Constitución Española

1. La cuestión de confianza: teoría general y significado

En un sistema de Gobierno parlamentario las relaciones entre el Ejecutivo y las asambleas representativas están presididas por una relación de confianza, que supone que el primero sólo puede mantenerse en el poder en la medida que cuente con el respaldo mayoritario de las segundas.

Sin embargo, no toda pérdida de confianza puntual significa el derrocamiento del Gobierno. Hay ocasiones en que la pérdida de confianza se escenifica en el rechazo a una iniciativa legislativa, a una determinada política o, en fin, la propia asamblea insta al Gobierno a adoptar alguna política que, ab initio, es contraria a su propio programa.

Sin embargo, en los sistemas parlamentarios racionalizados se han articulado mecanismos jurídicos para poder vehicular esa pérdida de confianza por parte de la asamblea con la consecuencia más grave que pueda tener para un Gobierno: su derrocamiento y sustitución por otro nuevo. En otras palabras, ya no hablamos de mera pérdida de confianza sino de exigencia de responsabilidad política. Para ello, existen dos mecanismos que, con uno u otro nombre, están comúnmente aceptados: la cuestión de confianza -a iniciativa del Gobierno- y la moción de censura -a iniciativa del parlamento. En caso de prosperar cualquiera de ellas el efecto es el mismo: la destitución del Gobierno.

Procede ocuparse de los rasgos generales de la cuestión de confianza. La cuestión de confianza es un instrumento para la exigencia directa de responsabilidad política a iniciativa del propio Gobierno. Cabría plantearse por qué el Gobierno presentaría una iniciativa de tal naturaleza exponiéndose a una eventual derrota. Pues bien, en el origen de esta se encuentra la presión del Gobierno sobre el Parlamento para poder acometer sus proyectos so pena de generar inestabilidad política.

Así, en España, la cuestión de confianza surgió históricamente como un medio de sacar adelante un proyecto de ley en los términos deseados por el Gobierno, sustrayendo al Parlamento su capacidad de discusión y enmienda, siendo el ejemplo más importante la cuestión de confianza solicitada por Mendizábal en 1835 en torno a la ley de desamortización. Debe tenerse en cuenta que esta surgió por la vía de hecho, sin ningún respaldo jurídico. En consecuencia, la aprobación o rechazo de esta ley implicaba la aprobación o rechazo del Gobierno; una única votación con dos consecuencias.

Desde este momento, la cuestión de confianza se erigió no tanto en un mecanismo de exigencia inversa de responsabilidad política como en una forma de presión del Gobierno sobre el Parlamento que, la mayor parte de las veces, supondría un refuerzo de aquel frente a este. Debe tenerse en cuenta el contexto parlamentario del siglo XIX donde la duración de los gobiernos no era tan longeva y, por tanto, las crisis políticas se sucedían con cierta frecuenta lo que implicaba la disolución anticipada de las Cámaras y la convocatoria de elecciones con resultado incierto. El razonable éxito de este modo de operar de los gobiernos ejerciendo presión sobre los parlamentarios se explica únicamente en el contexto del parlamentarismo clásico donde la disciplina e influencia de los partidos políticos era mucho más limitada que en el parlamentarismo de la segunda posguerra mundial. Además, las mayorías eran mucho más débiles y volátiles. De tal suerte que la libertad de voto del parlamentario era una garantía para el gobierno aunque no perteneciera a sus filas ya que el temor a una convocatoria electoral y la eventual pérdida del escaño les hacía plantearse seriamente su voto.

Sin embargo, como decía, con la llegada del parlamentarismo de la segunda posguerra mundial donde los partidos políticos, a través de los grupos parlamentarios, ejercen una indudable presión sobre sus diputados que hace que, por un lado, se minimicen los riesgos en el caso de que se plantee una cuestión de confianza y, de otra, permite al gobierno mostrar su fortaleza.

Con todo, la cuestión de confianza se ha incorporado a algunos textos constitucionales. A destacar, en la Constitución francesa de 1958 la cuestión de confianza se asocia a la aprobación de un texto legislativo. Y en Alemania, donde no está necesariamente ligada a un texto, ha tenido una aplicación sui generis. Dos de las veces en las que se ha aplicado el artículo 68 de la Ley Fundamental de Bonn ha sido para un fin absolutamente atípico, distinto de la exigencia de responsabilidad política: posibilitar la disolución anticipada de la Asamblea federal (Bundestag), de otro modo inviable en dicho país. La mayoría que apoya al Canciller vota conscientemente en contra de su cuestión de confianza, para permitir la aplicación de la disolución prevista en el artículo 68.1. La sentencia del Tribunal Constitucional Federal, de 16 de febrero de 1983, dio por buena esta práctica saldando así la polémica que suscitó.

2. La cuestión de confianza en el sistema constitucional español

Teniendo en cuenta los antecedentes explicados, la cuestión de confianza se incorpora a la Constitución de 1978 a través del art. 112 CE, si bien debe leerse junto con otros artículos constitucionales, en particular, con el 114 CE y, todo ello, dentro del sistema político de monarquía parlamentaria. Aunque la regulación esencial se encuentra en este artículo, esta debe ser completada con lo previsto tanto en el Reglamento del Congreso de los Diputados como, por vía indirecta, en la Ley del Gobierno.

La Constitución establece en primer lugar que el único sujeto competente para plantear la cuestión de confianza es el Presidente del Gobierno. En efecto, esto es coherente pues ha sido al que, en el momento en que fue propuesto como candidato a la presidencia del Gobierno, el Congreso de los Diputados otorgó su confianza (art. 99 CE). A él y sólo a él. Sin embargo, aunque la decisión de plantearla le corresponde en exclusiva, la Constitución incorpora un acto preceptivo, pero no vinculante: la previa deliberación del Consejo de Ministros. De nuevo, aunque la confianza haya recaído en el Presidente del Gobierno, no es menos cierto que el Gobierno es un colegio que responde solidariamente en su gestión política ante el Congreso de los Diputados (art. 108 CE). Del mismo modo que el Presidente ha confiando en sus Ministros, ellos han depositado su confianza en él formando parte del Gobierno por lo que parece lógico que, al menos, sean consultados antes de activar este instrumento de responsabilidad política que, como de inmediato veremos, está íntimamente vinculado con la acción general del Gobierno. También se ha querido ver en este trámite una suerte de enfriamiento en la decisión. De hecho, y por si hubiera alguna duda, el art. 2.2 d) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, establece que corresponde al Presidente del Gobierno “Plantear ante el Congreso de los Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de confianza”. Sin embargo, a pesar del carácter libérrimo para su presentación, el Presidente del Gobierno no es enteramente libre para hacerlo pues el art. 21.4 b) de la Ley del Gobierno le impide plantear la cuestión de confianza cuando el Gobierno se encuentre en funciones.

Evacuado el primer trámite, corresponde el análisis de ante quién se tiene que presentar. En coherencia con todo el sistema de confianza parlamentaria, la Constitución establece que la cuestión de confianza se puede plantear ante el Congreso de los Diputados pues es el Congreso de los Diputados quien ha otorgado la confianza al Presidente del Gobierno quedando, en consecuencia, fuera de este trámite el Senado. Por último y antes de entrar en su tramitación, la Constitución invoca dos razones por las que se puede plantear la cuestión de confianza o, más bien, sobre las que se puede plantear: sobre su programa o sobre una declaración de política general. Nótese que no se contempla la vinculación de la presentación de la cuestión de confianza con un texto legislativo. Esta ausencia no es baladí pues el Constituyente era muy consciente de las graves consecuencias que podían derivarse de incorporar esta posibilidad a la vista de los antecedentes históricos y comparados.

En cuanto al alcance del su programa, se puede entender este referido al programa electoral bajo el que concurrió a las elecciones, pero también sobe las políticas que esté llevando a cabo (o no) el Gobierno en ejecución del mismo. Puede verse bien por acción como una rectificación del mismo, bien por omisión como un incumplimiento.

Por el contrario, la referencia a la declaración de política general parece más bien encaminada a conseguir la confianza sobre la adopción de una política general quizá no prevista inicialmente pero que el devenir político ha hecho que sea imprescindible su adopción. Debemos pensar, en este caso, en actuaciones como consecuencia de situaciones de crisis de toda índole: política interior, política internacional, sanitarias, económicas, catástrofes naturales, de conflicto armado…en las que el Gobierno ha de actuar de una manera imposible de prever con anterioridad.

Hasta la XIV Legislatura donde los Gobiernos habían sido monocolor pareciera que estas previsiones, sin perjuicio de lo que se analizará en el apartado siguiente, pudieran ser un tanto superfluas. Así, cada votación ganada en la Cámara supondría una reválida de las políticas gubernamentales e, incluso, como se vio con ocasión de la crisis derivada de la pandemia del COVID-19 y los consiguientes estados de alarma declarados por el Gobierno y prorrogados por el Congreso, estas votaciones supondrían un respaldo a una declaración política general. Sin embargo, como decía, en el momento en que cohabitan en el Gobierno dos o más formaciones políticas quizá el programa por el que cada cual concurrió a las elecciones podría no ser del todo coherente siempre y pudiera ser necesario activar este mecanismo para comprobar si sigue contando con los apoyos necesarios el Presidente.

La cuestión de confianza puede plantearse ante el Congreso de los Diputados. Es el Reglamento de esta Cámara (art. 174 RCD) el que establece el procedimiento para su tramitación.

En primer lugar, la cuestión de confianza se presentará en escrito motivado ante la Mesa del Congreso, acompañada de la correspondiente certificación del Consejo de Ministros. La Mesa de la Cámara -órgano calificador (art. 31.1.4º RCD)- habrá de comprobar el cumplimiento de los requisitos formales y materiales: esto es, que la presenta el Presiente previa deliberación en el Consejo de Ministros y acompañada de un texto justificador de esta. Admitido el escrito a trámite por la Mesa, la Presidencia dará cuenta del mismo a la Junta de Portavoces y convocará al Pleno. La aparente inmediatez con la que el Reglamento se expresa en cuanto a su tramitación es coherente con la importancia del acto que se va a tramitar. Por ello, la convocatoria de la Junta de Portavoces es necesaria para la fijación del orden del día de la sesión plenaria en la que se debatirá la cuestión de confianza y, consecuentemente, se convocará al Pleno. Ahora bien, en ningún momento se establece en qué plazo debe convocarse ni la Junta de Portavoces ni la posterior sesión plenaria.

En cuanto al desarrollo del debate, el art. 174.3 RCD se remite al de investidura -al que me remito- si bien con una notable diferencia: mientras que en el debate de investidura el protagonista es el candidato a la presidencia del Gobierno, en el debate de la cuestión de confianza se abre la posibilidad de que los miembros del Gobierno también intervengan en los turnos previstos para el candidato. Esto refuerza la idea de la previa y necesaria intervención de Consejo de Ministros ante la presentación de la cuestión de confianza por parte del Presidente y, por qué no decirlo, mostrar a un gobierno cohesionado y fuerte frente al parlamento.

Finalizado el debate, la propuesta de confianza será sometida a votación a la hora que, previamente, haya sido anunciada por la Presidencia. La votación será pública por llamamiento, de conformidad con lo establecido en el art. 85.2 RCD. La cuestión de confianza no podrá ser votada hasta que transcurran veinticuatro horas desde su presentación. La cuestión del cómputo del plazo siempre es delicada. Si bien pareciera que presentación y calificación debieran ir prácticamente de la mano, en ocasiones, incluso en iniciativas de la máxima relevancia política no es así. Así, a mi entender, para dotar de una mayor seguridad jurídica, el cómputo de las veinticuatro horas debiera hacerse desde la calificación y admisión a trámite por la Mesa de la Cámara. Por otro lado, recordemos que a tal acuerdo se da la debida publicidad con su publicación en el BOCG.

Por último, en cuanto a la mayoría requerida para entender otorgada la confianza, la Constitución y, en consecuencia, el Reglamento de la Cámara, establece que será el voto de la mayoría simple de los Diputados. La exigencia de mayoría simple y no de una mayoría cualificada como es la absoluta es coherente por dos razones. La primera, el art. 99 CE permite que, en segunda votación, la confianza al candidato a la presidencia del Gobierno sea otorgada por mayoría simple. La segunda, todo sistema parlamentario racionalizado está articulado sobre la necesaria estabilidad política. Por consiguiente, parece lógico que se admita una mayoría simple (más votos a favor que en contra) para seguir contando con la confianza de una Cámara que, recordemos, ya fue otorgada con anterioridad. Si, de inicio, la confianza fue otorgada por mayoría absoluta y ahora por mayoría simple, desde el punto de vista jurídico carece de efectos, pero a nadie se le escapa que desde el punto de vista político tiene importantes repercusiones y lecturas.

Finalmente, cualquiera que sea el resultado de la votación, el Presidente del Congreso lo comunicará al Rey y al Presidente del Gobierno. En caso de negar la confianza al Presidente del Gobierno, de conformidad con lo establecido en el art. 114.1 CE, éste presentará su dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación de Presidente del Gobierno, según lo dispuesto en el artículo 99 CE.

3. La cuestión de confianza en la práctica

Tan sólo en dos ocasiones se ha hecho uso de la cuestión de confianza y, en ambas, por circunstancias que no parecen corresponder a la necesidad de reagrupar las fuerzas de la mayoría en un momento de crisis. La primera fue sometida por el Presidente Suárez en 1980 y se debatió los días 16, 17 y 18 de septiembre. La regulación de este procedimiento vino determinada por la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 15 de septiembre de 1980 (I Legislatura, BOCG, CD, Serie H, 19 de septiembre de 1980) ante la ausencia de normas específicas en el Reglamento provisional de la Cámara sobre la deliberación y votación de la cuestión de confianza. Según una opinión muy difundida, buscaba contrarrestar ante la opinión pública el desgaste sufrido meses antes por la moción de censura promovida por la oposición socialista. El Congreso de los Diputados mantuvo la confianza en el presidente Suárez.

La segunda fue presentada por el presidente González el 5 de abril de 1990 para subsanar la atípica votación de investidura al comienzo de la IV Legislatura, en la que no participaron todos los Diputados como consecuencia de unos recursos presentados contra los resultados electorales proclamados. El debate debiera haber comenzado con la lectura del escrito motivado presentado por el Gobierno. Sin embargo, teniendo conocimiento de tal por los señores Diputados, se obvió el mismo. Igual que en la anterior cuestión de confianza, el Congreso de los Diputados mantuvo la confianza en el presidente González.

En definitiva, este uso tan esporádico y atípico de la cuestión de confianza revela que se trata de una pieza de carácter secundario, si bien no convendría desdeñarla, como se ha dicho, en escenarios políticos atípicos donde existan mayorías exiguas e inestabilidad institucional.

Comentario realizado por

Luis Manuel Miranda López, Letrado de las Cortes Generales, 2026.