, en el cual se establece que “los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas”.

Atendiendo al principio de solidaridad, este puede ser entendido como el instrumento a través del cual se busca garantizar que el desarrollo territorial sea equilibrado, de tal forma que el poder tributario de las Comunidad Autónoma no sea un obstáculo. En la STC 135/1992, de 5 de octubre, el Tribunal Constitucional ya lo reconoció como un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades y regiones y el principio de unidad del artículo 2 CE. Recientemente el Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre este principio en  la STC 174/2025 donde ha señalado que “la Constitución se refiere en varios preceptos al principio de solidaridad en su vertiente territorial: en el art. 2 CE, para apoyar en él la garantía de la unidad de la Nación española y el buen funcionamiento del sistema de autonomías; en el art. 138.1, para atribuir al Estado la garantía de la realización efectiva de aquel principio, velando por el establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular; en el art. 156.1, para condicionar el alcance de la autonomía financiera de las comunidades autónomas; y en el art. 158.2, como criterio justificativo de la existencia y ulterior reparto del fondo de compensación que prevé tal precepto. […] hemos señalado que «la virtualidad propia del principio constitucional de solidaridad, que aspira a unos resultados globales para todo el territorio español, recuerda la técnica de los vasos comunicantes» (STC 109/2004, de 30 de junio, FJ 3). […] En la tarea de garantizar dicho principio es forzoso reconocer a los órganos estatales un amplio margen de discrecionalidad (STC 50/2023, de 10 de mayo, FJ 4). Para ello, al igual que respecto de los principios de autonomía y suficiencia financiera, se debe atender «a la totalidad de los instrumentos para la financiación de las comunidades autónomas» (STC 31/2010, FJ 138) y «no a una sola de las numerosas variables» que concurren a la financiación de las comunidades (STC 100/2013, de 23 de abril, FJ 4) puesto que el principio de solidaridad «se hace efectivo a través de diversas variables, sin que pueda, examinando aisladamente una partida presupuestaria o su ausencia, asumirse sin más su vulneración» (STC 31/2010, FJ 138)” (STC 174/2025, de 19 de noviembre, FJ 5).

Por otra parte, debemos señalar que un sector doctrinal propugna que existe también otro principio que es el de corresponsabilidad fiscal. Este principio, que empieza a surgir en la década de los 90, se tradujo jurídicamente en una modificación de lo que se entendía por impuesto cedido, pues no debemos perder de vista que una de las principales fuentes de ingresos que tenían las comunidades autónomas eran estos impuestos así, los impuestos cedidos siguen siendo de titularidad estatal, pero en muchos puntos se deja parcelas abiertas a la normativa autonómica (Martín Queralt, 2018), como tendremos oportunidad ver más adelante. 

Pero estos no son los únicos principios que informan el ejercicio de la autonomía financiera de las comunidades autónomas. Así, encontramos también el principio de territorialidad que se encuentra regulado en el artículo 157.2 de la Constitución española y en virtud del cual la autonomía financiera de una Comunidad Autónoma no puede ir más allá de su territorio. Otros principios serían los recogidos en el artículo 2 de la LOFCA, y entre los que encontramos los siguientes: la garantía del equilibrio económico, la corresponsabilidad de las comunidades autónomas y el estado, la lealtad institucional (sobre el cual ha tenido oportunidad de pronunciarse el Tribunal Constitucional en la STC 65/2020, de 18 de junio) o la prohibición de no gravar un mismo hecho imponible. En relación con esta cuestión debemos señalar que antes de la reforma llevada a cabo en 2009, el art. 6.3 LOFCA lo que prohibía era gravar una misma fuente de riqueza, no un mismo hecho imponible, como se recoge en su redacción actual.

Las comunidades autónomas como órganos de colaboración en la gestión de los tributos estatales (apartado 2 del artículo 156 CE).

El apartado 2 del artículo 156 prevé la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan actuar como delegadas o colaboradoras del Estado en la recaudación, gestión y liquidación de los tributos estatales, de acuerdo con lo que establezcan las Leyes y los Estatutos de Autonomía. Del tenor literal de este segundo apartado se infiere que los constituyentes decidieron, en este segundo apartado dotar de contenido a la autonomía financiera, pues lo que hace es regular uno de los recursos del que pueden disponer las comunidades autónomas. No obstante, este no es el único recurso, de hecho, el artículo siguiente, el 157, establece una relación detallada de cuáles pueden ser las fuentes de financiación de las comunidades autónomas. 

En cualquier caso, lo que hace el artículo 156.2 al final es regular la figura de los tributos cedidos, que como ha señalado el Tribunal Constitucional “dentro de las fuentes de financiación de las comunidades autónomas, hemos subrayado la importancia capital que han adquirido los tributos cedidos como uno de los principales ingresos de las comunidades autónomas, en desarrollo de la llamada «corresponsabilidad fiscal»” [por todas, STC 65/2020, FJ 4 c)].

Como señalan Jiménez Diaz y Molina Moreno, el desarrollo de este precepto ha sido llevado a cabo, además de por el artículo 10 de LOFCA, por los Estatutos de Autonomía de las Comunidades de régimen fiscal común, de modo que prácticamente en todos ellos se ha incorporado, como una cláusula de estilo, la posibilidad de que las Comunidades gestionen y recauden los tributos cedidos por el Estado, quedando en manos de éste la gestión de los demás tributos estatales, sin perjuicio de las delegaciones y colaboraciones que puedan acordarse también en relación con estos últimos (artículo 46 del Estatuto de Cataluña; artículo 54 del Estatuto de Galicia; artículo 175 del Estatuto de Andalucía; artículo 45 del Estatuto de Asturias; artículo 51 del Estatuto de Cantabria; artículo 49 del Estatuto de La Rioja; artículo 43 del Estatuto de Murcia; artículo 52 del Estatuto de Castilla-La Mancha; artículo 172 del Estatuto de Canarias; artículo 82 del Estatuto de Extremadura; artículo 129 del Estatuto de las Islas Baleares; y artículo 56 del Estatuto de la Comunidad de Madrid).

El principal problema que surge en relación con este apartado es la definición tributos cedidos. La mejor forma de poder dar una respuesta a qué se entiende por tributos cedidos es acudir a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, así en la STC 174/2015, el máximo intérprete de nuestra constitución ha tenido oportunidad de pronunciarse con detenimiento sobre esta cuestión, al señalar que:

“Para atribuir a un tributo la condición de «cedido» y determinar el «alcance» de esa cesión no es suficiente «con la atribución del rendimiento» por cualquier ley, sino que es necesario articular la «cesión» a través de un procedimiento constitucional y legalmente establecido en las normas que integran el bloque de la constitucionalidad (STC 16/2003, de 30 de enero, FJ 11). Como ha sintetizado la STC 19/2012, de 15 de febrero, FJ 11, el concepto de «tributo cedido» presenta las notas siguientes: (i) son tributos «establecidos y regulados por el Estado, cuyo producto correspond[e] a la comunidad autónoma» —art. 10.1 LOFCA—, de modo que solo esta ley puede atribuir a un tributo estatal la condición de «cedible» (art. 11 LOFCA); (ii) el tributo será formalmente cedido «cuando [la cesión] haya tenido lugar en virtud de precepto expreso del estatuto correspondiente» (art. 10.2 LOFCA). Los estatutos de autonomía no solo establecen, en coherencia con la Ley Orgánica de financiación de las comunidades autónomas, los tributos que se ceden a la respectiva comunidad autónoma sino que esta cesión, directamente por disposición estatutaria, responde a una finalidad de garantía de las disponibilidades financieras de las comunidades autónomas; (iii) a continuación, el Estado, en el ejercicio de sus competencias sobre la materia, antes de concretar el alcance de la cesión de un tributo a cada comunidad, puede optar por crear previamente «un marco de referencia idéntico» y «un modelo único» de aplicación general, ante el riesgo de que se produjera una dispersión de criterios con resultados muy distintos que rompieran la racionalidad del proceso de cesión (este marco único se recoge en la actualidad en la Ley 22/2009); (iv) el tributo alcanzará la condición de «cedido» cuando así lo establezca una «ley específica» que determine «el alcance y condiciones» de la cesión (art. 10.2 LOFCA), previo acuerdo en la correspondiente comisión mixta Estado-comunidad autónoma. En el caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura, esta ley es la ya citada Ley 27/2010, de 16 de julio; y (v) por último, la cesión no hace perder al Estado ni la titularidad sobre el mismo, ni sobre el ejercicio de las competencias que le son inherentes, teniendo la cesión, en todo caso, carácter revocable ex arts. 133.1 y 149.1.14 CE” (STC 174/2025, de 19 de noviembre, FJ 5). 

En la sentencia anteriormente mencionada también señala el Tribunal Constitucional  que “desde un punto de vista sustantivo, la cesión tiene importantes efectos financieros como es, por un lado, una mayor capacidad tributaria para la comunidad autónoma y, por otro, la consiguiente necesidad de ajustar el fondo de suficiencia global para mantener la ecuación básica sobre la que se cimenta el sistema de financiación, según describen, entre otras, las SSTC 76/2014, FJ 5 b), y 96/2016, de 12 de mayo, FJ 4 b). 

[i] Así el artículo 1.3 CE señala que La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria.

[ii] Dicha afirmación se desprende de lo dispuesto en los apartados 1 y 2 del artículo 1 CE, donde se señala respectivamente que: “España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político. La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”.

[iii] Santamaría Pastor 2018: 88 y ss.

Comentario realizado por

Beatriz Aranda Briones Letrada de las Cortes Generales, 2026

Bibliografía

Álvarez Conde, E. (2013), Derecho Autonómico. Madrid: Tecnos.

Álvarez Conde, E. Y Tur Ausina, R. (2018) Derecho constitucional, Madrid: Tecnos.

Alzaga Villaamil, O. (2016) Derecho Político Español De 1978 según la Constitución de 1978– Tomo. 1I: Derechos Fundamentales y Órganos Del Estado, Madrid: Uned.

Aragón Reyes, M. Y Aguado Renedo, C. (2011), Temas básicos de Derecho constitucional – Tomo I: Constitución, Estado constitucional, partidos y elecciones y fuentes del Derecho, Madrid: Civitas.

Biscaretti Di Ruffia, P. (2022), Derecho constitucional, Santiago de Chile: Ediciones Jurídicas Olejnik.

Ferrando Badía, J. (1986), El Estado unitario, el federal y el estado autonómico, Madrid: Tecnos.

Jiménez Diaz, A. Y Molina Moreno, L. (2011) Sinopsis artículo 156 CE.   

Martín Queralt, J. (2018), “Artículo 156”, en Comentarios a la Constitución Española. Tomo I, Miguel Rodríguez–Piñero y Bravo Ferrer y María Emilia Casas Baamonde (Directores) ed. Wolters Kluwer pp. 1651-1668.

Martínez Sanata María, P. (2018) “Comentario al artículo 156 de la Constitución Española”, en Comentarios a la Constitución Española, Luis María Cazorla Prieto (Coord.) ed. Aranzadi.

Montesinos Padilla, C., Pérez Tremps, P., & Saiz Arnaiz, A. (2018). Comentario a la Constitución Española. Libro-Homenaje a Luis López Guerra. 2 Tomos 40 Aniversario 1978-2018. Tirant lo Blanch. https://www.tirantonline.com/cloudLibrary/ebook/info/9788491905080 

Muñoz Machado, S. (2007), Derecho Público de las Comunidades Autónomas (I), Madrid: Iustel.

Santamaría Pastor, J. A. (1988), Fundamentos de Derecho administrativo, Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces.

Santamaría Pastor, J. A. (2018), Principios de Derecho Administrativo General– Tomo. 1, Madrid: Iustel.

Zornoza Pérez., J. (2024). “Comentario al artículo 156 de la Constitución Española”, Comentarios a la Constitución Española. En memoria de Pablo Pérez Tremps 2 Tomos, Bustos Gisbert, R., Montesinos Padilla, C., & Saiz Arnaiz, A. Editorial Tirant Lo Blanch. https://www.tirantonline.com/cloudLibrary/ebook/info/9788411976510