Constitución Española

I. El artículo 146 de la Constitución española de 1978 (en adelante, CE) regula el procedimiento general de elaboración de los Estatutos de Autonomía de aquellas Comunidades Autónomas que accedieron al autogobierno a través de la denominada “vía ordinaria”, prevista en el artículo 143 CE. Aunque su redacción es breve, este precepto desempeñó una función esencial en el proceso de construcción del Estado autonómico, al establecer las reglas básicas para la redacción y tramitación de los Estatutos, configurados por el artículo 147 CE como la norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma.

No obstante, el artículo 146 CE no puede interpretarse de manera aislada, sino de forma sistemática con otros preceptos constitucionales. En particular, debe ponerse en relación con el ya citado artículo 143 y con el artículo 151 CE, que regulan las distintas vías de acceso a la autonomía; con el artículo 144 CE, relativo a las excepciones territoriales que podrán autorizar las Cortes Generales “por motivos de interés nacional”; y con el artículo 147 CE, que define el contenido mínimo y el procedimiento de reforma de los Estatutos de Autonomía. Desde esta perspectiva, el artículo 146 CE constituye una pieza central en el diseño territorial de la Constitución, al establecer un mecanismo institucionalizado de formación de la voluntad autonómica, consistente en la elaboración de la norma por una asamblea constituida por diputados, senadores y diputados provinciales -o por los miembros del órgano interinsular correspondiente, en los casos de las islas- y en su tramitación como ley -que será orgánica por mandato del artículo 81 CE- por las Cortes Generales.

Los antecedentes de este artículo en nuestra historia constitucional hay que buscarlos en el artículo 12 de la Constitución de 1931, que recogía el procedimiento común de elaboración de los Estatutos de las regiones autónomas que se constituyeran en el Estado integral de la Segunda República y establecía un sistema de iniciativa territorial y posterior aprobación estatal. Aunque el modelo republicano tuvo una aplicación limitada, supuso, sin duda, un precedente importante y cercano en el tiempo para la configuración del sistema autonómico de 1978.

Desde una perspectiva comparada, el modelo al que acudieron los constituyentes de 1978 fue el del Estado regional italiano, inspirándose en el artículo 123 de la Constitución italiana de 1947, que prevé la aprobación de los estatutos regionales mediante la intervención de los órganos representativos territoriales y del legislador estatal.

Sin embargo, el modelo español adquirió una complejidad mayor que estos dos señalados, derivada de la coexistencia de distintos procedimientos de acceso a la autonomía y de la singularidad histórica de determinados territorios. De hecho, durante el proceso de elaboración de nuestra Constitución actual, el diseño territorial del Estado español fue uno de los aspectos presentes desde el inicio y de los más debatidos a lo largo de todo el iter constituyente. Y consecuencia directa de todo ello fue que el procedimiento previsto en el artículo 131 del anteproyecto para la elaboración de los Estatutos de Autonomía, inicialmente uniforme y de aplicación común para todos los territorios, pasó, por mor de las reivindicaciones territoriales y de la voluntad política de reconocer un régimen diferenciado para las denominadas “nacionalidades históricas”, a diversificarse en dos, distinguiéndose entre la vía ordinaria del artículo 143 CE, aplicable a la generalidad de regiones, y la vía reforzada o rápida del artículo 151 CE, para aquellas otras que aspiraban desde el origen a un nivel competencial más amplio.

De este modo, ya en el Informe de la Ponencia, de 17 de abril de 1978, se diferenciaban los dos procedimientos, pasando el artículo 138 a tener una redacción similar a la del artículo 146 actual, completado por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados, añadiendo la referencia a los órganos interinsulares de las provincias afectadas como componentes de la asamblea que debía redactar el proyecto de Estatuto. El texto así aprobado no se modificó por el Pleno del Congreso. Sin embargo, en el Senado sí sufrió una ligera modificación, porque la Comisión de Constitución introdujo en el entonces artículo 144 un cambio en la composición de la asamblea encargada de redactar el proyecto, al hablar en plural de los miembros de las Diputaciones u órganos interinsulares de las provincias afectadas y de los diputados y senadores elegidos “por cada una de estas". La Comisión Mixta encargada de resolver las discrepancias entre las Cámaras volvió al texto aprobado en el Congreso de los Diputados.

Ya en vigor la Constitución, comoquiera que los Reglamentos provisionales del Congreso de los Diputados y del Senado, de 1977, no contenían ninguna mención a la tramitación parlamentaria de los proyectos de Estatutos de Autonomía, la Presidencia del Congreso de los Diputados dictó las Normas sobre elaboración de los Estatutos de Autonomía, de 8 de junio de 1979. En la actualidad este tema está desarrollado, por lo que se refiere al artículo 146 CE, en los artículos 136 del Reglamento del Congreso de los Diputados y 143 del Reglamento del Senado.

II. Analizando brevemente el contenido del artículo 146 CE, como decimos, se configura en el contexto descrito como el procedimiento general aplicable a las Comunidades Autónomas de autonomía gradual, frente al procedimiento especial del artículo 151.

Dicho artículo dispone que el proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea integrada por los miembros de las Diputaciones provinciales u órganos interinsulares de las provincias afectadas y por los diputados y senadores elegidos en ellas. El texto elaborado por esta asamblea debe remitirse posteriormente a las Cortes Generales para su tramitación como ley orgánica.

El procedimiento presenta una doble dimensión, territorial y estatal, puesto que, por un lado, existe una fase autonómica de elaboración, en la que intervienen representantes políticos del territorio afectado; y, por otro, una fase estatal, en la que las Cortes Generales aprueban el Estatuto conforme a lo previsto en el artículo 81 CE.

La conexión del artículo 146 CE con el artículo 143 CE resulta esencial, tal y como se ha mencionado líneas atrás, en cuanto que este último precepto es el que regula la iniciativa autonómica que pone en marcha el proceso de acceso a la autonomía; una iniciativa que requiere del acuerdo de las Diputaciones provinciales interesadas —u órgano interinsular correspondiente— y de las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. Una vez ejercida esta iniciativa, se activa el procedimiento previsto en el artículo 146 CE para la elaboración del Estatuto.

Asimismo, debe incidirse de nuevo en la relación entre el artículo 146 y el artículo 147 CE. Este segundo precepto establece el contenido mínimo de los Estatutos de Autonomía, que debe incluir, entre otros elementos, la denominación de la Comunidad Autónoma, la delimitación territorial, la organización institucional propia y las competencias asumidas. Además, el artículo 147.3 CE determina que la reforma estatutaria debe ajustarse al procedimiento previsto en el propio Estatuto y que requiere, al igual que la aprobación, la autorización de las Cortes Generales por ley orgánica, circunstancia que dota a estas normas de una especial rigidez institucional.

Por lo que se refiere a su aplicación práctica, el artículo 146 CE sirvió de fundamento para la aprobación de la mayor parte de los Estatutos de Autonomía durante los primeros años de vigencia constitucional. Entre las Comunidades constituidas a través de la vía ordinaria del artículo 143 CE -y que aprobaron, en consecuencia, su Estatuto por el procedimiento del artículo 146 CE- se encuentran Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Illes Balears, Comunidad de Madrid y Castilla y León, además de la Comunidad Valenciana, cuyo itinerario autonómico presentó ciertas singularidades políticas.

Pero el sistema constitucional no se agotó en el artículo 146 CE. Las Comunidades Autónomas consideradas históricas —País Vasco, Cataluña y Galicia—, así como Andalucía tras el proceso político desarrollado entre 1979 y 1981, accedieron a la autonomía mediante el procedimiento reforzado del artículo 151 CE, al que ya hemos hecho mención. Esta vía, que no vamos aquí a detallar, implicaba una mayor participación popular, un procedimiento más complejo de negociación institucional y la posibilidad de asumir desde el inicio un nivel más elevado de competencias.

El proceso autonómico desarrollado entre 1979 y 1983 culminó así con la generalización del mapa autonómico español, dando lugar al denominado “Estado de las Autonomías”, al que doce años más tarde, por la vía del artículo 144.b) CE, que permitía acordar un Estatuto de Autonomía para territorios “no integrados en la organización provincial”, se unirían las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, cuyos Estatutos de Autonomía se aprobaron por sendas leyes orgánicas 1/1995 y 2/1995, de 13 de marzo.

Aunque inicialmente existieron diferencias competenciales entre las distintas Comunidades Autónomas, según hubieran accedido a su autonomía por un procedimiento u otro, estas diferencias han ido reduciéndose progresivamente mediante reformas legislativas y transferencias sucesivas de competencias. A tales efectos, los Estatutos han sido modificados en diversas ocasiones.

Especial relevancia tuvieron las reformas estatutarias desarrolladas entre 2006 y 2011, operadas por el procedimiento señalado en el artículo 147.3 CE, y que afectaron, entre otros, a los Estatutos de Autonomía de la Comunidad Valenciana, Andalucía, Islas Baleares, Aragón, Castilla y León, Navarra y Extremadura. Estas reformas ampliaron la densidad normativa de los Estatutos, reforzaron el reconocimiento institucional de derechos, modificaron estructuras organizativas internas y redefinieron ámbitos competenciales, lo que generó un intenso debate doctrinal sobre los límites constitucionales del poder estatuyente autonómico.

En este sentido, la evolución posterior ha confirmado que los Estatutos de Autonomía no son simples leyes orgánicas “ordinarias”, sino normas con una posición singular dentro del sistema constitucional español, integradas en el denominado “bloque de constitucionalidad”. Aunque subordinados a la Constitución, desempeñan una función decisiva en la delimitación competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

III. Concluimos este comentario con una breve referencia a la jurisprudencia en la materia, pues el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de manifestarse en alguna ocasión, ya en los años ochenta, sobre el artículo 146 CE. Su doctrina ha contribuido significativamente a delimitar el alcance de dicho precepto constitucional y la naturaleza de los Estatutos de Autonomía.

Así, en la STC 89/1984, de 28 de septiembre, resolviendo un recurso de inconstitucionalidad relativo al Estatuto de Autonomía de Castilla y León, señaló que la asamblea prevista en el artículo 146 CE constituye un órgano nuevo y autónomo respecto de las entidades impulsoras del proceso autonómico, con una voluntad y un objeto distintos. De ahí que, una vez iniciada la fase estatuyente, no cabe una desvinculación unilateral de una provincia del procedimiento autonómico, pues el sujeto político del proceso pasa a ser el territorio considerado en su conjunto.

Por su parte, la STC 100/1984, de 8 de noviembre, que resolvía un recurso de inconstitucionalidad relativo al intento de constitución de la provincia de Segovia como Comunidad Autónoma uniprovincial, reconoció la capacidad de las Cortes Generales para pronunciarse sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 143 CE, esto es, el trámite de la iniciativa autonómica, durante la fase de elaboración estatutaria prevista en el artículo 146 CE.

La doctrina constitucional evolucionó de forma notable con la STC 247/2007, de 12 de diciembre, relativa al Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana. Esta sentencia subrayó que los Estatutos de Autonomía ocupan una posición singular en el sistema de fuentes, ya que, aunque formalmente son leyes orgánicas estatales, poseen una especial dimensión territorial y una función constitucional propia como normas institucionales básicas de las Comunidades Autónomas.

Particular trascendencia tuvo igualmente la STC 31/2010, de 28 de junio, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. Esta resolución reafirmó que los Estatutos forman parte del bloque de constitucionalidad, pero insistió en que no pueden redefinir unilateralmente conceptos constitucionales ni alterar el reparto competencial diseñado por la Constitución. El Alto Tribunal sostuvo que el Estatuto no puede actuar como parámetro autónomo de constitucionalidad desligado del texto constitucional y declaró inconstitucionales o reinterpretó diversos preceptos estatutarios.

Posteriormente, otras resoluciones relacionadas con el proceso territorial catalán, como la STC 42/2014, de 25 de marzo, reforzaron la doctrina relativa a la unidad constitucional del Estado y a los límites del principio de autonomía política, consolidando una interpretación restrictiva frente a eventuales pretensiones soberanistas.

Asimismo, la evolución jurisprudencial del Tribunal Constitucional, especialmente a partir de las citadas SSTC 247/2007 y 31/2010, ha reforzado la consideración de los Estatutos de Autonomía como normas de relevancia constitucional integradas en el bloque de constitucionalidad, aunque subordinadas siempre a la Constitución española. En consecuencia, el artículo 146 CE mantiene plena vigencia como mecanismo de articulación territorial y como expresión del equilibrio entre autonomía política y unidad constitucional.

Comentario realizado por

José Antonio Alonso de Antonio,Profesor Titular. Universidad Complutense. 2003.

Actualizado por

Isabel María Abellán Matesanz, Letrada de las Cortes Generales. Junio de 2026.

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