Constitución Española

Contenido sistemático del precepto

El artículo 111 de la Constitución recoge los principales instrumentos de control al Gobierno que, en coherencia con el artículo 66, corresponden a las Cortes Generales: las preguntas e interpelaciones. Aunque de acuerdo con Rubio Llorente toda la actividad del Parlamento puede acabar reconduciéndose al control, lo cierto es que ambas se configuran como las herramientas por excelencia para lograr tal propósito al mismo tiempo que sirven para la obtención de información sobre la actividad del Gobierno y de la Administración. Asimismo, también integra la referencia a las mociones como forma a través de la cual las Cámaras pueden manifestar su voluntad en relación con el objeto de una interpelación.  

Siguiendo a Virga, puede considerarse que estas tres figuras se relacionan con los tres actos de fiscalización del poder ejecutivo: las preguntas con el conocimiento, el juicio con las interpelaciones y la adopción de acuerdos con las mociones.

Así pues, el apartado 1 hace referencia a interpelaciones y preguntas. Preliminarmente, hemos de reconocer su diferencia más en términos formales o cuantitativos que materiales o cualitativos. En teoría, mientras que las preguntas deben formularse respecto de cuestiones concretas y determinadas, las interpelaciones tendrían un contenido más amplio, vinculándose con aspectos de política general o de orientación de un departamento respecto a determinadas circunstancias. En la práctica, lo que en unos casos se despacha con una pregunta, en otros puede convertirse fácilmente en objeto de una interpelación con tan solo reformular su planteamiento. En consonancia con esta diferencia, la sustanciación parlamentaria de ambas es distinta: para las primeras, cuando no sean escritas, bastará un breve intercambio entre el formulante y el miembro del Gobierno que responda, mientras que en el caso de las segundas, siempre orales, será necesario más tiempo y, en su caso, la posibilidad de que intervengan sujetos distintos del interpelante y el interpelado.  

Ambas figuras son características del sistema parlamentario y conectan con la rendición de cuentas del Gobierno en el Parlamento. Las preguntas parlamentarias nacieron en el Parlamento de Inglaterra durante el siglo XVIII. Durante la centuria siguiente se consolidaron como un instrumento típico del poder de vigilancia del aquel sobre el poder ejecutivo y desde allí se extendieron a otros muchos países. Las interpelaciones, ajenas a la lógica del parlamentarismo anglosajón, surgieron en la Francia revolucionaria (Constitución de 1791) y a lo largo del siglo XIX se consolidaron como uno de los mecanismos más poderosos de la representación popular para fiscalizar y debatir la actuación del Ejecutivo. Siguiendo a Martínez Elipe, puede sostenerse que “la interpelación es como una espada de Damocles que pesa sobre la conciencia de los gobernantes; procura evitar que los humos del poder se suban a la cabeza. Desde esta perspectiva es un instrumento eficaz de interdicción de la arbitrariedad; pretende que el ejercicio del poder no desemboque en el despotismo y que la acción administrativa desarrollada por el Gobierno se ajuste a los principios de la honestidad política”. 

Por otra parte, el apartado 2 recoge las mociones consecuencia de interpelación como aquel instrumento a través del cual la Cámara (ya sea el Congreso o el Senado) puede expresar lo que considere oportuno (“su posición”) en relación con la interpelación de la que traiga causa.  

En general, las mociones son acuerdos sin carácter normativo (por lo que no se integran ni son parte del Derecho positivo), consistentes en la expresión de un mandato o de una aspiración de una Cámara para que el Gobierno actúe en un determinado sentido. Se trata de una figura genérica y que, según los países, se conoce con nombres diversos: mociones, proposiciones no de ley, órdenes del día, resoluciones, recomendaciones… En todo caso, se caracterizan por ser decisiones de una sola Cámara, que se perfeccionan por su mera adopción, sin necesidad de sanción o promulgación. En consecuencia, carecen de la fuerza de obligar de las leyes y no pueden invocarse ante terceros. Como escribió Pierre, "los órdenes del día -equiparables a nuestras mociones- adoptados por cada una de las Cámaras tienen, para el gabinete, el valor de una indicación moral, sirven para dirigir su política". Por tanto, son manifestaciones de carácter político, dimensión en la que pueden tener un gran peso.

     Durante buena parte del siglo XIX, las mociones tuvieron una importancia considerable, pues entre otras cosas servían para mantener o denegar de forma implícita la confianza parlamentaria. Como cualquier votación de las Asambleas en asuntos de cierta importancia (leyes, presupuestos del Estado), las votaciones de mociones tenían aparejada esta consecuencia, de tal forma que si se aprobaba una moción declarando la insatisfacción con la conducta, o con las explicaciones dadas por el Gobierno durante una interpelación o estableciendo unas conclusiones contrarias a su posición, el corolario era la presentación de la dimisión gubernamental. Posteriormente, estas consecuencias fueron diluyéndose y la importancia de las mociones decreciendo, pues la introducción del parlamentarismo racionalizado supuso que sólo a través de muy concretos y específicos procedimientos cabía derribar al Gobierno. Tal es el caso de la moción de censura constructiva, como la recogida en el artículo 113 de la Constitución. La retirada de la confianza ya no podría expresase de modo implícito, por lo que la aprobación de una moción contraria a la postura gubernamental no obligaba al Gobierno a dimitir, sino que esta medida quedaba sujeta a su discreción y en función de las circunstancias políticas. 

Las mociones pueden ser subsiguientes o no al debate de las interpelaciones (cuando son independientes, en el Congreso, reciben la denominación de proposiciones no de ley), si bien lo que expresamente se constitucionaliza (predeterminando, por lo tanto, su inclusión en los Reglamentos parlamentarios) una vía para que las Cámaras puedan dirigir mociones al Gobierno como consecuencia de una interpelación.  

En general, el hecho de saberse vigilado a través de los procedimientos establecidos en el artículo 111 de la Constitución previene no pocos abusos. Sometido a un régimen de transparencia, el Gobierno se sentirá menos propenso a adoptar ciertas decisiones que en otro caso se darían. Incluso, al airear ante la opinión pública los errores y deficiencias de la gestión desarrollada por aquel, se establece un medio de forzarlo a la rectificación de decisiones ya tomadas. A su través, los Diputados de la oposición sacan a relucir los puntos débiles del Gobierno y permiten a los ciudadanos conocer y formarse un juicio contrastado sobre su actuación. Incluso cabe, en el marco de Gobiernos de coalición, que sirvan como termómetro de la salud de las alianzas o como vía para evidenciar posibles discrepancias entre los socios.

Desarrollo normativo y jurisprudencial

En puridad, es el desarrollo reglamentario el que perfila los instrumentos recogidos en el artículo 111.

Hemos de partir del mandato constitucional del establecimiento de un tiempo mínimo semanal, que se cumple al preverse en el artículo 191 del Reglamento del Congreso que “las semanas en que exista sesión ordinaria del Pleno se dedicarán, por regla general, dos horas como tiempo mínimo, a preguntas e interpelaciones” (en la práctica, aunque con excepciones, suelen sustanciarse los miércoles a primera hora antes de tratar cualquier otro punto) y en el artículo 165 del Reglamento del Senado que “en cada sesión plenaria se dedicarán al menos sesenta minutos al desarrollo de preguntas, a no ser que el orden del día esté enteramente reservado a otros temas” (así, se formulan los martes por la tarde). Esa determinación conecta con el famoso “question time”, es decir, con el espacio de tiempo dedicado a la exposición y contestación de las preguntas en la británica Cámara de los Comunes, el cual abarca los primeros cincuenta minutos de cada sesión. En otros parlamentos, como en la Asamblea Nacional y el Senado francés, se reserva una sesión a estos mismos efectos. 

En concreto, en primer lugar, las preguntas aparecen reguladas en los artículos 185 a 190 del Reglamento del Congreso y en los artículos 160 a 169 del Reglamento del Senado.

Siendo el instrumento más exitoso tanto en número como en repercusión, la elevadísima cifra de iniciativas condujo a la necesidad de redefinir los canales a través de los cuales se sustanciaban con el propósito de agilizar la actividad de las Cámaras. De ahí la búsqueda de nuevas vías de expresión que asegurasen la pronta satisfacción de la curiosidad de los parlamentarios sin merma del adecuado despacho de los restantes asuntos y, en consecuencia, la aparición de las preguntas de contestación escrita, particularmente idóneas para el tratamiento de cuestiones técnicas o complejas. Estas, en lugar de hallar contestación gubernamental en el seno de un debate, la encuentran por escrito. Así pues, estarán dotadas de ciertos procedimientos de publicidad, creándose ya en el siglo XX en muchos Parlamentos diversos boletines para su inserción y difusión. Más recientemente, algunas Cámaras han creado una variante de las orales, como son las de carácter urgente, que se caracterizan por anteponerse a las demás en la medida en la que afectan a cuestiones de actualidad, vinculadas con aspectos respecto de los que la opinión pública siente particular interés y en los que, por tanto, la observancia del turno regular sería inadecuada.

En el Congreso se distinguen las preguntas orales de las escritas, así como las que se contestan en Pleno y las que se responden en Comisión, pudiendo optar el diputado por el procedimiento que considere oportuno (y considerándose, en el caso de que no lo haga, que opta por recibir contestación escrita o, en el caso de establecer simplemente su carácter oral, que corresponde a Comisión). Todas ellas han de presentarse por escrito ante la Mesa de la Cámara a los efectos tanto de su calificación como de que el Gobierno pueda contar con un elemento fiable sobre el que preparar la respuesta. 

Las preguntas orales en Pleno presentan una regulación que otorga celeridad a su sustanciación, evitando prolijidades y permitiendo la explanación de muchas en un reducido espacio de tiempo: su exposición debe ceñirse a “la escueta y estricta formulación de una sola cuestión, interrogando sobre un hecho, una situación o una información, sobre si el Gobierno ha tomado o va a tomar alguna providencia en relación con un asunto, o si el Gobierno va a remitir al Congreso algún documento o a informarle acerca da algún extremo”, reduciéndose a cinco minutos el tiempo para los cuatro turnos en que puede dividirse cada una (exposición, contestación, réplica y dúplica). El diputado y el miembro del Gobierno interrogado pueden distribuir los dos minutos y medio que les corresponde como deseen entre sus dos turnos. Esta reglamentación está completada por la Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados, de 10 de junio de 2008, sobre desarrollo del artículo 188 del Reglamento, relativo a preguntas para respuesta oral en Pleno (modificada por Resolución de la Presidencia de 15 de noviembre de 2016, por Resolución de la Presidencia de 4 de septiembre de 2019, por Resolución de la Presidencia de 4 de febrero de 2020 y por Resolución de la Presidencia de 23 de noviembre de 2023). Dada su relevancia, analizaremos algunos aspectos de esta con cierto detenimiento:

-          los escritos de pregunta habrán de expresarla por medio de una sola interrogante, sin que sean susceptibles de ser admitidos a trámite aquellos escritos que incluyan dos o más, ni los que incurran en los supuestos previstos en los artículos 186.2 y 192.2 del Reglamento de la Cámara (es decir, los de exclusivo interés personal y los de consulta de índole estrictamente jurídica, así como las que sean ofensivas al decoro de la Cámara o de sus miembros, de las Instituciones del Estado o de cualquiera otra persona o entidad). En la práctica tampoco se admite que estén precedidas de introducciones. 

-          dichos escritos podrán presentarse para su calificación por la Mesa (o la Presidencia, en el caso de que se haya producido la correspondiente delegación, algo inhabitual en las últimas legislaturas) hasta las dieciocho horas del jueves anterior al comienzo de la sesión plenaria en que deban ser tramitadas. Existen, empero, dos excepciones (más allá de una posible sanación del defecto por la vía de la unanimidad) que permiten a los grupos parlamentarios (no a los diputados individuales) la sustitución de cualquiera de las que formule uno de sus miembros y estén incluidas en el orden del día del Pleno:

o       por otras que solo podrán referirse “a hechos o circunstancias de especial actualidad o urgencia que no hayan podido ser objeto de pregunta en los plazos ordinarios”: hasta las doce horas del lunes de cada semana en que haya sesión plenaria, exigiéndose la unanimidad de la Junta de Portavoces y la conformidad del Gobierno.

o       por otras relativas a los acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros: hasta las dieciocho horas del martes en que el Consejo de Ministros haya tenido lugar: no se requiere ni acuerdo de la Junta ni conformidad del Gobierno.

-          como norma general susceptible de modulación, la Resolución establece el número máximo de preguntas a incluir en el orden del día de cada sesión plenaria (cambia cada legislatura; en la actual son 26), que, en todo caso, tiene que en cuenta para su reparto que, al menos, cada grupo parlamentario cuente con una pregunta y el número de integrantes de estos. En la práctica, el Gobierno decide quién contesta a cada pregunta, remitiendo esta información con cierta antelación a la Cámara, y, en caso de acudir el Presidente del Gobierno a la sesión de control, éste contestará a tres preguntas: la formulada por el líder de la oposición y otras dos que van rotando de grupo parlamentario.

Es relevante recordar que, según el Reglamento, “el Gobierno podrá solicitar, motivadamente, en cualquier momento y por una sola vez respecto de cada pregunta, que sea pospuesta para el orden deldía de la siguiente sesión plenaria. Salvo en este caso, las preguntas presentadas y no incluidas en el orden del día y las incluidas y no tramitadas, deberán ser reiteradas, si se desea su mantenimiento para la sesión plenaria siguiente”. Habitualmente, la comunicación del Gobierno se realiza en la Junta de Portavoces.

Las preguntas orales en Comisión presentan una regulación más sucinta. La especialidad más relevante es que pueden ser respondidas por quienes sean o tengan rango de Secretarios de Estado o Subsecretarios (es decir, también por los Secretarios Generales). El reglamento articula un esquema de debate análogo al del Pleno, aunque con tiempos mucho más amplios. No obstante, en la práctica las reuniones de Mesa y portavoces los modulan (generalmente con el propósito de agilizarlos). Además, se prevé que “finalizado un período de sesiones, las preguntas pendientes se tramitarán como preguntas con respuesta por escrito a contestar antes de la iniciación del siguiente”. 

Las preguntas escritas son, con mucho, las más utilizadas en la práctica, si bien su régimen jurídico no es excesivamente amplio y se limita a mandatar que su contestación se dará por el Gobierno dentro de los veinte días siguientes a la publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, pero con posibilidad de prórroga mediante acuerdo de la Mesa a instancia de aquel y por el mismo tiempo. En los supuestos de incumplimiento, el Diputado puede interesar la inclusión de la pregunta en el orden del día de la siguiente sesión de la Comisión competente. Asimismo, consuetudinariamente se ha generalizado el denominado “amparo de la Presidencia”, a través del cual el Diputado busca que la Presidencia de la Cámara insista al Gobierno sobre su obligación de contestar.

Por lo que respecta al Senado, el Reglamento también distingue los tres tipos de preguntas que se han analizado en el estudio de la Cámara baja. Ha tenido notable incidencia en esta cuestión la reforma del Reglamento aprobada por el Pleno del Senado en su sesión del día 18 de junio de 2025. Asimismo, son relevantes la Norma interpretativa de la Presidencia del Senado sobre desarrollo del artículo 169.2 del Reglamento del Senado, de 9 de diciembre de 1998 (conversión de preguntas escritas en orales) y la Norma supletoria de la Presidencia del Senado sobre desarrollo del artículo 163 del Reglamento del Senado, de 23 de mayo de 2001 (preguntas en Pleno).

Destacan una serie de normas generales. Primero, sobre seis casos concretos en los que procede la inadmisión de este tipo de iniciativas, además de una cláusula abierta: “la Mesa de la Cámara podrá apreciar, excepcionalmente, otros supuestos”. Asimismo, se establece una presunción similar a la del Congreso para los casos en los que no se especifique qué tipo de pregunta (oral, en Pleno o en Comisión, o escrita) se formula. 

Las preguntas orales en Pleno también aquí se sustancian rápidamente: previéndose su formulación desde el escaño, siguen el mismo esquema que en la otra Cámara, disponiendo cada interviniente de 3 minutos para el total de sus dos turnos. El Reglamento regula con especial detenimiento la presentación de los escritos en los que se contienen las preguntas, que deben presentarse con el requisito de la escueta y estricta formulación, “dentro del plazo acordado por la Mesa, oída la Junta de Portavoces”. También aquí se prevén las sustituciones por los grupos en supuestos iguales a los del Congreso:

-          por otras “de especial actualidad o urgencia”; de la misma forma que en la otra Cámara, “sólo podrá referirse a hechos o circunstancias de especial actualidad o urgencia que no hayan podido ser objeto de pregunta en los plazos ordinarios”, debiendo tener justificación documental: “antes de las doce horas del lunes de cada semana en que haya sesión plenaria en la que se vayan a tramitar preguntas”, aunque cabe modificación del plazo por la Mesa. La sustitución corresponde a la Mesa, oídos la Junta de Portavoces y el Gobierno.

-          por otras que se refieran “a alguno de los acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros”, exigiéndose exige acreditar la circunstancia: “antes de las veinte horas del día en que el Consejo de Ministros haya tenido lugar”. 

Lo más interesante de este régimen es el intento de limitar la discrecionalidad del Gobierno respecto de la dación de cuentas en la Cámara. En relación con el Presidente del Gobierno, se exige que responda “en el Pleno de la Cámara al menos una vez al mes durante los periodos ordinarios de sesiones, salvo que motivos justificados, notificados a la Cámara, se lo impidan” y se encomienda a la Mesa, oída la Junta de Portavoces, acordar el número de preguntas que se le pueden dirigir en cada Pleno. Por lo tocante al posible aplazamiento (que, como en el Congreso, cabe; incluyéndose en otra sesión dentro del plazo de un mes), no será posible “si el Senador autor de la pregunta solicita su contestación por cualquier otro miembro del Gobierno”. Asimismo, la norma exige que el Gobierno comunique a la Cámara las ausencias con 48 horas de antelación respecto al fin del plazo para la presentación de preguntas y regula un pequeño debate sobre los motivos alegados, que tendrá lugar como primer punto del orden del día de la sesión plenaria.

Las preguntas orales en Comisión también en el Senado tienen una regulación limitada. El requisito para su inclusión en el orden del día es que hayan transcurrido siete días desde su publicación. En la línea de lo previsto en el Congreso, podrán responderlas los Secretarios de Estado, Subsecretarios y Secretarios Generales, siendo el esquema de sustanciación idéntico al de las de Pleno, aunque con un tiempo de 5 minutos. 

Las preguntas escritas también tienen aquí un plazo de veinte días para su respuesta, prorrogable otros tantos por la Mesa a solicitud del Gobierno, siendo posible su conversión en pregunta oral en Comisión en el caso de incumplimiento. En la Cámara alta existe un régimen jurídico que pretende salvaguardar la posición de los parlamentarios: “serán notificados de la recepción por el Gobierno de sus preguntas y de la fecha de conclusión del plazo del que dispone para su contestación, así como, en su caso, de la prórroga del mismo”. Además, si se solicita la conversión, la contestación fuera del plazo no impide que aquella tenga lugar “a no ser que el Senador se dé por satisfecho con la contestación escrita y comunique la retirada de la solicitud”. Acordada aquella y una vez se halle en condiciones de ser incluida en el orden del día, habrá de incorporarse a la primera sesión posterior a tal momento en la que vaya a asistir un Ministro, Secretario de Estado, Subsecretario, o Secretario General, salvo que su autor manifieste su conformidad con que se incluya en otra.

Un régimen singular es el de las preguntas orales ante la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado de Control Parlamentario de la Corporación RTVE y sus Sociedades cuya respuesta corresponda al Presidente del Consejo de Administración y de la Corporación RTVE. Se recoge en la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado, de 27 de febrero de 2007, sobre la regulación del control parlamentario ejercido por la Comisión Mixta Congreso de los Diputados-Senado de Control Parlamentario de la Corporación RTVE y sus Sociedades (modificada por Resolución de 20 de marzo de 2012, por Resolución de 21 de febrero de 2017, por Resolución de 30 de enero de 2020, por Resolución de 3 de marzo de 2020 y por Resolución de 13 de febrero de 2024). Como se explica en la Resolución, “la especial autonomía de gestión de la Corporación RTVE, así como su independencia funcional respecto del Gobierno, reconocida en el artículo 5.3 de la citada Ley 17/2006, justifican el establecimiento de un régimen diferenciado de control parlamentario respecto del ejercido sobre el Gobierno con carácter general y previsto en los Reglamentos de ambas Cámaras”.

En fin, existen pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre las facultades de calificación de preguntas por parte de los órganos de la Cámara. Destacan las SSTC 200/2014, 201/2014, 1/2015 y 23/2015, según las cuales la inadmisión debe tener base reglamentaria, aplicando alguno de los motivos previstos por el Reglamento, y, en todo caso, ser motivada de manera expresa, suficiente y adecuada. No obstante, la STC 68/2020 examinó “si el hecho de que la razón esgrimida por la mesa no esté prevista expresamente en el reglamento de la cámara como causa de inadmisión de las preguntas la convierte en arbitraria”, dando a ello una respuesta negativa cuando la razón atienda a “la naturaleza y finalidad de las preguntas parlamentarias como instrumento de control de la acción del gobierno” y se inadmita, como fue el caso, por ser competencia ajena al Gobierno. 

En segundo lugar, la Constitución menciona las interpelaciones, caracterizadas por una mayor sustantividad que las preguntas y reguladas en los arts. 180 a 184 del Reglamento del Congreso (así como en la Resolución de la Presidencia, de 6 de septiembre de 1983, para desarrollo de los artículos 180 a 184, en relación con el artículo 67.4 del reglamento, acerca de interpelaciones) y 170 a 173 del Reglamento del Senado. Tienen lugar en el Pleno. 

En línea con ello, en el Congreso la norma reglamentaria regula una realidad que ha sido superada en la práctica: desde hace años ya no se tramitan las interpelaciones ahí presentadas, sino que las que se sustancian son las llamadas interpelaciones urgentes, previstas en la Resolución de 6 de septiembre de 1983. En principio, se incluyen dos (en la XV Legislatura, por acuerdo de la Junta, 3) en cada sesión plenaria (inmediatamente después de las preguntas). Su debate se ha configurado por acuerdo de la Junta de Portavoces al inicio de las legislaturas como integrado por las intervenciones del interpelante (formulación y réplica) y del representante del Gobierno (contestación y dúplica) para su contestación, siendo las primeras de 12 minutos y las segundas de 5 minutos. También en este caso es el Ejecutivo quien decide cuál de sus integrantes intervendrá en el debate, sin que exista la posibilidad de aplazamiento (solo de que la Junta decida posponer el asunto a otra sesión, en cuyo caso se hablará de interpelación excluida del orden del día).

Respecto a los requisitos para la presentación de las interpelaciones con carácter urgente, se distinguen los subjetivos, que sean formuladas por los Grupos Parlamentarios o por los Diputados; los objetivos, que versen “sobre los motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo en cuestiones de política general, bien del Gobierno o de algún departamento ministerial”; y los temporales, que se presenten en el Registro entre el martes y el jueves de la semana anterior a aquella en que se solicite su debate (lo que, a la vista de los horarios de este servicio de la Cámara, hace que coincida con la prevista para las preguntas). 

Las interpelaciones son calificadas por la Mesa de la Cámara. El Reglamento prevé unas reglas específicas en relación con los cupos que buscan garantizar una participación plural y coherente con el número de integrantes de cada grupo. En todo caso, no deben confundirse con otros procedimientos, como las sesiones informativas con miembros del Gobierno (arts. 202 y 203 del Reglamento), que también cumplen una función informativa o fiscalizadora y se desarrollan con arreglo a pautas muy parecidas.

 En el Senado se reconoce la posibilidad de interpelación de “cualquier senador” al Gobierno, exigiéndose manifestar “de un modo explícito, el objeto de la interpelación”, que “versará sobre la política del Ejecutivo en cuestiones de interés general”. Su esquema de sustanciación sería el siguiente: “Después de exponer la interpelación el Senador que la haya presentado, contestará el Ministro. Cada una de estas intervenciones no podrá exceder de diez minutos. Acto seguido, podrán volver a intervenir el formulante y el Ministro por un tiempo máximo de tres minutos cada uno de ellos”.

 El Reglamento del Senado sí prevé que el Gobierno pueda solicitar motivadamente el aplazamiento por tiempo no superior a un mes. También un cupo por grupos y la necesidad de publicación de la interpelación con quince días de plazo antes de ser incluida en el orden del día. 

Asimismo, las interpelaciones urgentes están reguladas en la Norma supletoria de 6 de diciembre de 1984, que prevé, entre otras cuestiones, alteraciones en el plazo de presentación y una reducción de los tiempos de sustanciación.

El apartado 2 del artículo 111 constitucionaliza las mociones consecuencia de interpelación. La fórmula con la que este instrumento halla la máxima concreción normativa es reiterada en el artículo 184 del Reglamento del Congreso, que las regula. En el Senado su régimen jurídico está en los arts. 174 a 178 del Reglamento, además de en las Normas supletorias de la Presidencia del Senado sobre tramitación de las mociones consecuencia de interpelación, de 30 de noviembre de 1998 (modificada por la de 9 de abril de 2002) sobre tramitación de las mociones en Pleno, de 4 de diciembre de 2024. Ello se debe a que, mientras que en el Congreso el término “moción” se reserva para esta figura (siendo siempre consecuencia de una interpelación ordinaria o urgente), empleándose la denominación “proposición no de ley” para aquellas que, teniendo idéntica naturaleza y propósito, no traen causa de una interpelación (ya sea ordinaria o urgente); en el Senado a todo se lo llama “moción”, desconociéndose por completo el término “proposición no de ley”. 

En el Congreso, el matiz diferencial entre moción y proposición no de ley se diluye un tanto al preverse que el debate y votación de las primeras se realicen de acuerdo con lo establecido para las últimas. La especialidad de las mociones es la legitimación para su presentación (que se reserva a los grupos interpelantes o a aquel en el que se integre el diputado interpelante) y la exigencia de conexión material o congruencia con la interpelación. De otra parte, la moción, una vez admitida, debe incluirse en la siguiente sesión plenaria, con la particularidad de que pueden presentarse enmiendas hasta seis horas antes del comienzo. Esta posibilidad también existe en el caso de las proposiciones no de ley, confirmando así su común naturaleza. El debate se sustancia en la intervención de los representantes de los grupos que hubiesen presentado enmiendas, seguida de aquellos que no lo hubiesen hecho. El grupo proponente de la moción tiene derecho a manifestar si acepta alguna de las enmiendas presentadas. Si es así, la moción se entiende corregida en el sentido postulado por la enmienda y, acto seguido, se somete a votación por la Cámara. 

En el Senado, la subsunción de las mociones consecuencia de interpelación en la categoría más amplia de moción supone la aplicación de su extensa regulación, incluida la relevante Norma Supletoria de 4 de diciembre de 2024. Sin poder estudiarlas con detenimiento en este espacio, sí ha de reconocerse como la posibilidad de que las presente el propio interpelante y no solo el Grupo (“el interpelante o el Grupo parlamentario al que pertenezca podrá presentar una moción consecuencia de interpelación que deberá ser congruente con esta”) y la introducción de un cierto control sobre su eficacia: el Reglamento prevé que en el caso de aquellas que tengan por finalidad “que el Gobierno formule una declaración sobre algún tema o remita a las Cortes un proyecto de ley regulando una materia de la competencia de aquéllas”, por el Presidente de la Cámara se dé inmediata cuenta al Gobierno o al órgano correspondiente y este deba “informar sobre el cumplimiento dado a las mismas”, siendo este informe publicado por el Senado.

A la vista de la identidad sustantiva entre moción y proposición no de ley, habrá de considerarse la jurisprudencia constitucional que ha recaído sobre estas. Así, la STC 11/2017 (así como SSTC 40/2003, 78/2006 o 158/2014) sostuvo en relación con aquellas que “se configuran como un instrumento para poner en marcha la función de impulso político y control del Gobierno, pero, también, como una vía adecuada para forzar el debate político y obligar a que los distintos Grupos de la Cámara y esta misma tengan que tomar expresa posición sobre un asunto o tema determinado”. Sobre esta base se ha analizado el papel de calificación y admisión que corresponde a las Mesas. Este debe limitarse “al exclusivo examen de los requisitos reglamentariamente establecidos. De lo contrario, no sólo estarían asumiendo bajo un pretendido juicio técnico una decisión política que sólo al Pleno o a las Comisiones de las Cámaras corresponde, sino, además, y desde la óptica de la representación democrática, estarían obstaculizando la posibilidad de que se celebre un debate público entre las distintas fuerzas políticas con representación parlamentaria, cuyos efectos representativos ante los electores se cumplen con su mera existencia, al margen, claro está, de que la iniciativa, en su caso, prospere”. 

Más en concreto, la STC 40/2003 dejó claro un aspecto crucial de la naturaleza de estas iniciativas, a saber, que limitan sus consecuencias únicamente al plano político: a su través se vehicula la "posibilidad de promover la deliberación y toma de posición de la Cámara sobre un determinado asunto e instar la adopción de instrucciones, directrices o mandatos, carentes de efectos jurídicos vinculantes, dirigidos, en lo que aquí interesa, a sujetos u órganos que no forman parte de la Cámara que los adopta y, a través de aquella posibilidad o facultad de propuesta, participar en la función de dirección e impulso político y en el control de la acción del Gobierno". Esa carencia de efectos vinculantes es clara en los casos, con numerosos precedentes, de mociones de reprobación a miembros del propio Gobierno e, incluso, a otras figuras como el Fiscal General del Estado, que han tenido solo un valor político. 

 En conclusión, los tres instrumentos analizados sirven a la fiscalización del Gobierno y suponen colocar a las Cámaras en el centro del debate político, como atestigua el amplísimo uso que de ellos se hace. Debido a su máxima importancia política y a las cambiantes mayorías en las Cámaras, es fundamental consultar los acuerdos que sus órganos rectores adoptan al comienzo de las legislaturas con el propósito de ordenar sus trabajos. Estos alcanzan al número de iniciativas que pueden incluirse en cada sesión, al cupo según grupo parlamentario o a los requisitos para su presentación. La regulación reglamentaria supone, por lo tanto, una concreción mínima de los aspectos organizativos y funcionales relativos a estas figuras constitucionalizadas por su relevancia. 

Comentario realizado por

Fernando Santaolalla López, Letrado de las Cortes Generales. Diciembre 2003

Actualizada por 

Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. Febrero 2011

Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales. Enero 2018

Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales. 2026

Bibliografía

Martínez Elipe, L. (2006). Tratado de Derecho Parlamentario. Aranzadi. 

Matía Portilla, F.J. (2018). Artículo 111. En M. Rodríguez-Piñero y Bravo-Ferrer y M. E. Casas Baamonde (Dirs.), Comentarios a la Constitución española. Boletín Oficial del Estado; Fundación Wolters Kluwer; Ministerio de Justicia; Tribunal Constitucional.

Rubio Llorente, F. (1993). La forma del poder (Estudios sobre la Constitución). Centro de Estudios Constitucionales. 

Santaolalla López, F. (2019). Derecho parlamentario español. Dykinson.