Constitución Española

1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.

2. El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por ley.

El artículo 131 de la Constitución se integra en lo que se ha denominado "Constitución Económica". A diferencia de los textos liberales del siglo XIX, que en materia económica se regían por el paradigma de la mano invisible de Adam Smith, eludiendo pronunciamientos sobre la actividad pública en este ámbito, las Constituciones europeas posteriores a la II Guerra Mundial consideraron la regulación de los rasgos generales de la Economía como una de las materias propias del texto constitucional, incluyéndose en la Norma Suprema un conjunto de preceptos destinados a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica. Así, nuestra Constitución contiene en su texto abundantes referencias a materias e instituciones económicas, reconociendo la importancia de la dimensión social de la Economía, que ostenta un protagonismo esencial para la convivencia democrática y la configuración de un orden social justo, en línea con la concepción del Estado Social y Democrático de Derecho que proclama en su artículo primero.

El conjunto de postulados de naturaleza económica recogidos en la Constitución Española fue redactado por los constituyentes como un marco abierto, sin decantarse por un modelo económico concreto. Esta "flexibilidad ideológica" parte de la base de una economía de mercado, pero podría llevar, como ha señalado numerosa doctrina (entre otros Villar Palasí, Bassols Coma, Tomás Ramón Fernández o De la Cuadra-Salcedo) desde una economía mixta con preponderancia pública hasta una economía mixta con preponderancia privada, siempre dentro del respeto al resto de principios y normas constitucionales.

En el marco de esta “Constitución Económica”, el artículo 131 fue uno de los preceptos que más polémica suscitó en el debate constituyente, pues la planificación económica centralizada era la herramienta económica que utilizaban la Unión Soviética y los antiguos países socialistas, y a priori estaba cargada, por tanto, de una importante posición ideológica.

Pero también en los países occidentales, al término de la II Guerra Mundial y para afrontar la reconstrucción del orden económico, se apeló a una política de planificación económica, si bien de signo compatible con el mercado. Este espíritu encontró una fuerte oposición en las ideas neoliberales que enarbolaron la bandera de la polémica "planificación versus libertad" y que encontrarían en HAYEK a su más ardiente defensor en su famoso libro de 1943 "Camino de servidumbre". Pero esa polémica, como señalara Galbraith, en "Desarrollo Económico", perdería progresivamente virulencia e intensidad al final de los años cincuenta, al convertirse el desarrollo económico en la aspiración básica de todas las naciones, tanto las que habían alcanzado altos índices de progreso como las propiamente desarrolladas. Esa planificación compatible con la economía de mercado respondía al modelo francés de planificación indicativa, perfilado por J. Monnet, resultando vinculante para el sector público e indicativo para la iniciativa privada, presentándose como el método más adecuado para alcanzar el desarrollo económico y social. En Inglaterra, incluso el Gobierno conservador (1961-1964) adoptó un instrumento planificador de carácter indicativo que sería continuado, previa su reorientación, por el Gobierno laborista para el período 1965-1970.

Italia, Francia y España también seguirían esta vía, pero al principio de la década de los setenta el modelo de planificación indicativa empezó a mostrar signos de debilidad, desagregándose en una serie de planificaciones sectoriales y regionales, hasta el punto de comenzar a hablarse de "desplanificación". Fue como señala Martín Retortillo, a raíz de las crisis económicas de los años setenta del siglo pasado, cuando se puso de manifiesto una falta de confianza en las macrorregulaciones de la economía a cargo de los poderes públicos y comenzó una progresiva transferencia de la regulación de la economía al mercado, con el consiguiente desprestigio de la planificación económica, vinculada a regímenes de escaso corte democrático.

Así, las políticas económicas volvieron a orientarse progresivamente por los postulados de la economía de mercado, deslizando la planificación hacia la mera programación y gestión del gasto público, facilitando los acuerdos entre los grupos políticos y la participación de las fuerzas sociales y sindicales en el seno de organismos de concertación de la política económica y, finalmente, como señala Bassols Coma, abrazando el credo neoliberal (privatizaciones y desregulaciones).

Fue precisamente en este momento, cuando la euforia de las ideas neoliberales y de las privatizaciones llevaron el modelo de planificación indicativa al eclipse, cuando España se encontraba en pleno debate constituyente. Naturalmente, el debate constitucional puso de manifiesto posiciones ideológicas enfrentadas, y finalmente se optó por no descartar la planificación como instrumento de gobierno de la economía y, en particular, de la acción administrativa y financiera, ya que la planificación es una herramienta para la toma de decisiones que favorece la coordinación y cooperación entre las instancias públicas y privadas, especialmente en los Estados compuestos territorialmente, permitiendo una mejor gestión de los ámbitos administrativos y sociales. En este sentido, se precisó por los constituyentes que la planificación económica contemplada en el artículo 131 era meramente opcional, tratándose en definitiva de un "instrumento más de dirección y desarrollo de la política económica”, absolutamente compatible con la libertad de empresa consagrada en el artículo 38, si bien se consideró que no era necesario matizar esta cuestión de modo expreso. Además la reserva de ley garantiza la consideración de la planificación como una decisión política del máximo rango, reservada al Parlamento y no exclusivamente al Ejecutivo.

En suma, como señalara Bassols Coma, el artículo 131 de la Constitución presenta un modelo de planificación económica con perfiles originales en el marco del Derecho Constitucional comparado. Se prevé la planificación como una opción constitucionalmente válida, aunque no inherente o necesaria para el funcionamiento del sistema político o económico; se enumeran sus fines u objetivos institucionales y económico-sociales (atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución); se diseñan los protagonistas en el procedimiento de la elaboración de la planificación sobre la base de atribuir la iniciativa al Gobierno del Estado y remitir al legislador ordinario la creación de un Consejo que permita la articulación de la participación en el proceso de elaboración de los concretos proyectos de planes a las Comunidades Autónomas y a los Sindicatos y otras Organizaciones profesionales, empresariales y económicas, y, finalmente, se atribuye al ámbito de la reserva de ley la aprobación de los respectivos planes.

En este contexto, y si bien desde que se aprobó la Constitución se han podido barajar distintas opciones de política económica, la adhesión de España a las entonces Comunidades Europeas precisó la hoja de ruta a seguir. En el marco europeo, la tendencia general desde finales del siglo XX ha sido la reducción de la intervención pública en la Economía y, paralelamente, de la dimensión del sector público empresarial, tendencia que comenzó con una oleada de privatizaciones en el marco de las políticas europeas, que alcanzó incluso a los tradicionales monopolios públicos y compañías estatales (telecomunicaciones, transporte aéreo o energía). A principios de los años 90 una densa jurisprudencia del Tribunal de Justicia europeo determinó que ciertas formas de intervención de los Estados en la vida económica debían ceder ante las libertades comunitarias, en tanto que elemento esencial del mercado interior (art. 26.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)), y este espacio sin fronteras interiores provocó y sigue provocando cambios trascendentales en las políticas de los Estados miembros de la Unión, especialmente tras las crisis sufridas en los últimos años, financiera, sanitaria y bélica, con la guerra en las puertas de Europa y una situación geopolítica desafiante que ha alterado los parámetros del mundo posterior a la Segunda Guerra Mundial.

En lo que atañe en concreto a la política económica, los artículos 5.1 y 119 TFUE sientan como principio cardinal la coordinación de las respectivas políticas de los Estados miembros, que se basarán en el mercado interior y la definición de unos objetivos comunes, implementándose las mismas en todo caso "de conformidad con el respeto al principio de una economía de mercado abierta y de libre competencia.” Tras las crisis más arriba mencionadas, Europa ha respondido mediante fondos de rescate comunitarios (Next Generation o RePower EU), con la compra de deuda por parte del Banco Central Europeo —creando deuda conjunta europea para financiar, entre otros objetivos la transición verde y digital— diversificando el suministro energético y apostando por energías renovables, garantizando la autonomía estratégica de bienes y recursos esenciales, o flexibilizando las reglas de déficit público, entre otras medidas, y todo ello en el marco de una gobernanza económica coordinada que implica la aplicación de actuaciones en los estados miembros orientadas a objetivos definidos por la Unión.

Todos estos factores explican que en España se utilice la planificación como una medida administrativa proclive a obtener la mayor eficacia en la gestión pública, si bien se trata de medidas de planificación sectoriales, sin que se haya hecho uso de la opción constitucional de planificación general facilitada por el artículo 131. En este sentido el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance de lo dispuesto en el artículo 131 de la Constitución en varias sentencias, fundamentalmente en relación con la aprobación de los Planes de Reconversión y Reindustrialización Industrial, que, en sus diversas modalidades, constituyeron para las empresas privadas y para el principio de libertad de empresa consagrado en el artículo 38 de la Constitución, el instrumento más incisivo y directo de planificación económica sectorial. Ejemplos de ello fueron los planes regulados en las Leyes 21/1982, de 9 de junio y 27/1984, de 26 de julio, y en los Reales Decretos-Leyes 9/1981, de 5 de junio y 8/1983, de 30 de noviembre, con su posterior desarrollo reglamentario que vino a incorporar, tras la entrada de España en las Comunidades Europeas, las directrices y previsiones de ésta en materia de reconversión.

El Tribunal Constitucional en su Sentencia 29/1986, de 20 de febrero, se pronunció sobre esta modalidad de planificación y, frente a las alegaciones de posible inconstitucionalidad de dicha legislación en relación con el rango y procedimiento que establece el artículo 131 de la Constitución, sentó la siguiente doctrina: "...el artículo 131 de la Constitución responde a la previsión de una posible planificación económica de carácter general como indica su propio tenor literal, y de los trabajos y deliberaciones parlamentarias para la elaboración de la Constitución se deduce también que se refiere a una planificación de conjunto de carácter global de la actividad económica. Por ello resulta claro que la observancia de tal precepto no es obligada constitucionalmente en una planificación de ámbito más reducido, por importante que pueda ser, como sucede en el caso de la reconversión y reindustrialización. Ello no quiere decir, obviamente, que no entre en el ámbito de la libertad del legislador —dentro del marco constitucional— el llevar a cabo la planificación por Ley, y previas las consultas que se estimaren permanentes en la fase de elaboración de cada Plan, para garantizar su mayor acierto y oportunidad. Pero, en lo que aquí interesa, debemos afirmar que el artículo 131 de la Constitución contempla un supuesto distinto del objetivo del Real Decreto-ley y de la Ley impugnados, por lo que la inobservancia del mismo no da lugar a la inconstitucionalidad de tales normas".

En definitiva, esta doctrina (reiterada más tarde en las SSTC 103/1989, de 8 de junio y 40/1998, de 19 de febrero) venía a clarificar el panorama sobre el alcance de la planificación económica general y sectorial. Sólo para el supuesto de la planificación del conjunto global de la actividad económica se requiere que el Plan Económico sea aprobado "mediante Ley" y con el procedimiento del artículo 131 de la Constitución, incluida la preceptiva participación de las Comunidades Autónomas. Por el contrario, las planificaciones sectoriales y de detalle no requieren ser sancionadas específicamente por Ley, sin perjuicio de que así lo pudiera disponer el legislador en cada caso, o bien se requiera la previa existencia de una Ley que regule la formación administrativa de los planes y predetermine sus efectos jurídicos, cuando así lo demanden las previsiones financieras o la imposición de limitaciones a los derechos constitucionalmente garantizados de los particulares en su contenido esencial (art. 53.1 de la C.E.). También en estos casos la normativa reguladora de la planificación podrá prever la participación de las distintas entidades territoriales en su definición.

El Tribunal Constitucional ha abundado aún más en su doctrina, y la distinción entre planificación general y planificación sectorial ha servido de base para excluir esta última de los trámites procedimentales del artículo 131.2 C.E. y de la intervención del Consejo previsto en dicho artículo. Así la Sentencia 45/1991, de 28 de febrero, parte de la consideración de que en el artículo 149.1.13 se contiene una potestad de planificación sectorial: "esta actividad planificadora es en gran medida coordinación de ámbitos competenciales ajenos que inciden en la ordenación general de la economía (S.T.C. 227/1988) toda planificación responde a una finalidad coordinadora y sistematizadora, para tratar de potenciar mecanismos que eliminen posibles contradicciones entre las distintas Administraciones públicas implicadas y que ostentan competencias muy diversas". De ello deduce el Tribunal que "la competencia estatal de coordinación ex artículo 149.1.13, es decir, en el marco de la planificación sectorial, presupone la existencia de competencias autonómicas que no deben ser vaciadas de contenido, pues busca la integración de una diversidad de competencias y Administraciones afectadas en un sistema o conjunto unitario y operativo, desprovisto de contradicciones y disfunciones; siendo preciso para ello fijar medidas suficientes y mecanismos de relación que permitan la información recíproca y una acción conjunta, así como, según la naturaleza de la actividad, pensar tanto en técnicas autorizativas o de coordinación a posteriori, como preventivas o homogeneizadoras". El Tribunal Constitucional considera que no resulta obligada e ineludible la aplicación del artículo 131.2 por cuanto se trata de una planificación sectorial de ámbito más reducido y ejercida al amparo del artículo 149.1.13 (la misma doctrina se mantiene en la más reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional: SSTC 34/2013, de 14 de febrero y 93/2015, de 14 de mayo, entre otras).

En suma, el Tribunal Constitucional ha establecido que existen dos tipos de planificación con anclajes constitucionales distintos:

1. Planificación general (artículo 131 CE): que se refiere a la ordenación global, macroeconómica y de conjunto de la actividad económica de España.
2. Planificación sectorial (artículo 149.1 CE): que no se fundamenta en el artículo 131, sino en las competencias estatales que la Constitución establece en el artículo 149.1. Así en el artículo 149.1.13ª atribuye al Estado las bases y coordinación de la planificación general de la economía, siendo el título competencial más usado por el Estado, pues permite dictar directrices básicas para un sector completo (por ejemplo, el sector eléctrico). Y también se ampara en este artículo para su aplicación a sectores concretos, por ejemplo, el Estado planifica mediante el artículo 149.1.22ª (aguas intercomunitarias), artículo 149.1.24ª (obras públicas de interés general) o artículo 149.1.21ª (ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por más de una Comunidad Autónoma).

3. Por su parte las Comunidades Autónomas planifican sectores de su competencia (como el comercio interior, el turismo o la ordenación del territorio) basándose en sus propios Estatutos de Autonomía y el artículo 148 CE. Concretamente en el artículo 148.1.13 se reconoce a las Comunidades Autónomas competencias para "el fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma, dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional". Dado que es difícilmente alcanzable el desarrollo económico sin apelar a los esquemas planificadores, el referido precepto presupone un título habilitante para el ejercicio de la función planificadora y de hecho los Estatutos de Autonomía de las diecisiete Comunidades Autónomas han reconocido, con distinto alcance competencial, la capacidad planificadora de aquellas en materia de actividad económica, si bien su ejercicio se ha subordinado a una cláusula que prácticamente se reitera en todos los Estatutos "de acuerdo con las bases y la ordenación económica general y la política monetaria del Estado en los términos de los artículo 38 y 131 y en los números 11 y 13 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución".

A este respecto, y dado que la planificación sectorial se basa en la distribución competencial, el Tribunal Constitucional ha advertido en su jurisprudencia que la intervención estatal por vía económica no puede vaciar de contenido la competencia autonómica de gestión territorial, exigiendo el respeto del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. A este respecto la STC 61/1997, sobre la Ley del Suelo, establece que las técnicas de planificación no pueden invadir el núcleo de la competencia en urbanismo y ordenación del territorio de las comunidades autónomas. Y la STC 55/2018declaró la inconstitucionalidad parcial de preceptos sobre evaluación y planificación normativa estatal, recordando los límites competenciales respecto a los trámites que imponen las leyes básicas a la organización administrativa autonómica. El Tribunal Constitucional dispone de forma contundente que la competencia estatal para fijar las "bases" de la actividad administrativa o económica no legitima un vaciado técnico de la autonomía política regional, de manera que, en la práctica, impide que el Estado diseñe las fases internas de la planificación, elaboración normativa y gestión digital de los sectores económicos que gestionan directamente las Comunidades Autónomas.

Pero el Tribunal Constitucional también ha tenido que afrontar en diversas ocasiones la problemática del alcance de la facultad de planificación de las Comunidades Autónomas y, en especial, el tema de la coordinación con la propia planificación del Estado. Su jurisprudencia a este respecto se concentra en la Sentencia 177/1990, de 15 de noviembre, en materia de reconversión naval, que reitera que "por un lado corresponde al Estado la ordenación de la actuación económica en general, lo cual presupone la ordenación de la actuación económica de todos los sectores y del propio Estado en relación con ellos, aunque esta actuación del Estado no puede vaciar las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas en materia de planificación, ahora bien la vigencia del principio constitucional de unidad económica, proyección en dicha esfera del principio de unidad del Estado (art. 2º C.E. y S.T.C. 1/1982, F.J. 1) del que se deduce la exigencia de que el orden económico sea uno en todo el Estado, obliga a entender que cuando para conseguir los objetivos de la política económica nacional sea preciso una acción unitaria en el conjunto del territorio estatal, en tal caso el Estado puede efectuar una planificación de detalle."

En resumen, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional reconoce que el Estado, "al amparo del art. 149.1.13 CE, puede aprobar normas de naturaleza económica sobre diversos sectores en los que las Comunidades Autónomas hayan asumido competencias" -incluyendo entre dichas normas las de naturaleza planificadora- "a condición de que el referido título competencial no alcance a incluir cualquier acción de naturaleza económica, si no posee una incidencia directa y significativa sobre la actividad económica general (STC 21/1999, de 25 de febrero), y a reserva de que el uso que haga el Estado de esta atribución transversal no agote el título competencial más específico que incumbe a la Comunidad Autónoma (STC 34/2013, de 14 de febrero). Y como conclusión de lo expuesto en la S.T.C. 29/1986 puede establecerse que las exigencias del artículo 1491.1.13 de la Constitución, justifican la existencia de planes nacionales que regulen una planificación de detalle del sector, sin perjuicio que las Comunidades Autónomas que poseen competencias de desarrollo y ejecución de las planes estatales de reestructuración de sectores económicos puedan establecer estas medidas planificadoras complementarias y coordinadas con las estatales.

En suma, la planificación general prevista en el artículo 131 y con todos sus requisitos (Ley, elaboración por el Gobierno con determinadas consulta y creación a tal fin de un Consejo) ha quedado en desuso. Toda la planificación que se aplica hoy en España se articula a través del reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas, en un modelo descentralizado que involucra la coordinación entre la Administración General del Estado (AGE) y las Comunidades Autónomas a través de órganos como las conferencias sectoriales, y que se centra en sectores concretos de la actividad pública o ramas administrativas en lugar de realizar una gestión global. Se materializa mediante planes directores, estrategias nacionales o sectoriales, hojas de ruta y programas operativos con vocación de permanencia o plazos determinados (como los planes plurianuales). Los planes sectoriales estatales organizan, orientan y desarrollan las políticas públicas en ámbitos económicos, sociales o medioambientales específicos. Fijan objetivos plurianuales, asignan recursos y coordinan actuaciones en áreas concretas como energía, medioambiente, ciencia o industria. Suelen desarrollare a través de ciclos de varios años. Es el caso del Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación (PEICTI 2024-27), que marca las prioridades de I+D+i del Estado; o del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2023-2030, o del Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad o el Plan Forestal Español. También existen diversos Planes Estratégicos y PERTE enfocados a sectores productivos como el automóvil, agroalimentario o energías renovables. Estos planes se enmarcan en numerosas ocasiones en políticas europeas y a su vez sirven de marco orientativo que puede conectar con la actuación de las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales. Así mismo pueden citarse la planificación territorial y urbanística, transferida a las Comunidades Autónomas y Entes Locales; o los programas de planificación estatal o autonómica para crear, mejorar y cuidar las vías de tránsito, que deben ponerse en conexión con la Ley 9/2025, de 3 de diciembre, de Movilidad Sostenible, que introduce un marco general de movilidad sostenible y de planificación estratégica de infraestructuras y transportes con incidencia directa sobre la política sectorial de carreteras. Desde esta perspectiva, la planificación ya no se concibe únicamente como una previsión de actuaciones sobre la red viaria, sino como un instrumento integrado en una política pública de movilidad, coordinada con la ordenación territorial, el transporte intermodal, la sostenibilidad ambiental y la eficiencia en la asignación de recursos públicos.

La gestión de la economía española a partir de la promulgación de la Constitución se ha orientado fundamentalmente a través de políticas económicas coyunturales y planificaciones sectoriales, completadas por las planificaciones presupuestarias en el marco de las respectivas leyes de presupuestos en las que cada año se van regulando de una forma detallada y puntual las diversas previsiones sobre las magnitudes macroeconómicas. En realidad se puede decir que la programación presupuestaria es formalmente la única planificación global, ya que la vía presupuestaria y financiera ha sido el marco preferido para la colaboración y cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, propiciándose una vía institucional, sobre la base del consenso, a través del Consejo de Política Fiscal y Financiera creado por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre. En esta materia se ha desarrollado una auténtica función de planificación económico-financiera coincidente o con análogos fines a los expresados en el artículo 131.1 de la Constitución (atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución). Entre otras competencias, corresponde al Consejo informar sobre los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública fijados para cada una de las Comunidades Autónomas y sobre su cumplimiento periódico. Si éstas incumplieren dichos objetivos, la regla de gasto o incurrieren en déficit estructural no justificado, habrán de elaborar sendos planes económico-financieros y planes de reequilibrio cuya idoneidad será comprobada por el Consejo, pudiendo requerir a la Comunidad Autónoma la presentación de un nuevo plan (Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera). Todo ello en el marco del Semestre Europeo con el que la Unión Europea coordina, supervisa y orienta las políticas económicas, fiscales y laborales de los Estados miembros antes de que aprueben sus presupuestos nacionales. Su objetivo principal es evitar desequilibrios financieros macroeconómicos, garantizar la sostenibilidad de la deuda y asegurar el crecimiento sostenible alineado con las metas de la UE

Finalmente, nos referiremos a lo dispuesto en el número 2 del artículo 131 de la Constitución, que prevé la creación de un Consejo encargado de institucionalizar el asesoramiento de los agentes sociales a la propia planificación, pero nada más que a eso, a la propia planificación. De hecho, existe una Sentencia del Tribunal Constitucional STC 76/1983, de 5 de agosto de 1983 (la Sentencia de la L.O.A.P.A.) en la que el Alto Tribunal menciona que cuando menos es discutible que el Consejo que prevé la Constitución en el número 2 del artículo 131 pueda tener algunas funciones diferentes a aquellas que la propia Constitución prevé, es decir, a la institucionalización del asesoramiento del Plan. Por ello el Consejo Económico y Social, creado por la Ley 21/1991, de 17 de junio, como "órgano consultivo del Gobierno en materia socioeconómica y laboral" no se puede considerar el órgano previsto en el artículo 131.2. Ya en la Exposición de Motivos de la Ley de 1991 y en la Memoria que acompañó al Proyecto de Ley, se desprende el claro propósito de deslindar nítidamente la existencia del Consejo Económico y Social del Consejo de Planificación del artículo 131.2 de la Constitución. En la referida Memoria se insiste en que la planificación económica es en nuestro texto constitucional y así lo viene interpretando el Tribunal Constitucional una función facultativa o potestativa: "no existe un mandato imperativo constitucional en cuanto a la implantación de este tipo de planificación económica, pues el texto constitucional se limita simplemente a reconocer la posibilidad de utilizar este instrumento de política económica. Consecuentemente con ello el mandato imperativo que se recoge respecto de la Constitución de un Consejo que garantice la participación de las fuerzas sociales y económicas en la planificación, es meramente hipotético o subordinado, ya que el mismo sólo sería de obligada observancia en el supuesto de que se tratara de poner en marcha tal modelo de planificación". Por el contrario, la Memoria insiste en que existen otras vías para legitimar la viabilidad de un Consejo Económico y Social —institución existente en la mayoría de los países europeos y en la propia Unión Europea y en la O.N.U.— entre las que se destacan las del artículo 105 de la C.E., en relación a una participación institucional de carácter consultivo en la elaboración de disposiciones administrativas que afecten a los ciudadanos y que con una interpretación extensiva el propio Gobierno entiende que puedan extenderse incluso a los anteproyectos de Ley.

El Consejo Económico y Social es, pues, un órgano consultivo en relación con la actividad normativa del Gobierno en materia socioeconómica y laboral y un "medio de comunicación asimismo permanente, entre los agentes económicos y sociales y el Gobierno". Se integra de miembros en representación de las organizaciones sindicales, en representación de las organizaciones empresariales, distintas representaciones del sector agrario, marítimo-pesquero, consumidores y usuarios, economía social y expertos en las materias de competencia del Consejo.

Sus funciones consultivas se articulan en preceptivas y facultativas. Entre las primeras, destaca la evacuación de informes sobre Anteproyectos de Leyes, de Proyectos de Decretos Legislativos y Reales Decretos en materias socioeconómica y laboral, con específica exclusión del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado. Entre las funciones facultativas debe destacarse por su potencial importancia la elaboración de informes y estudios "en el marco de los intereses económico-sociales que sean propios de los interlocutores sociales", bien por propia iniciativa o a petición del Gobierno, en materias de Economía, Fiscalidad, Mercado Único Europeo y Cooperación para el Desarrollo, así como para una amplia serie de sectores que prácticamente abarca a las distintas ramas de la economía. Obviamente la configuración institucional de este Consejo Económico y Social dista mucho de la función institucional asignada al Consejo del artículo 131.2 de la Constitución.

En conclusión, el artículo 131.2 de la Constitución tampoco ha tenido operatividad alguna en este punto, dado que todavía no se ha dictado la ley reguladora del Consejo al que se alude en el precepto; un Consejo que aglutine a los agentes sociales con el fin básico de colaborar y asesorar en la planificación de la actividad económica.

No cabe descartar sin embargo que, en caso de ponerse en funcionamiento la planificación, el Consejo Económico y Social desde el punto de vista de la representación socioprofesional podría constituir un órgano válido para afrontar las misiones asignadas por el artículo 131.2. En realidad carecería de sentido la existencia de dos organismos representativos distintos. Ello no obstante, dado que la misión de "asesoramiento y colaboración" es más amplia que la de mero órgano consultivo en materia socioeconómica y laboral, se haría precisa la ampliación de las funciones y potestades del vigente Consejo Económico y Social, para poder cumplir las misiones relacionadas con los proyectos de planificación que le sometiera el Gobierno. Ahora bien, esta solución no parece estar en la mente de la política económica de los Gobiernos actuales, fundamentalmente por el desuso de la figura de la planificación general en detrimento de la planificación sectorial, ámbito en el que ya actúan órganos específicos con funciones análogas. Y lógicamente cabe decir lo mismo respecto de los Consejos Económicos y Sociales de las Comunidades Autónomas.

Comentario realizado por

Mónica Moreno Fernández-Santa Cruz. Letrada de las Cortes Generales. 2003.

Actualizado por 

Vicente Moret, Letrado de las Cortes Generales.  2011.

Alejandro Rastrollo, Letrado de las Cortes Generales. 2016.

Mónica Moreno Fernández-Santa Cruz. Letrada de las Cortes Generales. 2026.

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