Constitución Española

Contenido del precepto

Como destaca Gálvez Muñoz, para responder a la realidad de la sujeción de los extranjeros residentes en un Estado a su ordenamiento jurídico, este precepto constitucional contempla los tres aspectos fundamentales que articulan su posición jurídica: la forma en que gozan de los derechos y libertades reconocidos a los nacionales, la extradición y el asilo. Este precepto, como vemos, es extenso, dividido en cuatro apartados, algo novedoso en nuestro constitucionalismo histórico, pero alineado en parte con otras Constituciones de nuestro entorno, como la italiana de 1947 (vistos sus artículos 10, 26 y 51) o la portuguesa de 1976 (siguiendo sus artículos 15 y 23). Por lo demás, este artículo fue modificándose durante el proceso constituyente, en particular con la supresión de la exigencia de la residencia para el disfrute de las libertades, las referencias a los tratados y la ley de los apartados 1 y 3 o los añadidos de los actos de terrorismo en este apartado o de los apátridas en el apartado 4, modificaciones que, en general y como apunta Pérez Vera, han procurado ajustar su tenor al Derecho internacional. 

En cualquier caso, pese a referirse el artículo a una misma materia general, lo cierto es que sus cuatro apartados se deben analizar por separado. Empezando con el apartado 1, siguiendo aún a Pérez Vera, debe partirse de la diferenciación en el Derecho de extranjería entre los derechos civiles y las libertades públicas, pues solo para los primeros existe una equiparación entre nacionales y extranjeros. En cambio, el goce de las libertades públicas por los extranjeros se remite a los términos fijados por los tratados y la ley. Como recoge Izquierdo Sans, Cruz Villalón ha advertido así una tensión entre la titularidad de los derechos fundamentales del Título I reconocida a los extranjeros y su reserva posterior. Esta salvedad, además y sin perjuicio de su desarrollo normativo en el que nos detendremos más adelante, debe interpretarse juntamente con el artículo 10 de la Constitución, a cuyo comentario nos remitimos, recordando simplemente que la normativa internacional y la interpretación seguida por nuestro Tribunal Constitucional han supuesto, en realidad, que los extranjeros disfruten de casi todos los derechos fundamentales igual que los nacionales. Y esta equiparación ha quedado consagrada en la ley a cuyos términos se remite este apartado. 

Sobre el apartado 2, expresa la principal excepción a lo recién indicado, pues ciñe a los españoles (conforme al artículo 11) la titularidad de los derechos reconocidos en el artículo 23, sobre la participación política y el acceso a cargos y funciones públicas (acceso tradicionalmente reservado a los nacionales), y por tanto excluyendo a los extranjeros, salvo “lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.” Santolaya Machetti y Arnaldo Alcubilla observan que la restricción de esta salvedad a las elecciones municipales es común en el Derecho comparado, no así la exigencia de reciprocidad, que exigiría una similitud en los elementos esenciales de la regulación de este derecho. Además, hay que señalar que el inciso “y pasivo” fue añadido por la reforma constitucional de 27 de agosto de 1992, para ajustarse al artículo 8 B, apartado 1, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, tal y como quedaría redactado por el Tratado de la Unión Europea (Tratado de Maastricht), y conforme a la Declaración del Tribunal Constitucional 1/1992, de 1 de julio, ante el requerimiento formulado por el Gobierno acerca de la existencia o inexistencia de contradicción entre este artículo 13.2 y ese artículo 8 B. El detalle de esta declaración lo trataremos más abajo.

En cuanto al apartado 3, se refiere a la extradición que, como resumen Cobo del Rosal y Quintanar Díez, puede definirse como la remisión de un individuo, por parte de un Estado, a los órganos competentes de otro, para que sea enjuiciado o, si ya lo ha sido, para que sufra la pena impuesta, si bien ciñéndose a la extradición pasiva. Como añaden estos autores, es importante que la extradición pasiva aparezca constitucionalizada con unos límites, pues es una institución restrictiva de derechos. Pérez Manzano señala así que el precepto tiene un estricto contenido, al referirse a las fuentes de la extradición (que, en cualquier caso, tiene efectos ad extra y ad intra) y a una de las causas de su denegación. Más precisamente, el primer límite que condiciona la extradición es el de la legalidad, pues solo se puede conceder si así lo permite un tratado o una ley, como se verá más abajo; el segundo es el de la reciprocidad, principio que excluye la extradición pasiva cuando el Estado extranjero no concede a su vez la extradición; y el tercero es la exclusión de la extradición de los delitos políticos, con la excepción de la excepción de los actos de terrorismo. Existe cierta indefinición de este tercer límite, para cuya interpretación debe acudirse a los textos internacionales. Por lo demás, la extradición sigue un procedimiento mixto, con una fase gubernativa y otra judicial, que se convierte en un procedimiento de tutela judicial de los derechos del reclamado, en palabras de Pérez Manzano. 

En fin, el apartado 4 contempla el derecho de asilo que, como precisa Pérez Vera, no es uno de los derechos humanos internacionalmente protegibles, sino un mecanismo protector frente a la violación de determinados derechos humanos, reconocido también en el artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. En realidad, tanto este artículo como el de nuestra Constitución solo reconocen el derecho de buscar y disfrutar del asilo territorial (en nuestro caso en España), mientras que el deber del Estado de concederla, como detallaremos más abajo, se consagra en la Declaración sobre el asilo territorial, aprobada por Resolución 2312 (XXI) de 14 de diciembre de 1967. En cualquier caso, es un derecho de configuración legal, fuera del Capítulo II del Título I, de ahí su ausencia de protección equiparable. Por ello Pérez Vera y Sánchez Tomás insisten en que estamos ante una prerrogativa del Estado fundamentada en el ejercicio de soberanía sobre su territorio y no de un derecho subjetivo del ciudadano extranjero o apátrida, aunque ello no impedía que nuestra Constitución lo hubiera reconocido como tal, como han hecho otras Constituciones de nuestro entorno. En cualquier caso, añaden estos autores, el derecho de asilo recibe una protección constitucional indirecta a través de los derechos que deben protegerse en el procedimiento de asilo. 

Desarrollo normativo y jurisprudencial

El desarrollo normativo y jurisprudencial de este artículo, muy extenso, debe igualmente analizarse por separado para cada uno de sus apartados. Sobre el apartado 1, se aprobó inicialmente la Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España, derogada por la vigente Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Esta ha sido, a su vez, sucesivamente reformada, debiendo citarse al respecto la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, la Ley Orgánica 11/2003, de 29 de septiembre, la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, la Ley Orgánica 10/2011, de 27 de julio, la Ley Orgánica 4/2013, de 28 de junio, la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio, la Ley Orgánica 10/2022, de 6 de septiembre y la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, hasta la fecha, además de resultar afectada por varias normas de rango inferior y declarada parcialmente inconstitucional por varias sentencias del Tribunal Constitucional, como veremos. Estamos, por tanto, ante una ley especialmente sensible a las modificaciones, dada la complejidad de la materia que regula.

Esta Ley Orgánica incluye, tras el título preliminar, un título I dedicado a los derechos y libertades de los extranjeros, el título II sobre el régimen jurídico de los extranjeros, el título III sobre las infracciones en materia de extranjería y su régimen sancionador y el título IV relativo a la coordinación de los poderes públicos. Especialmente, en los artículos 7 (libertades de reunión y manifestación), 8 (libertad de asociación), 9 (derecho a la educación), 11 (libertad de sindicación y huelga) y 22 (derecho a la asistencia jurídica gratuita), ha incidido la jurisprudencia constitucional, arrancando de la STC 236/2007, de 7 de noviembre, que declaró la inconstitucionalidad y nulidad de los apartados de estos artículos que diferenciaban la titularidad y ejercicio de estos derechos por los extranjeros, residentes y no residentes. Antes de abordar esta sentencia, conviene recordar pronunciamientos anteriores, así la STC 107/1984, de 23 de noviembre, que permitió exigir la residencia del extranjero como requisito para el reconocimiento de su capacidad laboral, y por tanto diferenciar el trato entre español y extranjero en materia de derechos fundamentales, pero adelantando que tal trato debe ser igual para los derechos inherentes a la dignidad humana, que incluiría por ejemplo el derecho a la tutela judicial efectiva (STC 99/1985, de 30 de septiembre, que precisó el grado de conexión con la dignidad humana que tiene un concreto derecho fundamental). Luego se iría ampliando esta igualdad de trato para algunos derechos (SSTC 130/1995, 95/2003), aunque no para todos (STC 95/2000).

Llegamos con ello a la STC 236/2007, que en su fundamento jurídico 4 señala lo siguiente:

“[…] el art. 13.1 CE concede al legislador una notable libertad para regular los derechos de los extranjeros en España, pudiendo establecer determinadas condiciones para su ejercicio. Sin embargo, una regulación de este tenor deberá tener en cuenta, en primer lugar, el grado de conexión de los concretos derechos con la garantía de la dignidad humana, según los criterios expuestos; en segundo lugar, el contenido preceptivo del derecho, cuando éste venga reconocido a los extranjeros directamente por la Constitución; en tercer lugar, y en todo caso, el contenido delimitado para el derecho por la Constitución y los tratados internacionales. Por último, las condiciones de ejercicio establecidas por la Ley deberán dirigirse a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos, y guardar adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida.”

Con estas bases, el Tribunal Constitucional considera que la no autorización de residencia no permite excluir a los extranjeros de la titularidad y el ejercicio de los derechos de reunión, asociación o sindicación, por ser inherentes a la dignidad humana, y añade, con el mismo criterio, que los derechos a la educación y de huelga deben ser iguales para todos los extranjeros con independencia de su situación administrativa. Tras ello, esta STC, justo antes del fallo (fundamento jurídico 17) prevé “que sea el legislador, dentro de la libertad de configuración normativa  […] el que establezca dentro de un plazo de tiempo razonable las condiciones de ejercicio de los derechos de reunión, asociación y sindicación por parte de los extranjeros que carecen de la correspondiente autorización de estancia o residencia en España”. 

Lo cierto es que los preceptos afectados han sido posteriormente reformados, y actualmente contemplan el ejercicio de estos derechos por los extranjeros en las mismas condiciones que los españoles. Del mismo modo, posteriores SSTC han seguido la doctrina expuesta por la STC 236/2007, siendo una de las más recientes la STC 172/2020, de 19 de noviembre, sobre determinados preceptos de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, recordando por otro lado que lo expuesto “no implica cerrar el paso a las diversas opciones o variantes políticas que caben dentro de la Constitución, entendida como ‘marco de coincidencias’ […] que permite distintas legislaciones en materia de extranjería”, y precisando que “el derecho a entrar en España no es un derecho fundamental del que sean titulares los extranjeros con apoyo en el art. 19 CE”. 

Entrando en el desarrollo normativo del apartado 2, hay que destacar la Ley Orgánica 1/1997, de 30 de mayo, de modificación de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), para la trasposición de la Directiva 94/80/CE, de elecciones municipales (se modifican los artículos 85, 176, 177 y 178 y se introduce el 187 bis), siguiendo a su vez el antes citado Tratado de la Unión Europea. El actual artículo 176.1 LOREG dispone entonces lo siguiente:

1. Sin perjuicio de lo regulado en el Título I, capítulo I, de esta Ley, gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales los residentes extranjeros en España cuyos respectivos países permitan el voto a los españoles en dichas elecciones, en los términos de un tratado.

Asimismo, gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española:

a) Tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea según lo previsto en el párrafo 2 del apartado 1 del artículo 8 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea.

b) Reúnan los requisitos para ser elector exigidos en esta Ley para los españoles y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en España.

Del mismo modo, el artículo 177.1 establece que:

1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el capítulo II del Título I de esta Ley, son elegibles en las elecciones municipales todas las personas residentes en España que, sin haber adquirido la nacionalidad española:

a) Tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea según lo previsto en el párrafo 2 del apartado 1 del artículo 8 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, o bien, sean nacionales de países que otorguen a los ciudadanos españoles el derecho de sufragio pasivo en sus elecciones municipales en los términos de un tratado.

b) Reúnan los requisitos para ser elegibles exigidos en esta Ley para los españoles.

c) No hayan sido desposeídos del derecho de sufragio pasivo en su Estado de origen.

Ambos preceptos desarrollan entonces lo dispuesto en el artículo 13.2 de la Constitución, para el sufragio activo y pasivo, en el marco de lo establecido en el entonces Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. Por otro lado, en conexión con el artículo 23.2 de la Constitución, cabe mencionar la Ley 17/1993, de 23 de diciembre, sobre acceso a la Función Pública de los nacionales de otros Estados a los que les es de aplicación el derecho a la libre circulación de trabajadores, aunque la misma ha sido derogada por la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, a su vez derogada por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público. Este dispone en su artículo 57.1 lo siguiente:

1. Los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea podrán acceder, como personal funcionario, en igualdad de condiciones que los españoles a los empleos públicos, con excepción de aquellos que directa o indirectamente impliquen una participación en el ejercicio del poder público o en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las Administraciones Públicas. 

Este precepto precisa así lo establecido en el citado artículo 23.2 de la Constitución, a cuyo comentario nos remitimos. Sobre la jurisprudencia constitucional, hay que detenerse en la ya citada DTC 1/1992. Como detalla su fundamento jurídico 2, esta analiza la eventual contradicción con el artículo 13.2 de la Constitución del artículo 8 B 1 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea, según el cual “Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado”. El Tribunal Constitucional, a la vista de este tenor, aprecia (en el fundamento jurídico 3) que efectivamente contradice el artículo 13.2, que solo se refería al sufragio activo en las elecciones municipales, no previéndose el sufragio pasivo para los no nacionales. De ahí que el referido tratado no pudiera ser “objeto de ratificación sin la previa revisión de la norma fundamental, según dispone su art. 95.1”. Tal reforma se acometió siguiendo el procedimiento del artículo 167 de la Constitución, pues el Tribunal Constitucional entendió que no había contradicción con el artículo 1.2 (en el Título Preliminar), no procediendo entonces la reforma agravada del artículo 168. 

Respecto del apartado 3, está vigente la Ley 4/1985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva, reformada en parte por la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial. Su artículo primero dispone lo siguiente:

Las condiciones, los procedimientos y los efectos de la extradición pasiva se regirán por la presente Ley, excepto en lo expresamente previsto en los Tratados en los que España sea parte.

En todo caso, la extradición sólo se concederá atendiendo al principio de reciprocidad. El Gobierno podrá exigir una garantía de reciprocidad al Estado requirente.

El artículo tercero precisa además en su apartado 1 que “No se concederá la extradición de españoles, ni de los extranjeros por delitos de que corresponda conocer a los Tribunales españoles, según el Ordenamiento nacional”, y el artículo cuarto enumera varios casos en que tampoco se concederá la extradición, incluyendo “delitos de carácter político, no considerándose como tales los actos de terrorismo”. Igualmente, el artículo quinto señala que podrá denegarse la extradición, además de para los menores de dieciocho años en su caso, “Si se tuvieran razones fundadas para creer que la solicitud de extradición, motivada por un delito de naturaleza común, se ha presentado con el fin de perseguir o castigar a una persona por consideraciones de raza, religión, nacionalidad u opiniones políticas, o que la situación de dicha persona corre el riesgo de verse agravada por tales consideraciones”. Esto último conecta con la prohibición de extradición por delitos políticos, siguiendo los parámetros internacionales. 

Mención aparte merece la Ley 23/2014, de 20 de noviembre, de reconocimiento mutuo de resoluciones penales en la Unión Europea, que en su título II regula la orden europea de detención y entrega (que también es objeto de control constitucional), definida en el artículo 34 como “resolución judicial dictada en un Estado miembro de la Unión Europea con vistas a la detención y la entrega por otro Estado miembro de una persona a la que se reclama para el ejercicio de acciones penales o para la ejecución de una pena o una medida de seguridad privativas de libertad o medida de internamiento en centro de menores.” Los artículos siguientes desarrollan las autoridades competentes para emitirla y ejecutarla, su contenido, su emisión y transmisión, su ejecución y otras disposiciones, destacando sobre la extradición pasiva ulterior lo establecido en el artículo 62.2, según el cual:

2. Si las autoridades judiciales españolas hubieran acordado la entrega de una persona a otro Estado miembro de la Unión Europea, en virtud de una orden europea de detención y entrega, y les fuera solicitado su consentimiento por las autoridades judiciales de emisión con el fin de proceder a su extradición a un tercer Estado no miembro de la Unión Europea, dicho consentimiento se prestará de conformidad con los convenios bilaterales o multilaterales en los que España sea parte, teniendo la petición de autorización la consideración de demanda de extradición a estos efectos.

En el ámbito europeo, deben citarse igualmente el Convenio Europeo de Extradición de 13 de diciembre de 1957 (ratificado por España en 1982) y sus Protocolos Adicionales de 5 de octubre de 1975 y 17 de marzo de 1978, así como el Convenio establecido sobre la base del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea relativo a la extradición entre los Estados miembros de la Unión Europea, hecho en Dublín el 27 de septiembre de 1996, que completa tanto el Convenio Europeo de Extradición de 1957 como el Convenio de Aplicación del Acuerdo Schengen de 1990. Hay que tener en cuenta, asimismo, que España ha firmado numerosos convenios bilaterales de extradición, además de con los socios europeos, con la mayoría de los países iberoamericanos, además de Marruecos, China, India, Emiratos Árabes Unidos, Suiza, Mónaco o Bosnia. Y en materia de delitos de terrorismo, deben mencionarse como textos internacionales suscritos por España el Convenio Internacional para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas de 15 de diciembre de 1997, el Convenio Internacional para la represión de la financiación del terrorismo y la Resolución 1373 (2001) sobre medidas para combatir el terrorismo, aprobada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en la sesión de 28 de septiembre de 2001.

En cuanto a la jurisprudencia constitucional sobre la extradición, como recoge Pérez Manzano y pese a las críticas doctrinales, nuestro Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre varios recursos de amparo, a partir de vulneraciones directas o indirectas de derechos fundamentales (en particular del artículo 24 de la Constitución), según hayan sido cometidas o no por las autoridades judiciales españolas. Ya la STC 11/1983, de 21 de febrero, en su fundamento jurídico 1, reconoció que, aunque el artículo 13.3 se ubique fuera del ámbito de los derechos recurribles en amparo, “no se infiere que absolutamente todas las cuestiones que puedan suscitarse con motivo de expedientes o procesos de extradición deban quedar marginadas de la posibilidad del recurso de amparo constitucional”. Sobre la vulneración indirecta, cabe citar las STC 91/2000, de 30 de marzo; o 32/2003, de 13 de febrero, recogiendo “la presuposición de que los poderes públicos españoles pueden vulnerar "indirectamente" los derechos fundamentales cuando reconocen, homologan o dan validez a resoluciones adoptadas por autoridades extranjeras”. Partiendo de esta última sentencia, la STC 181/2004, de 2 de noviembre, confirma que “la especial naturaleza del procedimiento de extradición determina que si los órganos judiciales españoles, siendo conocedores de la eventual vulneración de los derechos fundamentales del recurrente en el país de destino, no la evitan con los medios de que disponen, a dichos órganos habrá de serles imputables esa eventual vulneración de los derechos fundamentales del reclamado”. 

Con todo, siguiendo aún a Pérez Manzano, según el Tribunal Constitucional las características del procedimiento de extradición (no penal) permiten la exclusión o modulación de algunos derechos fundamentales, como el derecho a la presunción de inocencia (STC 134/2000), la prohibición de incurrir en bis in idem sancionador (STC 156/2002) o el derecho a la doble instancia (STC 177/2006). Sobre el principio de reciprocidad, esta misma STC 177/2006, de 6 de junio, en su fundamento jurídico 6, precisa que “sólo en caso de un posible menoscabo de esos derechos [del ciudadano sujeto a la entrega] el principio de reciprocidad habría de ser activado como causa vinculante de denegación”, pues “no estableciendo el art. 13.3 CE derechos susceptibles de ser objeto de protección directa a través del recurso de amparo, la decisión de en qué grado haya de atenderse la reciprocidad en la decisión de entrega es una cuestión que cae del lado de la legalidad ordinaria”. En fin, más recientemente cabe citar la STC 57/2024, de 8 de abril, que desestima un recurso de amparo interpuesto por presunta lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, en el marco de un procedimiento de extradición, atendiendo a lo establecido, en ese caso, en el Convenio de extradición entre España y Marruecos, y no siendo aplicable la causa de denegación del antes citado artículo 3.1 de la Ley de Extradición Pasiva, teniendo en cuenta además que las previsiones de esta solo se aplican en defecto de tratado bilateral o multilateral. 

Terminando con el apartado 4, hemos adelantado que el asilo es un derecho de configuración legal, cuyo desarrollo se ha cumplido entonces con la Ley 5/1984, de 26 de marzo, reguladora del derecho de asilo y de la condición de refugiado, ahora derogada, pues la vigente es la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, a su vez reformada por la Ley 2/2014, de 25 de marzo, la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, el Real Decreto-ley 10/2022, de 13 de mayo, y finalmente la Ley 4/2023, de 28 de febrero, que ha modificado el artículo 3 sobre la condición de refugiado. Además de regular la protección subsidiaria, previamente, la ley define en su artículo 2 el derecho de asilo como sigue:

El derecho de asilo es la protección dispensada a los nacionales no comunitarios o a los apátridas a quienes se reconozca la condición de refugiado en los términos definidos en el artículo 3 de esta Ley y en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el 28 de julio de 1951, y su Protocolo, suscrito en Nueva York el 31 de enero de 1967.

Como destacan Pérez Vera y Sánchez Tomás, la finalidad de esta ley (cuyo artículo 2 recién citado sigue por lo demás el artículo 18 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unión Europea) es transponer diversas normas comunitarias aprobadas tras la asunción de competencias en materia de asilo por la Unión Europea, con el Tratado de Ámsterdam. Actualmente, el artículo 3.2 del Tratado de la Unión Europea establece que “la Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia.” Por su parte, el artículo 78.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea prevé que el Parlamento Europeo y el Consejo adopten, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas relativas a un sistema europeo común de asilo, que incluya lo siguiente:

a) un estatuto uniforme de asilo para nacionales de terceros países, válido en toda la Unión;

b) un estatuto uniforme de protección subsidiaria para los nacionales de terceros países que, sin obtener el asilo europeo, necesiten protección internacional;

c) un sistema común para la protección temporal de las personas desplazadas, en caso de afluencia masiva;

d) procedimientos comunes para conceder o retirar el estatuto uniforme de asilo o de protección subsidiaria;

e) criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable de examinar una solicitud de asilo o de protección subsidiaria;

f) normas relativas a las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo o de protección subsidiaria;

g) la asociación y la cooperación con terceros países para gestionar los flujos de personas que solicitan asilo o una protección subsidiaria o temporal.

En desarrollo de este precepto, recientemente se ha aprobado el Reglamento (UE) 2024/1348 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, por el que se establece un procedimiento común en materia de protección internacional en la Unión y se deroga la Directiva 2013/32/UE, con una extensa y garantista regulación en la materia, enumerando en su artículo 8 las garantías generales para los solicitantes y contemplando en su artículo 10 el derecho de permanencia durante el procedimiento administrativo. Por su parte, la Declaración sobre el asilo territorial de 1967, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas, contiene cuatro artículos sobre este derecho, señalando en su artículo 1 que:

1. El asilo concedido por un Estado, en el ejercicio de su soberanía, a las personas que tengan justificación para invocar el artículo 14 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, incluidas las personas que luchan contra el colonialismo, deberá ser respetado por todos los demás Estados.

2. No podrá invocar el derecho de buscar asilo, o de disfrutar de éste, ninguna persona respecto de la cual existan motivos fundados para considerar que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos.

3. Corresponderá al Estado que concede el asilo calificar las causas que lo motivan.

Finalmente, es más limitada la jurisprudencia constitucional sobre el derecho de asilo, pudiendo citarse la STC 53/2002, de 27 de febrero, que confirma la progresiva configuración del derecho de asilo como derecho de la Unión Europea (fundamento jurídico 3) y resume que el artículo 13.4 de la Constitución es “un mandato constitucional para que el legislador configure el estatuto de quienes se dicen perseguidos y piden asilo en España. Los derechos del solicitante de asilo -o del ya asilado- serán, entonces, los que establezca la Ley” (fundamento jurídico 4). 

Comentario realizado por

Ignacio Navarro Mejía, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

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