Constitución Española

Contenido sistemático del precepto  

 El artículo 2 CE, al que expresamente se refiere el artículo 138 CE que nos ocupa, establece que [L]a Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas. 

 En este precepto, uno de los preceptos básicos que condensa elementos fundamentales de la definición del Estado español, se refleja la necesidad de que exista un equilibrio en la organización territorial interna del Estado: por un lado, el respeto a la autonomía y a la diferenciación de los territorios, y por otro lado, la cohesión, la igualdad entre ciudadanos y la defensa de la unidad del sistema. Se trata de un equilibrio complejo pero absolutamente necesario para el mantenimiento de la paz social a la que, desde otro punto de vista, también se refiere el artículo 10 CE; en definitiva, un equilibrio entre la diferenciación y la unidad. 

 El principio de solidaridad, en este marco, es una de las características esenciales para el correcto funcionamiento del Estado en su dimensión territorial interna, junto con el principio de lealtad institucional bajo la idea de la supremacía del Estado soberano (a quien, como puede comprobarse en el propio 138.1 CE, atribuye la función de garantizar la realización efectiva de este principio de solidaridad), y tiene como objetivo esencial el de compensar los eventuales desequilibrios que puedan producirse tanto por la aplicación del sistema de descentralización política como por el propio desarrollo de cada territorio. Estos principios son reflejados, junto con otros, como las bases esenciales en las relaciones entre administraciones públicas según el artículo 140 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas. El objetivo principal de la solidaridad en el Estado es, en definitiva, la cohesión territorial. 

 Como puede observarse, este principio recogido en el artículo 138 CE, que desarrolla el principio general del artículo 2, tiene como sujetos principales a las comunidades autónomas, puesto que son estas quienes pueden, en aplicación de su autonomía política, adoptar medidas e imponer normas que podrían llevar a una mayor diferenciación entre los ciudadanos. Sin embargo, es al Estado a quien se le atribuye la función de garantizar la realización del principio, lo cual lleva a cabo a través de diferentes medios que posteriormente comentaremos. De esta forma, la solidaridad puede estudiarse en dos vertientes, una política y otra económica, y si bien ambas están estrechamente relacionadas, el objetivo principal del artículo 138 CE es el ámbito económico. 

 En cuanto a la solidaridad, especialmente en su vertiente económica, parte, como decíamos anteriormente, de la necesidad de homogeneizar mediante la corrección y limitación de los efectos derivados de la implantación de un sistema caracterizado por la descentralización política asimétrica, así como de la voluntad de equilibrar las diferencias territoriales preexistentes. Para ello, es necesario exponer primero brevemente ciertas características del sistema de financiación autonómica, cuyo desarrollo corresponde al artículo 156 CE. 

 El artículo 156.1 CE, con el que el artículo 138 CE está íntimamente relacionado, establece lo siguiente: Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles. Existen dos sistemas de financiación de las comunidades autónomas, o, mejor dicho, dos grupos de comunidades autónomas con sistemas de financiación diferente: el régimen general y el régimen foral. Ambos parten del principio de autonomía financiera que prevé el citado artículo 156.1 CE y dicha autonomía se desarrolla, además de conforme a los Estatutos de cada comunidad, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, la cual confirma en su artículo 2.1.e) que la actividad financiera de las CC.AA. se ejercerá en coordinación con la Hacienda estatal con arreglo, entre otros, al principio de solidaridad entre las diversas nacionalidades y regiones que consagran los artículos segundo y los apartados uno y dos del ciento treinta y ocho de la Constitución. En ambos preceptos puede observarse la existencia de un elemento esencial para comprender la función de garante por parte del Estado, que es la coordinación con y por la Hacienda estatal. Dicha coordinación se ejecuta institucionalmente a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comunidades Autónomas, creado por el artículo 3 de la propia LOFCA 2/1980. En él, se coordina la política presupuestaria y financiera de las CC.AA. con la del Estado, se valoran los criterios de distribución del Fondo de Compensación Interterritorial y las asignaciones presupuestarias de los PGE a las CC.AA. y se coordina la política de endeudamiento y de inversiones públicas, entre otros aspectos. Otro de los elementos institucionales esenciales para articular esta coordinación y solidaridad es la Conferencia de Presidentes, prevista en el artículo 146 LRJSP, así como las Conferencias Sectoriales, Territoriales y Bilaterales reguladas en los artículos siguientes. Finalmente, cabe añadir la figura de los convenios previstos por el artículo 145 CE. 

 La coordinación es, de esta forma, el pilar básico que sustenta el principio de solidaridad. En este sentido, puede hacerse referencia a la STC 43/2025, que ya ha indicado que este es un aspecto esencial intrínsecamente ligado al derecho a la autonomía, puesto que el Estado y las comunidades autónomas están recíprocamente sometidos a un deber general de colaboración que no es preciso justificar en preceptos concretos, porque es de esencia al modelo de organización territorial implantado por la Constitución (SSTC 80/1985, de 4 de julio, FJ 2;96/1986, de 10 de julio, FJ 3;118/1996, de 27 de junio, FJ 66, y148/2000, de 1 de junio, FJ 13). En el mismo sentido, también ha determinado que el adecuado funcionamiento del Estado autonómico se sustenta en los principios de cooperación y coordinación entre el Estado y las comunidades autónomas y de estas entre sí, además de en el establecimiento de un sistema de relaciones presididas por la lealtad constitucional, principios todos ellos que deben hacerse efectivos al margen, incluso, del régimen de distribución competencial (STC 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 23, con cita de lasSSTC 18/1982, de 4 de mayo, FJ 14;152/1988, de 20 de julio, FJ 6, y 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 9). Con ello, puede comprobarse que la solidaridad en el ámbito de lo político es la otra cara de la necesaria coordinación y colaboración, sobre lo cual el Tribunal Constitucional, en sus Sentencias 32/1983 y 42/1983 dijo que persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema. 

 En relación con los instrumentos financieros a través de los cuales se articula la solidaridad económica y por los que se pretende alcanzar el equilibrio económico, cabe destacar el Fondo de Compensación Interterritorial, previsto por el artículo 158 CE, creado por el artículo 16 LOFCA y desarrollado por la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial. Se trata de un instrumento financiero que se nutre de los Presupuestos Generales del Estado y que distribuye sus fondos de acuerdo con una serie de reglas fijadas por las citadas normas. Tiene como objetivo esencial el apoyo al desarrollo económico a través de inversiones de forma que se promueva la cohesión económica en todo el Estado y, si bien se prevé que la adjudicación de los fondos se haga por parte de las Cortes Generales a mediante el mecanismo del artículo 74.2 CE, en la práctica es a través de la Ley de los Presupuestos Generales del Estado que anualmente se elabore. Así, los criterios principales utilizados para la distribución de fondos son, conforme al artículo 16.4 LOFCA, la renta per capita, la tasa de población emigrada en los últimos diez años, el nivel de desempleo, el tamaño geográfico y el hecho insular. 

A todo lo anterior puede considerarse unida la facultad que el articulo 131 CE atribuye al Estado de planificar la actividad económica general y armonizar el desarrollo regional y sectorial mediante ley, así como la previsión del artículo 40 CE de que los poderes públicos promuevan las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa.

 Por otro lado, en relación con las comunidades autónomas de régimen común, también en la LOFCA, en su artículo 15, puede encontrarse la previsión de garantía de financiación de los servicios públicos fundamentales de su competencia en todo el territorio por parte del Estado, en aplicación de la función que le adjudica el artículo 138.1 CE. Por este tipo de servicios, especifica el propio artículo 15 que se entiende que serán la educación, la sanidad y los servicios sociales esenciales. Para ello, se recurre a otro fondo, que en este caso recibe el nombre de Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales. Este fondo, junto con otros como los Fondos de Convergencia Autonómica, el Fondo de Competitividad o el Fondo de Cooperación, son regulados en la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía y se modifican determinadas normas tributarias. 

En su Sentencia 13/2007, el Tribunal Constitucional ha definido los citados fondos como un mecanismo de financiación que, aun cuando excepcional, es complementario, operando cuando las restantes fuentes de financiación previstas en la norma estatutaria (…) se revelen insuficientes para garantizar la consecución de aquel mínimo (de garantía de los servicios públicos). Asimismo, ha indicado, en relación con los recursos que los Estatutos de Autonomía puedan prever para cada comunidad autónoma, que no puede aceptarse que las asignaciones a las que se refiere el Estatuto (…) sean un recurso que el Estado deba consignar obligatoriamente en los presupuestos generales de cada ejercicio económico, puesto que dicha interpretación no se compadece, ni con el carácter excepcional o extraordinario de este mecanismo de financiación, ni con el hecho de que, tal y como sucedía en relación con la participación en los ingresos del Estado, es a este último a quien corresponde en exclusiva, atendiendo a la totalidad de los instrumentos para la financiación de las Comunidades Autónomas, a las necesidades de cada una de éstas y a las posibilidades reales del sistema financiero del Estado, decidir si procede dotar, en su caso, y en qué cuantía aquellas asignaciones en virtud de la competencia exclusiva que sobre la materia le atribuye el art. 149.1.14 CE (hacienda general). 

En cuanto a la prohibición de privilegios económicos o sociales del artículo 138.2 CE, la misma LOFCA, en su artículo 2.a) también los prohíbe, junto con la implantación de barreras fiscales en el interior del Estado. Se trata de un principio que se hace necesario para armonizar la política fiscal en el interior del Estado a raíz de la competencia financiera y tributaria propia de las comunidades autónomas conforme al artículo 133.2 CE (si bien, en este punto ha de señalarse el hecho de que también los entes locales disponen de tal reconocimiento, aunque en un ámbito de menor incidencia). El Tribunal Constitucional ha considerado que las diferencias territoriales en materia económica y social no vulneran el principio de igualdad que fija el artículo 14 CE para los ciudadanos y el 138.2 CE para las comunidades autónomas, entendiendo que dichas diferencias pueden ser justificadas. Así, en la STC 60/2015 estableció que las diferencias territoriales no vulneran, per se, el derecho a la igualdad, pues de otro modo se anularía la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas de la que la competencia tributaria es una manifestación. Por esta razón, el que los residentes en una y otra Comunidad Autónoma se vean abocados a soportar regímenes fiscales diversos, ya sea por proceder de normativas diferentes, ya lo sea por derivar de la misma norma, supone una diferencia de trato que no infringe laConstitución. Junto a lo anterior, en la STC 20/2022 confirmó que el límite radica en que las comunidades autónomas no han de favorecer a sus residentes por el simple hecho de su residencia en dicha comunidad. 

Comentario realizado por

Joaquín Cabezas Cayuelas, Letrado de las Cortes Generales. 2026.