Constitución Española

1. La moción de censura: teoría general y significado

En un sistema de Gobierno parlamentario las relaciones entre el Ejecutivo y las asambleas representativas están presididas por una relación de confianza, que supone que el primero sólo puede mantenerse en el poder en la medida que cuente con el respaldo mayoritario de las segundas.

Sin embargo, no toda pérdida de confianza puntual significa el derrocamiento del Gobierno. Hay ocasiones en que la pérdida de confianza se escenifica en el rechazo a una iniciativa legislativa, a una determinada política o, en fin, la propia asamblea insta al Gobierno a adoptar alguna política que, ab initio, es contraria a su propio programa.

Sin embargo, en los sistemas parlamentarios racionalizados se han articulado mecanismos jurídicos para poder vehicular esa pérdida de confianza por parte de la asamblea con la consecuencia más grave que pueda tener para un Gobierno: su derrocamiento y sustitución por otro nuevo. En otras palabras, ya no hablamos de mera pérdida de confianza sino de exigencia de responsabilidad política. Para ello, existen dos mecanismos que, con uno u otro nombre, están comúnmente aceptados: la cuestión de confianza -a iniciativa del Gobierno- y la moción de censura -a iniciativa del parlamento. En caso de prosperar cualquiera de ellas el efecto es el mismo: la destitución del Gobierno.

Procede ocuparse de los rasgos generales de la moción de censura. Una moción es una manifestación política por la que una Cámara parlamentaria expresa su aspiración, voluntad o deseo. La moción de censura es un tipo de moción que entraña una crítica al comportamiento del Gobierno con consecuencias jurídico-políticas. Es más que una mera votación negativa sobre aspectos básicos de la política gubernamental (proyectos de ley, decretos-leyes, Presupuestos Generales del Estado, etcétera). En concreto, supone una condena, una censura a su actuación, y de ahí su denominación de moción de censura. Por tanto, es una manifestación de pérdida de la confianza del Parlamento en la Gobierno por lo que su aprobación lleva a su derrocamiento. Sin embargo, este derrocamiento puede suponer bien la convocatoria de elecciones bien la sustitución automática por otro Gobierno. De ahí que estemos ante una moción de censura clásica o una moción de censura constructiva. Por consiguiente, como se ha dicho, la moción de censura es de este modo, y junto a la cuestión de confianza, uno de los cauces específicos para exigir la responsabilidad política al Ejecutivo.

Durante el último tercio del siglo XIX y buena parte del XX la retirada de la confianza a los Gobiernos en diversos países europeos, por unos medios o por otros, era frecuente, provocando continuas caídas de estos y, en general, una situación de inestabilidad política.

Tras la Primera Guerra Mundial, y como reacción frente a este estado de cosas, se observa en todo el parlamentarismo occidental un movimiento tendente a corregir el desequilibrio contrario al Ejecutivo, mediante lo que se ha llamado el parlamentarismo racionalizado, esto es, mediante la regulación de las relaciones entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, sentando unos límites y unas condiciones a las facultades del primero.

Es entonces cuando surgen como categoría definida las mociones de censura, que son mociones reguladas limitativamente en la medida que se proponen la exigencia de responsabilidad política al Gobierno. Para ello, se delimitan los requisitos que tienen que tener, más allá de la mera moción. Así, entre otros, se exige mayoría absoluta para su aprobación, la necesidad de un número mínimo de diputados para su presentación, el establecimiento de un período de enfriamiento entre su depósito y su debate, el transcurso de un cierto plazo desde la votación de la anterior, etcétera. De tal manera que su presentación, debate y votación sea clara y precisa y, por tanto, en caso de aprobarse, sus consecuencias sean conocidas por todos.

El exponente más acabado en cuanto a su configuración son las “mociones de censura constructivas”. Con ellas se cierra el paso a las mociones (y a las mayorías) puramente negativas, que desembocan en la caída del Gobierno, pero sin consideración alguna a la posibilidad de formar un equipo sucesor. Se requiere ahora que las mociones vayan acompañadas de un candidato a la Presidencia del Gobierno, de tal modo que su aprobación conlleve la de éste como nuevo primer ministro. La destrucción de un Gobierno va unida a la “construcción” de uno nuevo, evitándose, de este modo, vacíos en el poder ejecutivo. Con la imposición de requisitos de esta índole, las mociones de censuran van a ser instrumentos de suma importancia y también reservadas para los momentos más graves de crisis de los gobiernos y no un instrumento encaminado a la inestabilidad política como sucedía antes.

El origen de las mociones de censura constructivas se encuentra en el artículo 67 de la Ley Fundamental de Bonn, con vistas a evitar la inestabilidad gubernamental que tantos estragos causó durante la época de la República de Weimar. Este diseño será seguido en buena medida por los sistemas parlamentarios de la segunda posguerra mundial.

La contrapartida de la moción de censura constructiva es la fuerte limitación que impone al Parlamento para poder exigir la responsabilidad política al Gobierno. Son tan agravados los requisitos para su triunfo que la destitución del Gobierno por las Cámaras se vuelve extremadamente difícil. Por otro lado, las mismas barreras dificultan incluso que la oposición utilice la moción de censura como un arma de crítica y desgaste contra el Gobierno y la mayoría que le apoya. Sin duda, es un instrumento que favorece la estabilidad política, especialmente la gubernamental. Ahora bien, este instrumento ha sido criticado, en algunas ocasiones, por ser extremadamente riguroso en su planteamiento lo que puede conllevar que el respaldo al Gobierno por el Parlamento sea débil e incluso artificial, llegando a insinuar que el mantenimiento del Gobierno se produciría a través de este mecanismo jurídico. Sin embargo, a mi juicio, estas críticas pueden tener un cierto sesgo en tanto en cuanto el Gobierno necesita al Parlamento para acometer su programa político. Si el Gobierno no cuenta con el apoyo del Parlamento difícilmente lo puede llevar a cabo por más que se mantenga ejerciendo las funciones ejecutivas. De ahí que existan otros mecanismos como la disolución y convocatoria de elecciones ante situaciones de bloqueo político.

Ahora bien, no puede desdeñarse el hecho de que el parlamentarismo actual se basa en el propio sistema de partidos y su correlato parlamentario a través de los grupos parlamentarios. Así, el Gobierno, a través de la disciplina de partido, domina la vida de las Cámaras, por lo que éstas raramente aprobarán una moción de censura. Por eso, en nuestro tiempo la inestabilidad gubernamental no es sólo o principalmente debida a la aprobación de estas mociones, sino a factores extraparlamentarios, principalmente a la ruptura de la unidad del partido gobernante o de las coaliciones que forman la mayoría. Los casos de la IV República francesa (en la que se sucedieron casi 100 gobiernos en 9 años) y de la Italia de la posguerra son patentes a este respecto, ya que la mayor parte de las caídas de gobiernos se ha debido a la división de los grupos integrantes de esa mayoría. En España, la dimisión del presidente Suárez en 1981, curiosamente tras haber superado una votación de censura el año anterior y haber mantenido la confianza a través de la presentación de la cuestión de confianza, es otro ejemplo al respecto.

En la medida que cualquier votación importante puede revelar la pérdida de la confianza parlamentaria, parece que si surge una nueva mayoría en el Parlamento la misma podrá recurrir a este procedimiento para desencadenar la caída del Gobierno, siempre y cuando, claro está, cuente con la mayoría suficiente para ello. Un ejemplo de aparente pérdida de confianza parlamentaria se produjo, en España, en 1995 y en 2019, cuando la desaprobación de los presupuestos generales del Estado para el año siguiente provocó la convocatoria anticipada de elecciones, al considerar el Gobierno, en ambos casos, que había perdido la confianza del Parlamento.

2. Sistemas comparados

El referente más importante del artículo 113 de nuestra Carta Magna lo encontramos en la Ley Fundamental de Bonn. Su art. 67 establece que: “La Dieta Federal no podrá manifestar su desconfianza al Canciller Federal sino eligiéndole un sucesor por mayoría de sus componentes, y requiriendo al Presidente Federal a que revoque al Canciller. El Presidente Federal deberá atenerse al requerimiento y nombrar al así designado”, para a continuación añadir que entre la moción y la elección deben transcurrir 48 horas.

Este precepto ha sido muy debatido por la doctrina. Mientras que parte de los autores lo defienden por considerar que ha sido un efectivo garante de la estabilidad política de Alemania, otros lo cuestionan por prestar un excesivo blindaje al Gobierno. Es tal vez Loewenstein el que ha dirigido la crítica más célebre, al señalar que la posibilidad de formar un Gobierno sólido y estable “depende mucho menos de los dispositivos artificiosos que de la madurez política de una nación y de sus dotes y su habilidad para alcanzar compromisos políticos”. De ahí que concluya que “las crisis parlamentarias son el precio que hay que pagar por el régimen multipartidista”.

Otro modelo comparado que debe destacarse es el francés si bien con la advertencia de que estamos ante un régimen semipresidencialista. De hecho, la moción de censura no tiene que ser constructiva pues el Primer Ministro debe ser nombrado por el Presidente, no por el Parlamento. El artículo 49 de la Constitución Francesa de 1958 exige que la moción sea presentada por al menos una décima parte de los miembros de la Asamblea Nacional, y ningún miembro puede ser firmante de más de tres mociones de censura en un período ordinario de sesiones ni de más de tres en un período extraordinario. Para que tenga éxito, la moción deberá contar con la mayoría absoluta de los votos.

En Portugal las mociones de censura tampoco deben tener un carácter constructivo. El objeto puede ser la aplicación de su programa o algún asunto de interés nacional, y deberá contar con la iniciativa de una cuarta parte de los diputados en ejercicio o de cualquier grupo parlamentario. Nuevamente, no podrá ser votada hasta pasadas 48 horas desde su presentación, no pudiendo el debate durar más de tres días. En el caso de que resultara rechazada sus autores no podrán presentar otra moción de censura en el mismo período de sesiones legislativas.

Si bien en estos casos, la moción de censura tiene unos requisitos que dificultan su presentación, debate y aprobación, el paradigma de lo contrario es Italia donde ésta puede ser aprobada en las dos Cámaras, a petición de una décima parte de los miembros de cualquiera de ellas y no podrá ser discutida hasta que hayan transcurrido 3 días desde su presentación. No exige carácter constructivo ni mayorías cualificadas. Ciertamente, Italia es el país que más inestabilidad política ha vivido a pesar de las sucesivas reformas a las que ha estado sometido para, justamente, evitar la inestabilidad gubernamental. Ahora bien, las causas no pueden ser solo imputables al diseño de la moción de desconfianza pues las crisis internas de los partidos y, sobre todo, el sistema electoral ha coadyuvado a ello.

En todos estos casos, la moción de censura se presenta contra el Gobierno, identificado en la figura de su Presidente. Pero no podemos dejar de mencionar la existencia de mociones de reprobación individuales a los demás miembros que componen el Gabinete con mayor o menor alcance. El más importante de ellos es el del Reino Unido. Así, cada Ministro es personalmente responsable de su gestión ante los Comunes, los cuales podrán solicitar su cese si lo estiman oportuno. De igual forma en Suecia se contempla la posibilidad de que el Rijsdag retire la confianza a un Ministro, lo que determinará que el Primer Ministro deba relevarle. También en Grecia se reconoce la posibilidad de que la Cámara pueda denegar la confianza al Gobierno o a cualquiera de sus miembros. En Italia, por su parte, si bien la censura individual no está expresamente regulada por la Constitución, está implícitamente reconocida en su art. 95, pudiendo cualquiera de las Cámaras forzar, al menos desde un punto de vista político, la dimisión de un Ministro a título individual. Igual sucede en España: sin estar expresamente previsto ni en la Constitución ni en los reglamentos de las Cámaras, el hecho es que estas pueden reprobar la actuación de un ministro si bien no vincula al presidente en cuanto a decidir si lo destituye o no.

3. La moción de censura en la Constitución española

El artículo que se comenta contiene los rasgos esenciales del diseño de la moción de censura en la Constitución. Sin embargo, como en otras ocasiones, los detalles se van a recoger en el Reglamento del Congreso de los Diputados, en concreto, en los arts. 175 a 179 RCD.

a) Presentación, Cámara competente y mayoría exigida

El art. 113.1 CE contiene dos de los tres elementos más importantes de la configuración constitucional de la moción de censura: primero, la Cámara competente es exclusivamente el Congreso de los Diputados, fruto de que es la Cámara que le otorga inicialmente la confianza al candidato a la presidencia del Gobierno. En concreto, dispone que el Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad política del Gobierno. Ciertamente, aunque la responsabilidad se exija al Gobierno en su conjunto - concordante con el artículo 108 CE, que establece que el Gobierno responde ante el Congreso de los Diputados-, no es menos cierto que el objetivo -y consecuencia primera- de la moción de censura es la sustitución de un presidente por otro. Por otro lado, este apartado deja claro que el Senado no puede participar en esta función. Esta exclusión hace del Congreso de los Diputados la Cámara esencialmente política y confirma el protagonismo que le viene de muchos otros preceptos (artículo 99, sobre la investidura; artículos 89 y 90, sobre el procedimiento Legislativo, o el propio artículo 112, relativo a la cuestión de confianza, entre otros).

Segundo, determina que la adopción de la moción de censura deberá producirse por mayoría absoluta. Esta previsión es típica del parlamentarismo racionalizado. Esta mayoría absoluta debe calcularse sobre el número efectivo, y no sobre el teórico, de diputados que existen en el momento de someterse a votación la moción, dicho de otro modo, siempre sobre los Diputados de pleno derecho.

En cualquier caso, este requisito de mayoría absoluta se separa de la mayoría simple instaurada en el artículo 99.3 CE para la investidura en segunda votación, pero está en consonancia con la exigencia de esta mayoría en primera votación. Se trata de un blindaje que se concede al Gobierno, haciendo más fácil su elección que su destitución. La mayor exigencia afecta también al candidato incluido en la moción, pues su predecesor pudo beneficiarse de una mayoría simple.

De conformidad con el art. 113.2 CE y con el art. 175.2 RCD, la moción de censura deberá ser propuesta, al menos, por la décima parte de los Diputados en escrito motivado dirigido a la Mesa del Congreso y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno que haya aceptado la candidatura. A su vez, la Mesa del Congreso, tras comprobar que la moción de censura reúne los requisitos, la admitirá a trámite, dando cuenta de su presentación al Presidente del Gobierno y a los portavoces de los Grupos Parlamentarios (176.1 RCD). Formalmente, la presentación de la moción de censura es una iniciativa que no se aparta en cuanto a su tramitación de otras. La Mesa de la Cámara es quien debe comprobar la regularidad formal y material para su calificación y admisión a trámite. En este caso, tres son los elementos a tener en cuenta: el número de firmantes, que el escrito esté motivado y que incluya un candidato a la Presidencia del Gobierno y, va de suyo, haya aceptado. Una vez admitida a trámite, la comunicación formal del escrito dirigida al Presidente del Gobierno y a los portavoces tiene todo el sentido. En el caso del Presidente del Gobierno en tanto que es el directamente afectado y en el caso de los portavoces a efectos de que consideren la iniciativa para su eventual inclusión en un orden del día de una sesión plenaria. El trámite de calificación y admisión a trámite es fundamental porque, más allá de tener vida parlamentaria, permite establecer el plazo de dos importantes trámites: la presentación de mociones alternativas y la fijación del día mínimo en que se puede producir la votación. Ahora bien, tanto la Constitución como el Reglamento hablan de “presentación” y no de “calificación”. Nos referiremos más adelante al criterio interpretativo que debe seguirse.

b) El carácter constructivo de la moción: el candidato a la Presidencia del Gobierno

El tercer elemento fundamental del diseño de la moción de censura es la inclusión del candidato a la Presidencia del Gobierno. En otras palabras, este elemento es el que le dota del carácter constructivo a la moción de censura. Así pues, la censura al Gobierno constituido va asociada a la elección de un nuevo Presidente del Gobierno y, consecuentemente, la propuesta para lo primero debe incluir un candidato para lo segundo. De este modo, se evitan las temidas mayorías negativas, aquellas que se ponen de acuerdo para derribar a un Gobierno, pero son incapaces de hacer lo mismo para la elección del sucesor.

Consecuencia de esta moción es la adopción de dos acuerdos en un mismo acto: censura al Gobierno constituido e investidura del candidato a la Presidencia del Gobierno. Siendo los dos de suma importancia, el peligro de esa unidad de acto es que cualquiera de ellos quede difuminado ante el otro. De ahí, la importancia del diseño del debate parlamentario de la moción de censura que se verá más adelante. Baste ahora señalar que, de hecho, en la práctica parlamentaria, el portavoz del grupo parlamentario cuyos diputados habían promovido la presentación de la moción de censura fue quien, justamente, procedió a exponer los motivos de la censura mientras que el candidato propuesto expuso su programa de Gobierno.

En cuanto a los requisitos para ser candidato a la Presidencia del Gobierno en el marco de una moción de censura no son otros que los mismos que para serlo a través del procedimiento de investidura ordinario. En este caso, debemos acudir a lo establecido en el art. 11 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno que dispone que para ser miembro del Gobierno se requiere ser español, mayor de edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, así como no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo público por sentencia judicial firme y reunir el resto de requisitos de idoneidad previstos en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.

En el pasado se teorizó, a mi juicio sin fundamento, si el candidato debiera ser diputado. Lo cierto es que ya no es solo que tal limitación no está prevista en ningún sitio, sin perjuicio de determinadas interpretaciones acerca del carácter parlamentario de nuestro sistema, sino que la práctica ha arrojado que los candidatos han sido, en efecto, diputados, pero también un senador e, incluso, ciudadanos que no tenían la condición de parlamentarios ni ostentaban cargo público o representativo alguno.

c) El periodo de enfriamiento y las mociones alternativas

Aunque el art. 113.3 CE trata primero el periodo de enfriamiento y después las mociones alternativas, vamos a analizarlos tal y como vienen en el Reglamento del Congreso: primero la posibilidad de presentar mociones alternativas.

En efecto, se prevé que dentro de los dos días siguientes a la presentación de la moción de censura podrán presentarse mociones alternativas, que deberán reunir los mismos requisitos de la primera presentada, es decir, deberá ser propuesta, al menos, por la décima parte de los Diputados en escrito motivado dirigido a la Mesa del Congreso y habrá de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno que haya aceptado la candidatura, y estarán sometidas a los mismos trámites de admisión.

Ciertamente, esta posibilidad no se encuentra recogida en el ámbito comparado ni en el histórico. Es una previsión genuina de nuestra Constitución. La finalidad no parece ser otra que la posibilidad de tramitación acumulada en una misma sesión de una iniciativa de tal importancia. Con todo, no se han presentado mociones de censura alternativas hasta la fecha. En cuanto a la determinación del plazo para la presentación de las mociones alternativas la realiza la Mesa de la Cámara en el momento de la calificación y admisión a trámite de la primera de ellas.

Sin embargo, lo realmente importante de este artículo es la configuración del denominado como periodo de enfriamiento cuyo fin es evitar un voto apresurado de una iniciativa tan importante. Ese plazo de cinco días se configura para favorecer una decisión madura y reflexiva.

Algunos autores han criticado, con observancia en el Derecho comparado, que los cinco días que median entre la presentación y la votación parecen algo excesivos teniendo en cuenta la eventual situación de incertidumbre en la que puede quedar el Gobierno al que se intenta censurar. Sin embargo, debe señalarse que este plazo es un plazo mínimo y que nada obsta para que no pueda alargarse como, de hecho, ha sucedido en la práctica.

En cuanto a la manera del cómputo del plazo, el precepto examinado no especifica si el período de cinco días incluye o no los inhábiles. En defecto de norma más precisa, resulta aplicable el artículo 90.1 del Reglamento del Congreso que establece como norma general que los plazos se computen por días hábiles.

Ahora bien, con independencia de cómo se produzca el cómputo, cabe repetir que nos encontramos ante un plazo mínimo en el sentido de que nada obsta para que la sesión en la que se vaya a sustanciar la moción de censura sea transcurridos más de cinco días desde su presentación. Ello es congruente con el poder de convocatoria de las sesiones plenarias que ostenta la Presidencia de la Cámara, sin que exista ningún mecanismo jurídico que pueda obligarla a convocar la citada sesión.

De hecho, ha de tenerse en cuenta que, en la I Legislatura, la moción de censura fue registrada el 21 de mayo de 1980, se calificó por la Mesa de la Cámara el 22 de mayo y el debate en el Pleno se inició el 28 de mayo, continuando el 29 y el 30 de mayo. Finalmente, la votación tuvo lugar el 30 de mayo, al finalizar el debate.

Por su parte, en la III Legislatura, la moción de censura fue registrada el 23 de marzo de 1987, se calificó por la Mesa de la Cámara el 24 de marzo y el debate en el Pleno se inició el 26 de marzo, continuando el 27 de marzo. La votación tuvo lugar el 30 de marzo.

En la XII Legislatura, se presentaron dos mociones de censura contra el Gobierno presidido por don Mariano Rajoy Brey. La primera de ellas, que incluía como candidato a la Presidencia del Gobierno a don Pablo Iglesias Turrión fue registrada el 19 de mayo de 2017, se calificó por la Mesa de la Cámara el 23 de mayo y el debate en el Pleno se inició el 13 de junio, continuando el 14 de junio y procediéndose a su votación al finalizar el debate. La segunda de ellas, que incluía como candidato a la Presidencia del Gobierno a don Pedro Sánchez Pérez-Castejón fue registrada el 25 de mayo de 2018, se calificó por la Mesa de la Cámara el 28 de mayo y el debate en Pleno se inició el 31 de mayo, continuando el 1 de junio y procediéndose a su votación al finalizar el debate.

En la XIV Legislatura también se presentaron dos mociones de censura conta el Gobierno, en este caso, presidido por don Pedro Sánchez Pérez-Castejón. La primera de ellas, que incluía como candidato a la Presidencia del Gobierno a don Santiago Abascal Conde fue registrada el 29 de septiembre de 2020, se calificó por la Mesa de la Cámara el 6 de octubre y el debate en el Pleno se inició el 21 de octubre, terminando el 22 de octubre. La votación tuvo lugar ese mismo día 22 de octubre, al finalizar el debate. La segunda de ellas, que incluía como candidato a la Presidencia del Gobierno a don Ramón Tamames Gómez fue registrada el 27 de febrero de 2023, se calificó por la Mesa de la Cámara el 7 de marzo y el debate en Pleno se inició el 21 de marzo, terminando el 22 de marzo y procediéndose a su votación al finalizar el debate.

d) Debate y votación

A tenor del artículo 177.1 del Reglamento del Congreso, el debate de la censura se basa en un primer turno de defensa de la moción por uno de los diputados firmantes de la misma, sin limitación de tiempo, seguido de la intervención del candidato propuesto, también sin limitación de tiempo, a efectos de exponer el programa político del Gobierno que se pretende formar.

Tras el turno mencionado se produce una interrupción decretada por la Presidencia del Congreso. A continuación, se abre turno de portavoces de grupos parlamentarios, por tiempo de treinta minutos cada uno, pudiendo consumirse además turnos de réplica de diez minutos (artículo 177.2). Como se ve, no se contempla ninguna intervención tras la defensa de la moción de censura, que, en cambio, sí se hace para después del turno del candidato.

Sin embargo, a pesar del tenor de los artículos citados, conviene exponer cómo ha sido la práctica hasta el momento.

En la I Legislatura, el debate de la moción de censura se rigió por lo previsto en la Resolución de la Presidencia de 28 de mayo de 1980, dado que no existía previsión al respecto en el Reglamento provisional. El turno de presentación de la moción fue utilizado por uno de los Diputados firmantes –el portavoz del grupo parlamentario al que pertenecía el candidato a la Presidencia del Gobierno- siendo contestado por el Sr. Ministro de la Presidencia, con turnos de réplica. A continuación, intervino el candidato presentando su programa, y aun no habiendo previsión expresa en la Resolución, se suspendió la sesión hasta el día siguiente. Reanudada la sesión, comenzó el turno de los grupos parlamentarios, intercalándose respuestas del candidato y de miembros del Gobierno. Tras este primer turno, se produjo un turno de rectificaciones en el que intervinieron tanto el candidato como algunos miembros del Gobierno. El debate siguió con un turno de réplica o rectificación y fijación final de las posiciones de cada Grupo Parlamentario. En este turno también intervinieron algunos miembros del Gobierno. Finalmente, el debate se cerró con la intervención del Presidente del Gobierno y del candidato.

En la III Legislatura, el debate de la moción de censura siguió las disposiciones reglamentarias. Comenzó con el turno de uno de los Diputados firmantes de la iniciativa, que fue contestado por un miembro del Gobierno, con nuevas intervenciones de réplica y dúplica de ambos. A continuación, intervino el candidato y tras su intervención, se suspendió la sesión. Reanudada la sesión, comenzó el turno de los grupos parlamentarios. En esta ocasión, el candidato sólo contestó a algunos grupos parlamentarios. En el mismo sentido, el Gobierno sólo habló en una ocasión para contestar al candidato, produciéndose, además, un turno de rectificación. El debate lo cerró el candidato.

En la XII Legislatura, en la primera de las mociones, el debate también siguió las disposiciones reglamentarias. Comenzó con el turno de uno de los Diputados firmantes de la iniciativa, que fue contestado por el Presidente del Gobierno, con nuevas intervenciones de réplica y dúplica de ambos. A continuación, intervino el candidato que también fue contestado por el Presidente del Gobierno, con nuevas intervenciones de réplica y dúplica de ambos, tras lo cual se suspendió la sesión. Reanudada la sesión, comenzó el turno de los grupos parlamentarios. En esta ocasión, el candidato contestó a todos los grupos parlamentarios de forma individualizada con los consiguientes turnos de réplica. El Gobierno no volvió a intervenir en todo el debate, el cual fue cerrado por el candidato.

En esa misma Legislatura, en la segunda de las mociones, el debate comenzó con el turno de uno de los Diputados firmantes de la iniciativa, que fue contestado por el Presidente del Gobierno con réplicas de ambos. A continuación, intervino el candidato propuesto, que fue contestado por el Presidente del Gobierno seguido de réplicas, dúplicas y nuevas intervenciones de ambos, tras lo cual se suspendió la sesión. Reanudada la sesión, comenzaron las intervenciones de los Grupos Parlamentarios, siendo contestados individualmente por el candidato. Tras la contestación individual, cada Grupo tuvo un turno de réplica y fueron de nuevo contestados, individualmente por el candidato. El debate lo cerró el Presidente del Gobierno.

En la XIV Legislatura, en la primera de las mociones, el debate comenzó con la intervención del Sr. Diputado firmante de la moción de censura seguida del candidato a Presidente del Gobierno. Estas primeras intervenciones no tuvieron límite de tiempo. Tras la intervención del candidato, se hizo un receso. A continuación, contestó, sin límite de tiempo, el Sr. Presidente del Gobierno, a lo que siguió una réplica del candidato y una dúplica del Sr. Presidente del Gobierno, que lo hacen sin límite de tiempo. A continuación, se produjo una nueva intervención, por 10 minutos, del candidato. En este momento se suspendió la sesión. Al reanudarse la sesión, comenzaron las intervenciones de los Grupos Parlamentarios de menor a mayor importancia numérica. Todos los Grupos Parlamentarios intervinieron en un primer turno, tras el cual fueron todos contestados, individualmente, y sin límite de tiempo, por el candidato. Tras la contestación individual, cada Grupo tuvo un turno de réplica, tras el cual, fueron de nuevo contestados, individualmente, y por el mismo tiempo, por el candidato. Antes de la intervención del último Grupo Parlamentario pidió la palabra el Sr. Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Derechos Sociales y Agenda 2030. Al terminar la intervención del último Grupo Parlamentario pidió la palabra el Sr. Presidente del Gobierno y concluyó el debate el candidato.

En la misma Legislatura, en la segunda de las mociones, el debate comenzó con la intervención del Sr. Diputado firmante de la moción de censura, del Sr. Presidente del Gobierno, y dos intervenciones más de cada uno de los anteriores oradores. Todas estas intervenciones fueron, por decisión de la Presidencia, sin límite de tiempo. Tras estas intervenciones, se hizo un receso a petición del candidato. A continuación, intervino el candidato a la Presidencia del Gobierno, contestando del Presidente del Gobierno y con una nueva intervención del candidato. Seguidamente, intervino la Sra. Vicepresidenta Segunda del Gobierno y Ministra de Trabajo y Economía Social, a quien contestó el candidato. Finalizadas estas intervenciones, que fueron todas ellas sin límite de tiempo, se suspendió la sesión, al amparo de lo dispuesto en el artículo 177.2 del Reglamento. Reanudada la sesión se dio comienzo al turno de Grupos Parlamentarios, en orden de menor a mayor importancia numérica. Los Grupos Parlamentarios intervinieron en un primer turno sin que fueran contestados individualmente por el candidato. Finalizado este turno el segundo día del debate, tuvo lugar la contestación conjunta a todos los Grupos del candidato a la Presidencia del Gobierno, sin límite de tiempo, tras la que se produjo el turno de réplica de los siguientes grupos parlamentarios: Mixto, Vasco (EAJ-PNV) –tras el que el candidato pidió la palabra, siéndole concedida sin límite de tiempo por la Sra. Presidenta–, Ciudadanos, Republicano, VOX y Socialista. Se da la circunstancia que el Grupo Parlamentario EH Bildu y el Grupo Parlamentario Popular en el Congreso optaron por no utilizar su turno de réplica. Del mismo modo, el candidato manifestó que no quería intervenir nuevamente en este tuno de réplica. El debate se cerró con sendas intervenciones del Presidente del Gobierno y del candidato, ambas sin límite de tiempo.

La votación se realiza en su modalidad de pública mediante llamamiento, en lugar de por alguno de los procedimientos ordinarios, por imponerlo así el artículo 85.2 RCD. No obstante, cabe que se emita el voto de forma telemática, si así ha sido autorizado por la Mesa de la Cámara.

En caso de haberse presentado mociones alternativas, el artículo 177.3 del Reglamento dispone que el Presidente de la Cámara, oída la Junta de Portavoces, puede acordar el debate conjunto de todas ellas, sin bien habrán de votarse separadamente y siguiendo el orden de su presentación. En este caso, si se aprobase una moción no se someterán a votación las restantes (artículo 177.6).

e) Prohibición de nuevas mociones a los firmantes

El apartado 4 del artículo comentado dispone que, en caso de ser rechazada la moción de censura, sus signatarios no puedan presentar otra durante el mismo período de sesiones. Este apartado busca erigir una barrera frente a la repetición injustificada de estas mociones, habida cuenta de su trascendencia política.

En concreto, cuando la votación revela un rechazo por la Cámara, este rechazo hace presumir que la moción no estaba debidamente justificada y, por consiguiente, se prohíbe su reiteración.

No obstante, el gravamen que se impone a los autores de mociones derrotadas tiene un alcance muy limitado. Por un lado, la prohibición de presentar nuevas mociones de censura se refiere al mismo período de sesiones, transcurrido el cual recobran su libertad de actuación en esta materia. La consecuencia es que unos mismos diputados, a lo largo de la Legislatura, podrán presentar diversas mociones de censura, aunque resulten desaprobadas todas ellas como, de hecho, se acaba de poner de manifiesto respecto de las presentadas en la XIV Legislatura.

Por otro lado, no se puede olvidar que los verdaderos pilares del parlamentarismo de hoy día son los grupos parlamentarios y no los diputados individuales. Por eso, la exigencia que se comenta tendrá un alcance efectivo en los grupos pequeños, pero no en los grandes, esto es, en los que cuentan con un número igual o superior al doble del exigido para presentar mociones.

El artículo 179 RCD añade que la moción de censura presentada en período entre sesiones se imputará al siguiente período de sesiones. Esta imputación debe entenderse a los solos efectos de consumir el cupo establecido previsto en el apartado 4 del artículo 113. No debe impedir la presentación de una de estas mociones fuera de los períodos de sesiones.

4. La moción de censura en la práctica

En seis ocasiones en más de cuarenta años de vida constitucional se ha puesto en práctica este artículo. La primera moción de censura se presentó en 1980 contra el Presidente Adolfo Suárez, del partido UCD, y llevando como candidato al Diputado Felipe González, del PSOE (véase Diario de Sesiones del Congreso de 28, 29 y 30 de mayo de 1980). La segunda en 1987 contra el Presidente González y llevando como candidato al Senador Hernández Mancha, de AP (véase Diario de Sesiones del Congreso de 26, 27 y 30 de marzo de 1987). La tercera, en 2017, contra el Presidente Rajoy y llevando como candidato al Diputado Pablo Iglesias Turrión, de Podemos (véase Diario de Sesiones del Congreso de 13 y 14 de junio de 2017). La cuarta, en 2018, contra el Presidente Rajoy y llevando como candidato a Pedro Sánchez Pérez-Castejón -que no tenía la condición de parlamentario-, del PSOE (véase Diario de Sesiones del Congreso de 31 de mayo y 1 de junio de 2018). La quinta, en 2020, contra el Presidente Sánchez y llevando como candidato al Diputado Santiago Abascal Conde, de VOX (véase Diario de Sesiones del Congreso de 21 y 22 de octubre de 2020). La sexta, en 2023, contra el Presidente Sánchez y llevando como candidato a Ramón Tamames Gómez, no perteneciente a ningún partido político (véase Diario de Sesiones del Congreso de 21 y 22 de marzo de 2023).

Vista la realidad política, las dos primeras mociones no perseguían otra cosa que desgastar al Gobierno existente y, en particular, a su Presidente. La primera pudo cosechar algunos réditos en este campo; la segunda, en cambio, fracasó por completo a este respecto. La tercera, por el contrario, pretendió demostrar la existencia de una alternativa de Gobierno, al margen de los dos partidos políticos mayoritarios que, en el año inmediatamente anterior, sus candidatos a la Presidencia del Gobierno se habían sometido a sendas sesiones de investidura, en dos legislaturas sucesivas, cosechando sólo éxito el Presidente del Gobierno a quien esta moción pretendía derribar. Pero donde las tres fracasaron fue en su propósito, al menos teórico, de cambiar el Gobierno de la nación. Sin embargo, la cuarta presentada logró su objetivo: derrocar al Gobierno del Presidente Rajoy, otorgando la confianza al candidato propuesto en la moción de censura, el Presidente Sánchez. La quinta moción de censura pretendió poner de manifiesto la crítica de la gestión del Gobierno, principalmente, en el marco de la pandemia derivada del COVID-19. Por el contrario, con la sexta moción de censura, en tanto que el candidato no pertenecía a ningún partido político en ese momento ni ostentaba cargo público o representativo alguno pretendió armar una mayoría alternativa cuyo fin, según sus autores, no sería gobernar sino la convocatoria inmediata de elecciones. Ambas mociones de censura también fracasaron.

Hasta la XI Legislatura, ha existido, en general, una destacable estabilidad política y gubernamental: práctico agotamiento de las legislaturas y mantenimiento del mismo Presidente del Gobierno y de la mayor parte de su equipo durante su vigencia. De hecho, las caídas de los Gobiernos se habían resuelto a las maneras del parlamentarismo clásico y, en buena parte, propiciadas por elementos extraparlamentarios. Así, cabe recordar que, en 1981, siendo el Gobierno unipartidista y minoritario, con una importante crisis interna en su partido, a la vista de que se fraguara una mayoría alternativa, el Presidente Suárez presentó su dimisión y se abrió un proceso de formación de un nuevo Gobierno. Por otro lado, en octubre de 1995 cuando el grupo parlamentario de CiU, hasta entonces apoyando al Gobierno, votó en contra en los presupuestos generales del Estado para 1996, lo que provocó la desestimación de estos últimos, abrió una crisis política que desembocó en la disolución de las Cámaras y la convocatoria de elecciones por el Presidente González pocos meses después (véase Diario de Sesiones del Congreso núms. 179 y 180, de 24 y 25 de octubre de 1995). La nota común es que ambos Presidentes debieron sentir que estaban faltos de los necesarios apoyos para continuar gobernando.

Sin embargo, a raíz de la XI Legislatura en la que no se pudo investir a ningún candidato como Presiente del Gobierno y en la XII Legislatura donde el Gobierno derrocado tenía un apoyo parlamentario débil, propició la posibilidad de presentar las mociones de censura antes estudiadas, concluyendo con éxito la última de ellas. El Gobierno resultante de la moción de censura también se encontró en la misma situación de apoyo parlamentario débil. De hecho, un año después del triunfo de la moción de censura, el Presidente del Gobierno disolvió las Cortes y convocó elecciones como consecuencia del rechazo, en 2019, de los presupuestos generales del Estado. Situación idéntica de no poder formar Gobierno se produjo en la XIII Legislatura, inaugurando en la XIV Legislatura el primer Gobierno de coalición mantenido también en la XV Legislatura. De hecho, de las seis mociones de censura presentadas, cuatro se han producido en la última década. Así, mientras que en las Legislaturas anteriores había habido mayorías estables y cohesionadas, a cuya merced quedaban las iniciativas de la oposición, desde la XI Legislatura la realidad es otra, resultando un Congreso de los Diputados fraccionado con cuatro fuerzas políticas principales si bien con importancia numérica dispar pero cuya combinación hace que sea difícil la formación de una mayoría parlamentaria clara.

Comentario realizado por

Luis Manuel Miranda López, Letrado de las Cortes Generales. 2026