Constitución Española

Comentario sistemático del precepto

El artículo 153, que recoge cuatro controles específicos de la actividad de los órganos autonómicos, es para la doctrina el patito feo del Título VIII de la Constitución. A lo largo de casi medio siglo, son muchas las voces que han enumerado sus defectos: la falta de exhaustividad al dejar fuera otros controles asimismo establecidos por el texto fundamental, la incompletitud de los supuestos que sí se recogen en la enumeración o el carácter reiterativo de contenidos que ya están incorporados en preceptos. Sin embargo, esta consideración crítica no es unánime. Algunos autores como Miranda entienden que quizás convendría examinarlo desde una perspectiva que se haga cargo de las diferencias entre el proceso descentralizador español, que transformó el Estado desde un modelo unitario a uno autonómico, y otras experiencias comparadas. En este sentido, “era razonable partir de unas estructuras predeterminadas de control en tanto que la Constitución ni establecía qué territorios accederían a la autonomía ni tampoco el alcance que la misma tendría”. Así pues, en el momento de alumbrarse el texto constitucional, “se le vedaba a las comunidades autónomas la posibilidad de establecer sus propios mecanismos de control jurisdiccional al margen de los estatales” como sí ocurre en Estados federales “en los que se reconoce la competencia propia del poder judicial circunscrita al Estado federado, así como la de tribunales constitucionales órganos que ejercen el control económico-financiero de las cuentas públicas”. 

Sea como fuere, el artículo concreta cuatro controles muy distintos entre sí. Por un lado, son diferentes en la medida en la que el sujeto controlador tiene una naturaleza dispar: si bien en todos los casos se enmarca en la estructura estatal, en tres de ellos (Tribunal Constitucional, jurisdicción contencioso-administrativa y Tribunal de Cuentas) se hace referencia a órganos u organizaciones integradas en el sistema de un modo tal que se hallan al margen de la distribución vertical del poder. Y es que, a pesar de que puedan existir adaptaciones al modelo autonómico de algunos de ellos (pensemos en instituciones como el Consejo de Garantías Estatutarias de Cataluña o los llamados órganos de control externo de las comunidades autónomas), en absoluto se situarán en el mismo nivel de actuación (por la propia naturaleza de la jurisdicción constitucional, así como por la unidad del poder judicial y, en consecuencia, de la actividad jurisdiccional del Tribunal de Cuentas). Sin embargo, el Gobierno sí se inserta en la lógica de la distribución vertical del poder (y ello a pesar de que se prevea la intervención del Consejo de Estado para el supuesto en el que se alude a su control). Por otro lado, son diferentes por la naturaleza del control: constitucional (apartado a), un híbrido jurídico-político (apartado b) y jurisdiccional (apartados c y d). 

A partir de lo anterior, el análisis de este precepto exige contemplar sistemáticamente otras previsiones de la Constitución, si bien con una perspectiva ceñida al contenido que con carácter expreso se plasma en él, enfocado a la esfera autonómica. Se concentran de un modo paradigmático las conexiones con partes de lo más diversas de la norma normarum, algo llamativo si tenemos en cuenta que su enumeración no es el reflejo de meras abstracciones. Además, como se ha reiterado, existen otros controles previstos por la Constitución a la actividad de los órganos autonómicos diferentes de los enumerados en su artículo 153. En este sentido, el Tribunal Constitucional no está limitado a las disposiciones normativas con fuerza de ley (un ejemplo evidente es el artículo 161.2), el poder judicial también conocerá de normas y actos autonómicos en otras jurisdicciones, el Defensor del Pueblo supervisa ex artículo 54 “la actividad de la Administración” sin limitarse a la estatal…

Desarrollo normativo y jurisprudencial

Centrándonos en las previsiones expresas del artículo, en primer lugar, el control del Tribunal Constitucional que aparece recogido es el relativo a las normas con fuerza de ley, debiendo contemplarse en coherencia con la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (en adelante, LOTC). Partimos de la idea de que todos los Estatutos han plasmado la posibilidad constitucional de que sus Asambleas legislativas aprueben leyes (incluso existen casos con especialidades como las leyes de desarrollo básico del Estatuto en el ordenamiento catalán, gallego o balear –sobre esto, STC 71/2017- o las leyes provisionales en la Comunidad Valenciana). Asimismo, bien por previsión estatutaria o legal, caben los decretos legislativos (supuesto específicamente contemplado en el art. 27 LOTC) y, solo en algunos casos (vinculados con las últimas reformas de los Estatutos, posibilidad contemplada en la STC 93/2015), los decretos leyes. Se da también un control de constitucionalidad de los Reglamentos de las Asambleas y de sus Estatutos de personal, aunque en este último caso, conforme a la STC 183/2012 solo en la medida en la que estén recogidos en el Estatuto de Autonomía. 

La Constitución (especialmente en su artículo 161) y la LOTC prevén múltiples vías de control de estos instrumentos legales (sin perjuicio de otras cuyo análisis conecta con el Estado de las autonomías, como en el caso del recurso previo de inconstitucionalidad para los Estatutos o los conflictos de competencia), para cuya caracterización nos remitimos a los comentarios correspondientes. Nos referimos al recurso de inconstitucionalidad (arts. 31 a 34 LOTC), la cuestión de inconstitucionalidad (arts. 35 a 37 LOTC) y el recurso de amparo (arts. 41 a 58 LOTC). Debe hacerse notar, empero, que existen ciertas especialidades cuando estos procesos versan sobre normas legales autonómicas. Así pues, de acuerdo con el art. 30 LOTC, “la admisión de un recurso o de una cuestión de inconstitucionalidad no suspenderá la vigencia ni la aplicación de la Ley, de la disposición normativa o del acto con fuerza de Ley, excepto en el caso en que el Gobierno se ampare en lo dispuesto por el artículo ciento sesenta y uno, dos, de la Constitución para impugnar, por medio de su Presidente, Leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley de las Comunidades Autónomas”. 

En segundo lugar, el apartado b conecta con la previsión en el artículo 150.2 de la Constitución de la posibilidad de leyes orgánicas de delegación. De acuerdo con este, “el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”. Este precepto habla tanto de transferencia como de delegación: si bien en la práctica se han tornado indiscernibles, teóricamente la primera implica un cambio en la titularidad de las facultades mientras que la segunda solo en el ejercicio, lo que justifica que aquel que es titular tenga una posibilidad de control. Asimismo, se refiere a potestades de índole ejecutiva o administrativa, siendo que las materias concretas sobre las que cabe la delegación exigirían un juicio singularizado.  

El artículo 153 exige un previo Dictamen del Consejo de Estado, reconocido en el artículo 107 como “el supremo órgano consultivo del Gobierno”. En coherencia con ello, el artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, establece que la Comisión Permanente deberá ser consultada en el caso del control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las comunidades autónomas. A mayor abundamiento, el mismo precepto mandata tal consulta para los anteproyectos de ley orgánica de transferencias o delegación de competencias estatales a las comunidades autónomas, es decir, para el momento de tramitación interna del Gobierno previo a la adopción del acuerdo final por el Consejo de Ministros. 

En tercer lugar, el control por la jurisdicción contencioso-administrativa conecta con el sometimiento del poder al ordenamiento jurídico como un presupuesto básico del Estado de Derecho, el cual, en palabras de Díaz, “es la institucionalización jurídico-política de la democracia” y cuenta entre sus elementos definitorios la fiscalización de la Administración. Es una idea presente en el artículo 106.1: “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”. Sin propósito exhaustivo, deberá recordarse la atribución de competencias plasmada en la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial respecto de los Tribunales Superiores de Justicia (artículo 74) o en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (leída en coherencia con la Disposición Adicional Primera de la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia)  respecto de las Secciones de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales de Instancia (artículo 8), las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia (artículo 10) y la del Tribunal Supremo (artículo 12). 

Por último, el control económico y presupuestario del Tribunal de Cuentas conecta con el apartado 1 del artículo 136 de la Constitución, según el cual tal institución es “el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica de Estado, así como del sector público”. Como se explica en el comentario a tal precepto, se distinguen la función fiscalizadora y de enjuiciamiento contable, que se concretan en la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas. El Tribunal Constitucional ha considerado que estas tienen distinta naturaleza, de tal forma que “el Tribunal de Cuentas es supremo pero no único cuando fiscaliza, pues la propia LOTC presupone la existencia de órganos autonómicos de control externo y único pero no supremo cuando enjuicia la responsabilidad contable, al atribuirse a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo la competencia para el conocimiento de los recursos de casación y revisión contra sus resoluciones” (STC 18/1991). Y es que, como refiere la STC 187/1988, en la medida en la que esta función es de naturaleza jurisdiccional, los órganos equivalentes de las comunidades autónomas no pueden asumir competencias de este género por ser una materia exclusiva del Estado.

Comentario realizado por

Enrique García Ortea , Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

Miranda López, L.M. (2018). Título VIII: De la organización territorial del Estado. Capítulo III: De las Comunidades Autónomas. Artículo 153. En CAZORLA PRIETO, L.M. (Dir.), Comentarios a la Constitución española de 1978. Thomson Reuters Aranzadi.