Constitución Española

La vía rápida de acceso a la autonomía.

El art. 151.1 de la Constitución Española prevé un procedimiento especial de acceso a la autonomía en virtud del cual se pudo obtener, inicialmente, un mayor nivel de autogobierno que el previsto para la vía ordinaria del art. 143 CE. Esta vía especial exigía, sin embargo, el cumplimiento de requisitos más gravosos, tanto en la fase de iniciativa como en la posterior ratificación mediante referéndum.

En efecto, el procedimiento común del art. 143 CE atribuye la iniciativa del proceso autonómico a todas las Diputaciones interesadas —de las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes— o al órgano interinsular correspondiente, y a las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Cumplidos tales requisitos, las Comunidades Autónomas podían asumir inicialmente las competencias previstas en el art. 148.1 CE, sin perjuicio de su posterior ampliación conforme al sistema constitucional.

Por el contrario, el art. 151.1 CE permitió acceder desde el inicio a un nivel competencial más amplio, con el límite de las competencias reservadas en exclusiva al Estado por el art. 149.1 CE. Para ello era necesario que la iniciativa autonómica se acordara, dentro del plazo previsto en el art. 143.2 CE, además de por las Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia, siempre que representaran, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas. De esta forma, como ocurría también en el procedimiento común del art. 143 CE, el sistema otorgaba un peso decisivo a los municipios de mayor población, pues difícilmente podía prosperar la iniciativa autonómica sin su concurso.

Además, para acceder a la autonomía por esta vía especial era necesario que la iniciativa autonómica fuera ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. Debe subrayarse que la Constitución exige la mayoría absoluta de los electores —no de los votantes—, lo que incrementaba notablemente la dificultad de superar este requisito. Así se puso de manifiesto en el caso de Andalucía, única Comunidad Autónoma a la que se aplicaron directamente las previsiones del art. 151.1 CE. País Vasco, Cataluña y Galicia se acogieron a lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda de la Constitución, lo que les permitió acceder por una vía singular vinculada a sus anteriores plebiscitos estatutarios, sin tener que cumplir todos los requisitos ordinarios del art. 151.1 CE.

El contenido del precepto debe relacionarse con la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre regulación de las distintas modalidades de referéndum. Su art. 8 regula la ratificación por referéndum de la iniciativa autonómica prevista en el art. 151.1 CE. Dicho precepto exige acreditar la iniciativa mediante los acuerdos de las Diputaciones u órganos insulares y de las tres cuartas partes de los municipios de cada provincia afectada, representativos al menos de la mayoría del censo electoral de cada una. Una vez acreditada la iniciativa, corresponde al Gobierno convocar el referéndum dentro del plazo legalmente previsto.

En su redacción originaria, la Ley Orgánica 2/1980 introdujo exigencias formales que fueron objeto de debate doctrinal, especialmente por la necesidad de que los acuerdos de los entes locales expresaran de forma clara la voluntad de ejercer la iniciativa del art. 151 CE. En algunos casos, como ocurrió con el proceso valenciano, ello contribuyó a cerrar la vía del art. 151.1 CE y a reconducir el acceso a la autonomía por la vía del art. 143 CE.

La exigencia adicional establecida por la Ley Orgánica 2/1980 fue calificada de dudosa constitucionalidad por diversos sectores de la doctrina, al entender que podía suponer, de algún modo, una alteración del diseño constitucional al introducir requisitos no expresamente previstos en el texto de la Constitución para acceder a la autonomía de primer grado. Otros autores, por el contrario, defendieron que la interpretación del art. 151.1 CE debía hacerse conjuntamente con la Ley Orgánica reguladora de las distintas modalidades de referéndum, dado que el propio precepto constitucional remite a una Ley Orgánica para la regulación de los términos de la ratificación referendaria.

Lo cierto es que la Ley Orgánica 2/1980 desempeñó un papel relevante en la ordenación política y jurídica del proceso autonómico, especialmente en relación con los territorios que pretendían acceder desde el primer momento a un mayor nivel de autogobierno por la vía del art. 151 CE.

Como antes se ha indicado, Andalucía fue la única Comunidad Autónoma que se constituyó observando directamente las previsiones del art. 151.1 CE. Ahora bien, el referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica no se superó con éxito en todas las provincias que pretendían integrar la Comunidad Autónoma, pues en Almería no se obtuvo la mayoría absoluta de los inscritos en el censo electoral. De esta manera, quedaba bloqueada la constitución de Andalucía como Comunidad Autónoma por la vía del art. 151.1 CE.

Para solucionar este problema se promulgó la Ley Orgánica 12/1980, de 16 de diciembre, que modificó el apartado 4 del art. 8 de la Ley Orgánica 2/1980, reguladora de las distintas modalidades de referéndum. La reforma permitió que las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica, pudieran sustituir la iniciativa autonómica en la provincia o provincias en las que no hubiera prosperado la ratificación referendaria, siempre que concurrieran los requisitos establecidos. Esta previsión fue aplicada al caso andaluz mediante la Ley Orgánica 13/1980, de 16 de diciembre, de sustitución en la provincia de Almería de la iniciativa autonómica.

El procedimiento de elaboración del Estatuto de Autonomía.

Tanto el apartado primero del art. 151 CE como el art. 143 CE pueden considerarse hoy agotados en su función práctica de acceso inicial a la autonomía, habida cuenta de que todos los sujetos legitimados ejercieron en su momento la iniciativa autonómica y todo el territorio del Estado quedó integrado en Comunidades Autónomas, con la singularidad de las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla. Por ello, su análisis tiene actualmente un interés principalmente histórico, sistemático e interpretativo, en cuanto permite comprender las vicisitudes de la construcción del Estado autonómico.

Procede destacar que el art. 151 CE preveía un procedimiento específico para la elaboración y aprobación de los Estatutos de Autonomía de los territorios que hubieran seguido la vía del art. 151.1 CE o de aquellos a los que se refería la Disposición Transitoria Segunda de la Constitución —País Vasco, Cataluña y Galicia—. Este procedimiento se diferenciaba del previsto para quienes accedieron por la vía del art. 143 CE en varios aspectos relevantes.

En primer lugar, la Asamblea encargada de elaborar el proyecto de Estatuto estaba integrada por los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretendía acceder al autogobierno, sin incluir a los Diputados provinciales, a diferencia de lo previsto en el art. 146 CE. En segundo lugar, el proyecto debía someterse a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto como trámite previo a su aprobación por las Cortes Generales mediante Ley Orgánica.

Previsiones en caso de que el Estatuto no se apruebe en referéndum.

El art. 151 CE contempla la posibilidad de que el proyecto de Estatuto no sea aprobado en referéndum en una o varias de las provincias comprendidas en su ámbito territorial. En tal supuesto, se permitía al resto de provincias constituirse en Comunidad Autónoma en la forma establecida por la Ley Orgánica prevista en el propio precepto constitucional.

Esta previsión se desarrolla en el art. 9 de la Ley Orgánica 2/1980. Dicho precepto exige, en primer lugar, que las provincias que pretendan constituirse en Comunidad Autónoma sean limítrofes. En segundo lugar, requiere que se decida continuar el proceso estatutario mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de la Asamblea de Parlamentarios correspondiente a las provincias que hubieran votado afirmativamente el proyecto de Estatuto. En tal caso, el proyecto se tramita como Ley Orgánica por las Cortes Generales, a los solos efectos de su adaptación al nuevo ámbito territorial.

Si el resultado del referéndum hubiera sido negativo en todas o en la mayoría de las provincias en que se hubiese celebrado la consulta, no procedería reiterar la elaboración de un nuevo Estatuto hasta transcurridos cinco años. Debe precisarse, no obstante, que la referencia a la posible constitución de las provincias como “Ciudad Autónoma” no resulta técnicamente correcta: la categoría de Ciudad Autónoma corresponde específicamente a Ceuta y Melilla, y no al supuesto de provincias peninsulares integradas en un procedimiento estatutario del art. 151 CE.

Como se ha indicado, las previsiones relativas a la dificultad de superar el referéndum de ratificación de la iniciativa autonómica tuvieron especial relevancia en el caso de Andalucía, en el que no prosperó inicialmente la ratificación en la provincia de Almería. La solución finalmente adoptada fue la sustitución de la iniciativa autonómica en dicha provincia mediante Ley Orgánica, lo que permitió culminar el proceso autonómico andaluz por la vía del art. 151 CE.

Comentario realizado por

Raquel Marañón Gómez, Letrada de las Cortes Generales. 2026.