Constitución Española

Contenido sistemático del precepto

Este precepto, estructurado en dos apartados diferenciados, se refiere a dos vertientes de un mismo objetivo, que no es otro que preservar la igualdad de los ciudadanos y de sus derechos en todo el territorio del Estado a pesar de que puedan existir diferencias a causa de la implantación del sistema de las autonomías. De esta forma, el artículo 139 CE, que incide en aspectos ya regulados por otros preceptos constitucionales (como posteriormente se explicará), se configura como uno de los límites al desarrollo del conocido como Estado de las autonomías: la unidad del Estado. 

Para el análisis de este artículo, que tiene como esencial objetivo preservar la unidad del Estado en su interior mediante el respeto al principio de igualdad en todo el territorio,  han de examinarse los dos apartados por separado, puesto que el primero, en un sentido positivo, recuerda al principio esencial de igualdad, enfocado en este caso en el aspecto territorial, mientras que el segundo, en un sentido negativo o restrictivo, se refiere a los límites que han de observar las administraciones públicas y los distintos poderes del Estado en todos sus niveles territoriales para que esta libertad pueda hacerse efectiva. 

Así, el primer apartado recuerda el principio de igualdad que ya impone el artículo 14 CE al establecer que [L]os españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. Este artículo no solo actúa por sí mismo, sino que también pueden encontrarse referencias al principio de igualdad en el artículo 9 CE cuando establece en su apartado 1 que [L]os ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, mientras que en el apartado 2 especifica que [C]orresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. En el mismo sentido, de forma más específica, encontramos ejemplos como el del artículo 30 CE, que habla del derecho y el deber de defender a España por los españoles; el artículo 31 CE, que indica que todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos (lo que entronca también directamente con la prohibición de privilegios sociales o económicos que establece el artículo 138.2 CE); el artículo 35 CE, que señala que todos los españoles tienen el deber de trabajar y el derecho al trabajo; o el artículo 47 CE, que trata sobre el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada por todos los españoles. 

Con estos ejemplos, la Constitución deja claro el principio de igualdad plena de los ciudadanos con independencia de su lugar de residencia. Sin embargo, el propio Tribunal Constitucional, en su Sentencia 247/2007, FJ 13, matiza que el art. 139.1 CE no contempla una uniformidad absoluta del régimen de los derechos constitucionales en todo el territorio nacional, sino un principio de igualdad sustancial susceptible de modulaciones diferenciadas en mayor o menor grado en las Comunidades Autónomas, según el tipo de derecho de que se trate y el reparto competencial en la materia implicada. Junto a esto, en la STC 37/1981, FJ 2, indicó que el principio de igualdad no puede ser entendido en modo alguno como una rigurosa y monolítica uniformidad del ordenamiento de la que resulte que, en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional, se tienen los mismos derechos y obligaciones. Esto no ha sido nunca así entre nosotros en el ámbito del Derecho privado y, con la reserva ya antes señalada respecto de la igualdad en las condiciones básicas de ejercicio de los derechos y libertades, no es ahora resueltamente así en ningún ámbito, puesto que la potestad legislativa de que las Comunidades Autónomas gozan potencialmente da a nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio nacional. Es cierto que esta diversidad se da dentro de la unidad y que, por consiguiente, la potestad legislativa de las Comunidades Autónomas no puede regular las condiciones básicas de ejercicio de los derechos o posiciones jurídicas fundamentales que quedan reservadas a la legislación del Estado (arts. 53 y 149.1.1 de la Constitución), cuyas normas además son las únicas aplicables en las materias sobre las que las Comunidades Autónomas carecen de competencia legislativa, prevalecen en caso de conflicto, y tienen siempre valor supletorio (149.3). Con todo lo anterior, reconoce, también en la STC 247/2007, que es inherente a nuestro sistema constitucional que, como consecuencia del ejercicio por las Comunidades Autónomas de sus competencias exclusivas o de desarrollo legislativo, los ciudadanos residentes en los distintos territorios autonómicos puedan estar sometidos a regímenes jurídicos diferenciados en las áreas materiales correspondientes a dichas competencias y, consecuentemente, tengan diferentes derechos en esas áreas. 

Con estas apreciaciones, el Tribunal Constitucional reconoce que la igualdad en el ámbito territorial, aunque ha de ser respetada en sus aspectos esenciales, con especial referencia a los derechos fundamentales, encuentra también la posibilidad de variaciones, como es el caso del Derecho Civil en el ámbito autonómico, dado que el artículo 149.1.8ª CE permite a las comunidades autónomas la conservación, modificación y desarrollo (…) de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. Como consecuencia de esta cláusula, puede encontrarse Derecho Civil diferenciado del llamado régimen común en comunidades como Cataluña, País Vasco, Navarra, Galicia, Comunidad Valenciana, Aragón o Islas Baleares, si bien con distinto grado. 

En relación con el segundo apartado, la Constitución se refiere de forma más específica a la prohibición de límites dentro del Estado al derecho fundamental reconocido en el primer apartado del artículo 19 CE, si bien son tres las grandes vertientes en las que se refleja este principio. 

En primer lugar, la libertad de residencia y circulación, desarrollada más específicamente en el artículo 19 CE, que establece lo siguiente: Los españoles tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional. En este aspecto, nos remitimos al contenido del artículo relativo a dicho precepto. En segundo lugar, encontramos el principio de libertad de empresa, regulado en el artículo 38 CE, y configurada como derecho constitucional aunque no como derecho fundamental, remitiéndonos también al artículo sobre dicho precepto. En tercer y último lugar, encontramos el principio de unidad de mercado, con la referencia explícita a la libre circulación de bienes. Sobre este aspecto, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones. Así, en la STC 88/1986, en el sentido de considerar que de la Constitución se deriva la unicidad del orden económico nacional, que trae como consecuencia la existencia de un mercado único. Esta unidad de mercado supone, por lo menos, la libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional de bienes, capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. Tal unidad, sin embargo, y como ha señalado también el Tribunal, no significa uniformidad, ya que la misma configuración del Estado español y la existencia de Entidades con autonomía política, como son las Comunidades Autónomas, supone necesariamente una diversidad de regímenes jurídicos. La compatibilidad entre la unidad económica de la Nación y la diversidad jurídica que deriva de la autonomía ha de buscarse, pues, en un equilibrio entre ambos principios, equilibrio que, al menos, y en lo que aquí interesa, admite una pluralidad y diversidad de intervenciones de los poderes públicos en el ámbito económico, siempre que reúnan las varias características de que: la regulación autonómica se lleve a cabo dentro del ámbito de la competencia de la Comunidad; que esa regulación en cuanto introductora de un régimen diverso del o de los existentes en el resto de la Nación, resulte proporcionada al objeto legítimo que se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ella previstas resulten adecuadas y justificadas por su fin, y, por último, que quede en todo caso a salvo la igualdad básica de todos los españoles. Posteriormente, en la STC 64/1990, afirmó que la efectiva unicidad del orden económico nacional requiere la existencia de un mercado único y que la unidad de mercado descansa, a su vez, como han señalado las SSTC 96/1984 y 88/1986, sobre dos supuestos irreductibles, la libre circulación de bienes y personas por todo el territorio español, que ninguna autoridad podrá obstaculizar directa o indirectamente (art. 139.2 CE), y la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (arts. 139.1 y 149.1.1ª CE), sin los cuales no es posible alcanzar en el mercado nacional el grado de integración que su carácter unitario impone. 

En aplicación de este último principio fue aprobada la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, la cual tiene como objeto, conforme a su artículo 1.2, la defensa de la unidad de mercado, que se fundamenta en la libre circulación y establecimiento de los operadores económicos, en la libre circulación de bienes y servicios por todo el territorio español, sin que ninguna autoridad pueda obstaculizarla directa o indirectamente, y en la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. Asimismo, en el primer párrafo de su Preámbulo, especifica lo siguiente: La unidad de mercado constituye un principio económico esencial para el funcionamiento competitivo de la economía española. El principio de unidad de mercado tiene su reflejo en el artículo 139 de la Constitución que expresamente impide adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. 

A todo lo anterior, configurado a nivel estatal, se le puede añadir el principio reconocido a nivel de la Unión Europea en el artículo 3 TUE, que en sus apartados 2 y 3 establece lo siguiente: 2. La Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia. 3. La Unión establecerá un mercado interior. Asimismo, el TFUE establece en su artículo 45 lo siguiente: 1. Quedará asegurada la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión. 2. La libre circulación supondrá la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo. Finalmente, en su apartado 3 reconoce los límites que se derivan de la necesidad de orden público, seguridad y salud pública, especificando el contenido de esta libertad de circulación de los trabajadores.

Sin embargo, a pesar del reconocimiento expreso de este principio, se pueden encontrar excepciones reconocidas para casos concretos, relacionadas todas ellas con supuestos excepcionales de necesidad para el Estado y el orden público. Nos referimos con ello a los supuestos de los estados excepcionales previstos en el artículo 116 CE y desarrollados por la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Si bien en las sinopsis relativas a los artículos 55 y 116 CE se desarrolla con mayor detalle la incidencia de la activación de esos sistemas, cabe recordar resumidamente en este caso que no solo compete al Estado la posibilidad de limitar la libre circulación de personas y bienes en el territorio del Estado, sino que, conforme a la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, que en su artículo 3 prevé que también las comunidades autónomas, en tanto que tengan atribuida dicha competencia por sus respectivos Estatutos de Autonomía, pueden acordar medidas que pueden suponer una limitación de la libre circulación, habiéndose hecho uso de esta posibilidad precisamente durante la crisis del COVID-19. 

Comentario realizado por

Manuel Alba Navarro, Letrado de las Cortes Generales. 2026