Constitución Española

Comentario sistemático del precepto

El artículo 154 de la Constitución es probablemente el mejor ejemplo de la tensión entre centralización y descentralización que estuvo presente en el momento del alumbramiento del texto fundamental y que se mantiene hasta nuestros días, si bien con perfiles distintos y con un claro triunfo del espíritu cuasi-federalizador propio del actual Estado de las autonomías. La previsión constitucional de un órgano periférico del Estado en cada comunidad autónoma parece introducir un elemento de moderación del impulso regionalizador que conecta con la clásica existencia de agentes del poder central en los territorios.

El vasto despliegue competencial que para las autonomías posibilitó el sistema de 1978 y que no tardaría en materializarse en los primeros años de democracia carecía de precedentes en nuestra historia constitucional. Salvo las breves y malogradas experiencias de la Primera y Segunda República, la tónica general ha sido la del establecimiento de un  poder administrativo desplegado sobre el territorio en aras de garantizar la posibilidad de control vertical directo orientado hacia propósitos históricamente cambiantes. De la inmejorable exposición de Santamaría podemos recuperar los rasgos esenciales que caracterizaron este fenómeno en el período anterior al restablecimiento de la democracia. Por un lado, la cantonalización de la Administración periférica del Estado: al igual que había ocurrido con el Ministerio de Hacienda, el resto de Departamentos optaron por configurar una organización propia al margen del Gobernador Civil. Esta conectaría con la centralización competencial en base a la cual dichos órganos periféricos ensancharon su ámbito de actuación en detrimento de los de base local. Por otro lado, el vaciamiento funcional del Gobernador Civil: sus atribuciones se reducirían al orden público, el control de los entes locales y la gestión electoral. 

Con estos mimbres, lo cierto es que este precepto configura el más claro paradigma de despliegue orgánico de carácter ordinario del Estado en las autonomías. En consecuencia, si bien respondía a una lógica distinta a la de las figuras existentes en el régimen anterior, brotaba en una realidad en la que estas desplegaban su actuación.  

El tenor literal del precepto permite advertir dos ámbitos competenciales concretos:

- por un lado, la dirección de la Administración del Estado en la comunidad autónoma: de esta cláusula, como se verá, no puede colegirse una suerte de papel preeminente del Delegado respecto de los órganos dependientes de los Departamentos ministeriales que actúan en la comunidad autónoma (Delegaciones de Hacienda, por ejemplo). Ello por cuanto no se ha producido una introducción de estos en la estructura de la Delegación, sino que con carácter general continúan actuando en la órbita directa de los Ministerios en la línea de la secular cantonalización. 

- por otro lado, la coordinación entre la Administración estatal y la autonómica; entendiéndose aquella como la necesidad de articular coherentemente la actividad desarrollada por dos sistemas que forman parte de otro más amplio. El Delegado se encuentra en una buena posición para desempeñar esa tarea por su vinculación tanto con el interés general como con el particular de la comunidad, si bien en la práctica esta queda considerablemente desdibujada en la medida en que es asumida por los órganos centrales (que incluso muchas veces asumen competencias específicas en materia de política territorial). 

Para autores como Boix “una previsión como la del art. 154 de nuestra Constitución pone de manifiesto no pocas cautelas frente al proceso descentralizador que el propio texto desencadena (…) introduciendo una figura de perfiles típicamente centralizadores que choca con el modelo descentralizado que latía en el texto de 1978 y que, por lo demás, se ha confirmado en muchos de sus extremos a lo largo de estas primeras cuatro décadas de exitosa descentralización política tendencialmente simétrica y uniforme”. No obstante, otros como Miranda refieren que “aun considerando que no deja de ser una figura controvertida en el marco de nuestro Estado de las Autonomías y que, incluso otros Estados, como es el caso de Italia, han prescindido constitucionalmente de esta figura cuando potenciaron las competencias de sus Regiones, podemos señalar que han desempeñado sus funciones de manera eficaz, en particular, a lo que a la protección civil se refiere. Sin embargo, la cuestión que hoy en día se sigue discutiendo ese era el alcance de las funciones de coordinación con la Administración autonómica y el mantenimiento del equilibrio para no transmutarse en funciones de control”. 

Desarrollo normativo y jurisprudencial

En un primer momento, la regulación de esta figura se dio a través del Real Decreto 2238/1980, de 10 de octubre, por el que se regulan los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas (con la denominación de Gobernador General, que se sitúa por encima de los Gobernadores Civiles provinciales), si bien su adversa recepción condujo -tras numerosas normas reglamentarias que incidieron en esta figura- a establecer un nuevo régimen en la Ley 17/1983, de 16 de noviembre, sobre desarrollo del artículo 154 de la Constitución (en la que ya serían referidos como Delegados del Gobierno). Esta redujo notablemente las competencias y funciones de la figura, contribuyendo a agudizar el debate acerca de su sentido constitucional. Posteriormente, la normación correspondería a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, con la que los Gobernadores Civiles serían sustituidos por los Subdelegados del Gobierno.

En la actualidad, su regulación básica se establece en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante, LRJSP). En concreto, los artículos 72 y 73 establecen el régimen jurídico que le corresponde a esta figura. Tiene una naturaleza híbrida, tanto gubernativa como política, que fue reconocida por ejemplo en la STC 27/1989. El Tribunal partió de la idea de que “la cualidad o condición del órgano que fija los servicios mínimos no es intrascendente ni irrelevante para el derecho de huelga. Como se ha dicho en otras ocasiones, esa medida debe ser adoptada precisamente por el Gobierno o por órgano que ejerza potestad de gobierno, y ello porque la privación u obstaculización de un derecho constitucional como el de huelga es responsabilidad política y ha de ser residenciada por cauces políticos” (STC 26/1981). Sobre esta base, concluyó que el Delegado del Gobierno estaba en disposición de ser considerado como tal, pudiendo añadirse con la doctrina que de él cabría predicar el perfil bifronte propio de los miembros del Ejecutivo. 

Por lo tocante a su nombramiento y separación, se dará por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno. A estos efectos, la LRJSP establece que “atenderá a criterios de competencia profesional y experiencia” y deberá tenerse en cuenta lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado. 

Debe tenerse en cuenta que “en caso de ausencia, vacante o enfermedad del titular de la Delegación del Gobierno, será suplido por el Subdelegado del Gobierno que el Delegado designe y, en su defecto, al de la provincia en que tenga su sede. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales en las que no exista Subdelegado la suplencia corresponderá al Secretario General”. La mención a la provincia en la que tenga su sede debe conectarse con la previsión legal (art. 69 LRJSP) de que “las Delegaciones del Gobierno tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, salvo que el Consejo de Ministros acuerde ubicarla en otra distinta y sin perjuicio de lo que disponga expresamente el Estatuto de Autonomía”, dispuesta para dar cobertura  a la que hoy es la Disposición Adicional Quinta de la Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias (que sitúa la Delegación en Las Palmas de Gran Canaria). Asimismo, se establece que tendrán rango de Subsecretario (previsión reiterada en el art. 55 LRJSP). 

En cuanto a sus competencias, ha de partirse de la idea de que estos “representan al Gobierno de la Nación en el territorio de la respectiva Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la representación ordinaria del Estado en las mismas a través de sus respectivos Presidentes”. En este sentido, la ley distingue entre la representación del Gobierno como uno de los poderes del Estado, que corresponde al Delegado, y la del Estado como tal, atribuida al Presidente autonómico. Aunque actúa en el ámbito autonómico, el Delegado no se relaciona con los órganos estatutarios jerárquicamente ni se enmarca en la estructura estrictamente autonómica. En el plano protocolario, tanto el Presidente del Consejo de Gobierno de la comunidad como el de su Asamblea legislativa gozan de precedencia (véase el Real Decreto 2099/1983, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Ordenamiento General de Precedencias en el Estado). Es importante recordar que las relaciones entre la Administración periférica y las de las comunidades autónomas han presentado una cierta problematicidad: el Estatuto de Autonomía de Cataluña designaba como “Administración ordinaria” a la autonómica y la STC 31/2010 apuntó que ello “en modo alguno supone, como por el contrario sostienen los recurrentes, la exclusión de la Administración periférica del Estado en Cataluña, ni que ésta perviva en el territorio de la Comunidad Autónoma como Administración excepcional o marginal (…) De este modo su calificación como Administración ordinaria estatutariamente no se puede traducir en la asunción por la Administración de la Generalitat de las competencias ejecutivas que constitucionalmente corresponden al Estado en el territorio de la Comunidad Autónoma y, por tanto, en la exclusión en él de la Administración periférica del Estado, ni en su marginalidad”.  

Según la competencia concreta que esté ejerciendo, variará la vinculación del Delegado del Gobierno: depende “orgánicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente por razón de la materia”. En todo caso, la LRJSP establece una enumeración articulada en torno a cinco grandes grupos dentro de los que integra funciones específicas, a saber:

- la “dirección y coordinación de la Administración General del Estado y sus Organismos públicos”: se prevé el impulso, coordinación y supervisión de su actividad (tratándose de servicios integrados, su dirección) de acuerdo con las instrucciones de los órganos centrales; así como el informe preceptivo del nombramiento de titulares de órganos y tal decisión en el caso del Subdelegado y de los Directores Insulares (a quienes también dirige y coordina). 

- la “información de la acción del Gobierno e información a los ciudadanos”: además de funciones coordinadoras y promotoras en relación con aspectos como la información al ciudadano en general y, específicamente, sobre la actividad del Gobierno en la comunidad autónoma; existirá una relación bidireccional de informe con el Ejecutivo. 

- la “coordinación y colaboración con otras Administraciones Públicas”: se hace mención expresa de las Entidades locales, articulándose la relación a través de sus Presidentes, así como de la participación en las Comisiones mixtas de transferencias y en las Comisiones bilaterales de cooperación. 

- el “control de legalidad”: la ley regula sus atribuciones en materia de recursos administrativos (previéndose el informe o resolución del Ministerio competente por razón de la materia) y su papel supervisor del cumplimiento de las competencias estatales, con un específico papel procesal. Será fundamental el artículo 67 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en adelante, LBRL), de acuerdo con el cual (y con sujeción a ciertas condiciones), “si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al interés general de España, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento para su anulación al Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés”. Este será una rara excepción a lo que Rebollo considera una "judicialización del control de las Administraciones locales” en la que la LBRL jugó un papel determinante (véase STC 46/1992). 

- algunas relativas a las “políticas públicas”: básicamente, la formulación de propuestas, con reconocimiento expreso de aquellas relativas a evitar la duplicidad de estructuras administrativas o a promover la optimización de recursos humanos y materiales en su ámbito territorial.

Aunque el papel coordinador entre Estado y comunidad autónoma que podría atribuirse al Delegado en una lectura literal del artículo haya quedado oscurecido en la práctica, no está de más, a modo de excurso, recordar la jurisprudencia consolidada del Tribunal Constitucional en relación con esa idea de coordinación. Así pues, como recuerdan -entre otras- la STC 79/2014 o la 15/2018, supone atribuir al Estado “una facultad que presupone lógicamente la existencia de competencias autonómicas (…) que deben ser respetadas, y con la que se persigue, en esencia, la integración de las diversas partes del sistema en el conjunto del mismo mediante la adopción por el Estado de medios y sistemas de relación, bien tras la correspondiente intervención económica, bien incluso de carácter preventivo, para asegurar la información recíproca, la homogeneidad técnica en ciertos aspectos y la acción conjunta de las autoridades estatales y autonómicas en el ejercicio de sus respectivas competencias (por todas, STC 197/1996)”. En concreto, la STC 227/1988 señaló que el artículo 154 de la Constitución “establece el cauce orgánico ordinario de coordinación entre ambas Administraciones”, la estatal y la autonómica, que no será otro que el Delegado del Gobierno, “ajeno a la organización autonómica”. 

Además, se reconoce expresamente el ejercicio de “la potestad sancionadora, expropiatoria y cualesquiera otras que les confieran las normas o que les sean desconcentradas o delegadas”. También de una de sus atribuciones clásicas, a saber, la que encajaría en la típica conceptualización de la policía (“proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana”), reconociendo al Delegado como el jefe de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad del Estado, si bien bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior. Ello conduce a su reconocimiento en la legislación especial: por ejemplo, en los artículos 5 y 32 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana (el primero reconociéndolo como autoridad en esta materia; el segundo en la esfera sancionadora) o en el artículo 51 de la Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa.

Como se ha apuntado, en el contexto ordinario el papel del Delegado del Gobierno no es especialmente intenso y su encaje en el sistema autonómico ha sido objeto de debate doctrinal y político. Pero es que, además, en situaciones extraordinarias tampoco hemos visto una proyección destacada: por ejemplo, en el supuesto de aplicación del artículo 155 de la Constitución en 2017 (ninguna mención hay a esta figura en el Real Decreto 944/2017, de 27 de octubre, por el que se designa a órganos y autoridades encargados de dar cumplimiento a las medidas dirigidas al Gobierno y a la Administración de la Generalitat de Cataluña, autorizadas por acuerdo del Pleno del Senado, de 27 de octubre de 2017, por el que se aprueban las medidas requeridas por el Gobierno, al amparo del artículo 155) o en los estados de alarma por la crisis sanitaria del coronavirus, donde el protagonismo recayó -ya en la tercera declaración- sobre las autoridades autonómicas (Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2; STC 183/2021). 

En general, como apunta Muñoz Machado, “contando con que los delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas han de establecerse por imperativo del precepto constitucional antes citado, las reformas han tendido a articular alrededor del mismo la organización periférica estatal, procediendo a planificar la simplificación, reducción o eliminación de los servicios periféricos”. Así pues, legalmente se prevén otros órganos territoriales de la Administración central en torno a su figura:

- los Subdelegados del Gobierno (arts. 74 y 75 LRJSP): son el escalón provincial de la Delegación (solo en las comunidades pluriprovinciales), situados inmediatamente por debajo de su máximo responsable. Su nombramiento sigue “el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados como Subgrupo A1”. Sus competencias son una adaptación a escala de algunas de las atribuidas al Delegado. 

- los Directores Insulares de la Administración General del Estado (art. 70 LRJSP): existirán en las islas para las que se determine reglamentariamente (Real Decreto 617/1997, de 25 de abril, de Subdelegados del Gobierno y Directores insulares de la Administración General del Estado), se nombran por el mismo procedimiento que el Subdelegado y ejercen las competencias atribuidas al Subdelegado, bajo la dependencia directa de este o, de no haberlo, del Delegado. 

- la Comisión territorial de asistencia al Delegado (art. 79.1 y 2 LRJSP): su composición variará según se trate de una comunidad pluriprovincial o uniprovincial, desempeñando funciones de coordinación, asesoramiento y apoyo. 

- la Comisión de asistencia al Subdelegado (art. 79.3 LRJSP): en las provincias en las que exista tal figura, es una adaptación en su ámbito de la anterior. 

- diferentes órganos integrados en la estructura de las Delegaciones: conforme al art. 76.1 LRJSP, “la estructura de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno se fijará por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en razón de la dependencia orgánica de las Delegaciones del Gobierno, y contarán, en todo caso, con una Secretaría General, dependiente de los Delegados o, en su caso, de los Subdelegados del Gobierno, como órgano de gestión de los servicios comunes, y de la que dependerán los distintos servicios integrados en la misma, así como aquellos otros servicios y unidades que se determine en la relación de puestos de trabajo”. Asimismo, el art. 77 LRJSP establece las funciones que en relación con las Delegaciones corresponden a la Abogacía del Estado y la Intervención General de la Administración del Estado. No obstante, debe tenerse en cuenta que la propia LRJSP prevé que determinadas organizaciones administrativas no se integren en esta estructura: Disposiciones Adicionales 13ª (Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social), 14ª (Delegaciones de Defensa) o 17ª (Agencia Estatal de Administración Tributaria). 

En fin, existe una Comisión interministerial de coordinación de la Administración periférica del Estado (art. 78 LRJSP), creada en 2003 y regulada por el Real Decreto 1162/2018, de 14 de septiembre. Está integrada por las personas titulares del Ministerio con competencia en materia de Política Territorial, la Secretaría de Estado, la Secretaría General de Coordinación Territorial, las Subsecretarías de todos los departamentos ministeriales, los Delegados del Gobierno en las comunidades autónomas y en las ciudades con estatuto de autonomía y la persona titular de la Dirección General de la Administración General del Estado en el Territorio. Su secretaría corresponderá al titular de la Subdirección General de Relaciones Institucionales de la Administración General del Estado en el Territorio, que actuará con voz, pero sin voto. 

Comentario realizado por

Enrique García Ortea Letrado de las Cortes Generales, 2026

Bibliografía

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Miranda López, L.M. (2018). Título VIII: De la organización territorial del Estado. Capítulo III: De las Comunidades Autónomas. Artículo 154. En Cazorla Prieto, L.M. (Dir.), Comentarios a la Constitución española de 1978. Thomson Reuters Aranzadi. 

Muñoz Machado, S. (2015). Tratado de Derecho administrativo y Derecho público general. Boletín Oficial del Estado. 

Rebollo Puig, M. (2020). Autonomía local y tutela. Un equilibrio inestable. Documentación Administrativa, 6. 

Santamaría Pastor, J.A. (1991). Fundamentos de Derecho administrativo I. Centro de Estudios Ramón Areces.