Constitución Española

Introducción

El artículo 110 de la Constitución española, en adelante CE, se encuentra ubicado en el Título V, cuya rúbrica es De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales, y puede ser considerado como una concreción o, si se prefiere, una plasmación práctica de lo dispuesto en el artículo 1.3 CE, el cual señala que La forma política del Estado español es la monarquía parlamentaria. Los sistemas parlamentarios racionalizados se caracterizan porque, a diferencia de lo que ocurre con las formas de gobierno presidencialistas, el ejecutivo emana de la confianza depositada por el legislativo y porque las relaciones entre el ejecutivo y el legislador están tasadas y se prevén mecanismos, no solo para controlar la acción del Gobierno, retirar o reafirmar la confianza del ejecutivo, sino también para poder resolver las situaciones de bloqueo que puedan surgir entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. 

Antes de continuar, creemos conveniente hacer una matización, a saber: no podemos confundir relación de confianza —característica de los sistemas parlamentarios— con función de control —propia de cualquier Estado Constitucional— pues, como señala la doctrina, en un Estado Constitucional el poder político es por definición un poder limitado, y un poder limitado es por naturaleza controlado. Por este motivo, encontramos mecanismos de control como las preguntas o las comisiones de investigación que no solo existen en los sistemas parlamentarios, sino también en los sistemas presidencialistas.

En nuestro sistema constitucional, tanto los mecanismos de control como los mecanismos para otorgar y retirar la confianza se encuentran recogidos en el Título V de la Constitución. Sin embargo, y como señala Jiménez Asensio, no podemos caer en el error de pensar que confianza y control son las dos caras de una misma moneda, pues mientras que la función de control en nuestra Constitución, en su artículo 66.2, la otorga a ambas cámaras (Las Cortes Generales […] controlan la acción del gobierno[…]), el otorgamiento y la retirada de la confianza solo corresponden al Congreso de los Diputados, a través de la investidura, la moción de censura y la cuestión de confianza. En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 124/2018, de 14 de noviembre. Así, el máximo intérprete de nuestra Constitución, en la citada sentencia, ha venido a señalar que:

Del análisis de cada uno de los instrumentos de control previstos en nuestra Constitución podemos inferir distintos grados de intensidad en el ejercicio de dicha función de las Cortes Generales, y en algunos casos del Congreso de los Diputados, que comprenderá información, fiscalización y, en última instancia, ruptura de la relación de confianza. (STC 124/2018, de 14 de noviembre, FJ 7º).

Partiendo de estas ideas básicas, vamos a analizar el artículo 110 CE. En este precepto que ahora comentamos, los constituyentes previeron la posibilidad de que las Cámaras y las Comisiones pudieran reclamar la presencia de los miembros del Gobierno (apartado 1º del artículo 110 CE), pero también establecieron, en el apartado 2º del artículo 110 CE, que los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones y la facultad de hacerse oír en ellas, y podrán solicitar que informen ante las mismas funcionarios de sus Departamentos.

Precedentes

Esta obligación de que los miembros del Gobierno se encuentren presentes en las sesiones parlamentarias tiene una larga tradición histórica en nuestro constitucionalismo. El artículo 125 de la Constitución de Cádiz establecía que "en los casos en los que los secretarios de Despacho hagan a las Cortes algunas propuestas en nombre del Rey, asistirán a las discusiones cuando y del modo que las Cortes determinen y hablarán en ellas; pero no podrán estar presentes en la votación". El artículo 62 de la Constitución de 1837 disponía por su parte que "Los Ministros pueden ser Senadores o Diputados y tomar parte en las discusiones de ambos Cuerpos Colegisladores; pero sólo tendrán voto en aquél a que pertenezcan". Esta fórmula se repite de forma casi inalterada en el artículo 65 de la Constitución de 1845 y en el art. 58 de la Constitución de 1876. Finalmente, el artículo 63 de la Constitución de 1931 fijaba que "El Presidente del Consejo y los Ministros tendrán voz en el Congreso aunque no sean Diputados. No podrán excusar su asistencia a la Cámara cuando sean por ella requeridos".

La única ruptura en esta continuidad la marca el artículo 88 de la Constitución de 1869, que disponía que "No podrán asistir a las sesiones de las Cortes los Ministros que no pertenezcan a uno de los Cuerpos Colegisladores". En un sentido similar parecía apuntar la I República, pues el art. 65 del Proyecto de Constitución Federal establecía que "los Ministros no podrán ser Diputados ni Senadores, ni asistir a las sesiones sino por un mandato especial de las Cámaras", una opción sustancialmente diferente a la que muestran la mayor parte de nuestras Constituciones pasadas.

Derecho comparado

Dentro de los sistemas políticos parlamentarios predomina también claramente el intento de constitucionalizar la presencia de los miembros del Ejecutivo en las Cámaras. El art. 61.2 de la Ley Fundamental de Bonn, que tuvo una influencia notable en la redacción del artículo que analizamos, prevé que "las Comisiones podrán recabar la presencia, en sus deliberaciones, de los Ministros y directores competentes de otros órganos del Estado con el fin de que faciliten información". Encontramos fórmulas relativamente similares en el art. 180 de la Constitución de la República Portuguesa, el art. 104 de la Constitución de los Países Bajos, el art. 88 de la Constitución de Bélgica o el artículo 4 del Capítulo IV del Instrumento de Gobierno de Suecia.

Facultad de las Cámaras y de las Comisiones para reclamar la presencia de los miembros del Gobierno.

Por lo que se refiere a la facultad de las Cámaras y de las Comisiones para reclamar la presencia de los miembros del Gobierno, esta cuestión se encuentra desarrollada en los artículos 44, 203 y 202 del Reglamento del Congreso, de 10 de febrero de 1982 (en adelante, RC) y en los artículos 66, 67, 182, 182 bis y 183 del Reglamento del Senado, Texto Refundido de 3 de mayo de 1994 (en adelante, RS), preceptos estos últimos que se han visto modificados recientemente por la Reforma del Reglamento de 12 de noviembre de 2025. Si bien el artículo 182 RS ya sufrió una primera reforma de gran calado en 2023, por la Reforma del Reglamento de 14 de noviembre de 2023, pues hasta esa fecha el Reglamento de la Cámara alta no contenía ningún precepto que, expresamente, regulase la comparecencia del Presidente del Gobierno ante el Pleno del Senado.  

En el supuesto de comparecencias de la Presidencia del Gobierno, en el Congreso de los Diputados, para informar sobre el Consejo Europeo, este marco jurídico se completaría con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 8/1994, de 19 de mayo, por la que se regula la Comisión Mixta para la Unión Europea, en el cual se establece que “el Gobierno comparecerá ante el Pleno del Congreso de los Diputados, con posterioridad a cada Consejo Europeo, ordinario o extraordinario, para informar sobre lo allí decidido y mantener un debate con los Grupos Parlamentarios”.

Antes de continuar, debemos hacer una matización, a saber: los artículos 202 y 203 del Reglamento del Congreso regulan dos figuras diferentes: sesiones informativas, en el artículo 202, y comparecencias, en el artículo 203. De una lectura sistemática de estos dos artículos del Reglamento, y siguiendo en este punto a la doctrina con autores como Senén Hernández, se podría concluir que mientras que el artículo 202 regula solo las comparecencias que se tramiten en Comisión, el artículo 203 prevé un régimen jurídico aplicable tanto a las comparecencias en Pleno como en Comisión. Además, por lo que se refiere al objeto de estas comparecencias, del artículo 202 RC se desprende que las sesiones informativas tendrían un ámbito más amplio que las previstas en el artículo 203 RC, pues en el apartado 1 de este artículo se habla de informar sobre un asunto determinado. Finalmente, en el artículo 202 RC se prevé una tramitación más sucinta que la prevista en el artículo 203 RC. No obstante, en la práctica el artículo 202 RC ha caído en desuso y las comparecencias que se celebran en Comisión en el Congreso de los Diputados se sustancian de acuerdo con lo previsto en el artículo 203 RC. 

Aclarado lo anterior, una de las primeras cuestiones que tenemos que abordar es la naturaleza de las comparecencias. Si bien no se puede negar que sirven como mecanismo de control, a través de las cuales se puede fiscalizar la actuación del Gobierno respecto del ámbito sobre el cual se ha pedido que comparezca el miembro del ejecutivo, también es cierto que el amplio espectro de sujetos que pueden comparecer, ya que los comparecientes no solo pueden ser miembros del Gobierno, sino también autoridades y funcionarios públicos[1], así como otras personas competentes en la materia,[2] demuestra que tienen una naturaleza transversal. Al fin y al cabo, por ejemplo, a través de las Comparecencias de expertos, que no es infrecuente que se celebren durante el plazo de enmiendas en el seno de la tramitación de una proposición o un proyecto, los parlamentarios pueden tener un conocimiento más preciso de la materia respecto de la que se va a legislar y presentar mejores enmiendas. De ahí que se afirme que estos instrumentos tienen un carácter transversal, pues no solo son un instrumento de control, sino también de información. 

En este punto no es ocioso recordar una de las discusiones tradicionales en la doctrina sobre esta materia, a saber, si podemos hablar de una función de información independiente de la función de control. Así, un sector de la doctrina, con autores como Martínez Elipe, señala que los instrumentos de fiscalización y de información pueden analizarse como instrumentos diferenciados. Pues mientras que con el derecho a reclamar información solamente se pretende la adquisición de conocimientos, en la inspección se facilita que los parlamentarios o Grupos Parlamentarios, puedan formular juicios de valoración sobre la actividad política del Gobierno. Además, y de acuerdo con este autor, generalmente, en la función de información no existe publicidad, salvo en algunos supuestos en los casos de comparecencias parlamentarias; por el contrario, el control parlamentario se encuentra sometido al principio de publicidad[i]. 

Pasando a analizar los elementos subjetivos y objetivos de las comparecencias, por lo que se refiere a los elementos subjetivos tenemos que diferenciar entre (a) los sujetos legitimados para solicitar la celebración de comparecencia, (b) los sujetos legitimados para acordar la inclusión de una comparecencia y, por último, (c) quiénes son los sujetos que pueden comparecer.  

(a) Analizando en primer lugar los sujetos legitimados para solicitar la celebración de comparecencia, tenemos que diferenciar si nos encontramos ante comparecencias celebradas en Pleno o en Comisión. 

En el Congreso de los Diputados, en el primer caso, tal y como señala el art. 203 RC, el acuerdo de comparecer puede ser a instancia de parte, es decir, que sean los propios miembros del Gobierno los que solicitan comparecer a petición propia, o iniciativa de dos Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de la Cámara. En el caso de comparecencias ante Comisión, los sujetos legitimados para solicitar la celebración de las mismas son, en la práctica, y a pesar de lo dispuesto en el art. 203.1 RC que señala que […] “la iniciativa para la adopción de tales acuerdos corresponderá a dos Grupos Parlamentarios o a la quinta parte de los miembros de la Cámara o de la Comisión, según los casos” (tal y como señala Senén Hernández (2023:392)), los Grupos Parlamentarios, sin exigir que la iniciativa la ejerzan dos o más Grupos conjuntamente o una quinta parte de los miembros de la Comisión. Por su parte, el artículo 44 RC atribuye esta competencia a la Comisión. En la práctica también ocurre, tal y como señala Sala Arquer (2023: 1449), que el acuerdo para solicitar la celebración de comparecencias en Comisión sea adoptado por la Mesa de la misma. Esta facultad la ostentan las Mesas por delegación de la Comisión[ii] y suele acordarse en la primera sesión ordinaria de trabajo. Al igual que ocurre con las comparecencias en Pleno, también cabe la posibilidad de que la Comparecencia sea solicitada a petición propia, y de hecho ocurre con frecuencia cuando la celebración de dicha comparecencia es exigida legalmente[iii].

En cualquier caso, debemos señalar que la jurisprudencia ha reiterado que la facultad de proponer la solicitud de comparecencias pertenece al núcleo de la función representativa parlamentaria y está por lo tanto protegida por el artículo 23 de la Constitución. En este sentido se han pronunciado el Tribunal Constitucional, en Sentencias como la 177/2002, 89/2005 y 90/2005, entre otras. En ellas se desarrolla la doctrina del "debate trabado", en virtud del cual no cabe la inadmisión de una petición de comparecencia en los casos en los que ésta resulte pertinente por razón de la materia. Sin embargo, la STC 208/2003 introduce una importante matización al reconocer que la simple propuesta de los parlamentarios de solicitud de comparecencia en Comisión no es vinculante para esta última. En otras Sentencias posteriores, como la 200, 201 y 202/2014, 1/2015 y 23/2015 el Tribunal Constitucional ha señalado que es a la Mesa de la Comisión a la que corresponde la decisión final, de tal forma que la Mesa de la Cámara no puede obstaculizar tal decisión a través de la inadmisión.

En el Reglamento del Senado tras su última modificación se establece, por lo que se refiere a las comparecencias en Comisión, que “el Gobierno podrá solicitar la comparecencia de sus miembros ante las Comisiones para informar sobre cuestiones de su competencia, con indicación de los puntos a tratar” (art. 66.3 RS) y que en el caso de las comparecencias de otras personas distintas a las enumeradas en el artículo 66 RS, la comparecencia puede ser solicitada a iniciativa propia o de un Grupo parlamentario (último inciso del artículo 67.1 RS). Por lo que se refiere a las comparecencias en Pleno, los nuevos apartados 1 y 4 del artículo 182 señalan respectivamente que “el Presidente del Gobierno, a petición propia o por acuerdo de la Junta de Portavoces, comparecerá ante el Pleno del Senado para informar sobre un asunto determinado. Estas comparecencias podrán ser solicitadas por un Grupo parlamentario o por veinticinco senadores” y que “el resto de miembros del Gobierno, a petición propia o por acuerdo de la Junta de Portavoces, podrán comparecer ante el Pleno. Estas comparecencias deberán cumplir los mismos requisitos del apartado 1”. 

(b) Por lo que se refiere a los sujetos legitimados para acordar la celebración de una comparecencia, de lo dispuesto en el primer inciso del artículo 203 del Reglamento del Congreso, se infiere que una vez que se ha presentado una solicitud de comparecencia por los sujetos legitimados, para que esté en condiciones de ser incluida en el orden del día se necesita acuerdo concurrente de la Mesa de la Cámara y de la Junta de Portavoces. Debe señalarse que este acuerdo no se requiere para las comparecencias que solicitan los miembros del Gobierno a petición propia. En el caso de las solicitudes de comparecencias en Comisión, para poder estar en condiciones de ser incluidas en el orden del día se requerirá solo que estén calificadas y admitidas a trámite por la Mesa de la Cámara.

En cuanto a la inclusión de una comparecencia en el orden del día de una sesión del Pleno o de una Comisión, en el caso del Congreso de los Diputados, en virtud de las reglas de fijación del orden del día previstas en el artículo 67.1 RC, será la Presidencia, de acuerdo con la Junta de Portavoces, la que podrá acordar que se incluya la celebración de una comparecencia en el orden del día de una sesión plenaria determinada. En el caso de las comparecencias en Comisión, el artículo 67.2 RC establece que la inclusión de la celebración de una comparecencia en el orden del día de una sesión determinada será acordada por la Mesa de la Comisión, que es la competente para fijar el orden del día. 

En el Reglamento del Senado, tras la última reforma, se establece que serán las Comisiones o las Mesas, por delegación, las que podrán acordar la celebración de comparecencias (artículos 66.1 y 67.1 RS). En el caso de comparecencias ante el Pleno, como señala el artículo 182, se requerirá acuerdo de la Junta de Portavoces. En cuanto a la inclusión de una comparecencia en un orden del día, habrá que estar a lo dispuesto en los artículos correspondientes a la fijación del orden del día, a saber, los artículos 36.1.b), 37. 4), 71. 1 y 71.2. 

(c) Finalmente, en cuanto a los sujetos que pueden comparecer, aunque el artículo comentado se limita a mencionar como tales a los componentes del Gobierno, no cabe duda de que las Cámaras también disponen de resortes para exigir la presencia de otras autoridades y funcionarios. Primero, porque el artículo 109 constitucional así lo autoriza. Y, segundo, porque estando necesitado el Gobierno de la confianza parlamentaria para gobernar no parece que tenga otra alternativa que acceder a los requerimientos que el Congreso efectúe en este sentido. Existen distintas disposiciones legales y resoluciones del Tribunal Constitucional que han contribuido a delimitar los sujetos de estas peticiones. 

En el Congreso de los Diputados, en el caso de comparecencias en Pleno, tal y como señala el art. 203 RC podrán ser llamados a comparecer tanto la Presidencia del Gobierno, como los Ministros. En el caso de comparecencias ante Comisión el abanico de sujetos que puede comparecer es más amplio, y así aparece recogido en el artículo 44 RC. Y es que, tal y como se deriva de los apartados 2, 3 y 4 de este precepto del Reglamento, pueden acudir a comparecer a las Comisiones tanto miembros del Gobierno[iv], como autoridades, funcionarios públicos u otras personas competentes en la materia. 

En el Senado, y de nuevo, tras la reforma de los artículos destinados a la regulación de las comparecencias en Comisión, el abanico de sujetos que pueden venir a comparecer se ha visto ampliado. Así, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 66 y 67, pueden venir a comparecer, además de los miembros del Gobierno como establecía el artículo 66 en su redacción inicial, autoridades y funcionarios del Sector Público Estatal (art. 66 RS), y otras personas particulares, distintas a las que se refiere el artículo anterior, señala el artículo 67 RS. Por lo que se refiere a las comparecencias ante el Pleno de la Cámara alta, al igual que ocurre en la Cámara baja podrán comparecer tanto el Presidente como el resto de miembros del Gobierno (art. 182 RS). 

Otra cuestión que se ha suscitado es la de la presencia en las Cámaras de miembros de las llamadas Administraciones independientes. Podemos traer a colación la Sentencia del Tribunal Constitucional 190/2009, en la que el máximo intérprete de nuestra Constitución estimó un recurso de amparo interpuesto contra la decisión de la Mesa del Congreso de los Diputados de inadmitir una petición de comparecencia del Vicepresidente de la Comisión Nacional del Mercado de Valores. La consecuencia que se extrae es que este tipo de organismos sí están sujetos a las peticiones de comparecencia procedentes de las Cámaras. Menor problema produce el requerimiento a comparecer a los responsables de entidades pertenecientes a la Administración institucional. En este caso, dado que no se plantean dudas acerca de su dependencia respecto de la Administración, se asume comúnmente que el Parlamento puede también ejercer sus labores de fiscalización.  

Especialmente relevante a efectos de delimitar quién puede ser requerido a comparecer ante las Cámaras es el caso de las empresas formalmente privadas que se encuentran bajo el ámbito de influencia de una Administración pública. El dilema se planteó en la Sentencia del Tribunal Constitucional 177/2002, que estimó un recurso de amparo contra la inadmisión de solicitudes de comparecencia de los Presidentes de Telefónica y Endesa, compañías que habían sido recientemente privatizadas. En el FJ 10º se dice que no se puede compartir que el porcentaje de participación en una empresa sea el criterio decisivo para calificar a una sociedad como privada o pública, como tampoco se puede sostener que un porcentaje minoritario, incluso reducido, pueda excluir el control de una empresa por otros cauces. Importa la conexión de la empresa con una Administración pública, pudiendo esta última realizar su control sobre aquélla bien por cauces jurídico-públicos, bien por cauces jurídico-privados. [...] Lo determinante es que la Administración de alguna manera pueda controlar la empresa determinando su política económica. De ahí que de nuevo tiendan a admitirse este tipo de solicitudes. 

Por último, podemos referirnos a las solicitudes de comparecencia dirigidas a integrantes del Poder Judicial. En este caso el límite con que se encuentran las Cámaras es el de la independencia judicial que prescribe el art. 117.1 CE. El Tribunal Constitucional tuvo ocasión de analizar la cuestión en la Sentencia 208/2003, en la que estimó el amparo promovido contra la inadmisión de una solicitud de comparecencia dirigida al Presidente del Consejo General del Poder Judicial. El Alto Tribunal en esta Sentencia avala que se puedan dar este tipo de peticiones encuadradas en el principio general de colaboración entre los poderes del Estado sin perjuicio de reconocer que, una vez admitida la solicitud, era la Comisión en cuestión la que debía decidir, esta vez empleando criterios de oportunidad, acerca de la idoneidad o no de celebrar la comparecencia. El criterio general que se ha seguido en la práctica parlamentaria es que la Mesa considera que las actuaciones propias de la competencia del Consejo General del Poder Judicial como órgano constitucional no son fiscalizables. Esta jurisprudencia se ha visto reiterada en otras Sentencias del Tribunal Constitucional posteriores como la 191/2016, de 15 de diciembre. Finalmente, debemos señalar que una de las modificaciones que ha introducido la reforma del Reglamento ha sido la prohibición de acordar la comparecencia de Jueces y Magistrados sobre hechos relacionados con su actividad jurisdiccional (último inciso del art. 67.1 del Reglamento del Senado).

En este punto debemos plantearnos qué ocurre si el llamado a comparecer no lo hace. Debemos comenzar señalando que a diferencia de lo que ocurre con las comisiones de investigación, no existe una obligación legal de comparecer. Por tanto, no existe una sanción jurídica para los supuestos en los que el compareciente no acuda. Por este motivo, es conveniente que exista una cierta comunicación y coordinación con el Gobierno para intentar garantizar la viabilidad de la tramitación de las comparecencias. 

En cualquier caso, encontramos varios supuestos en los que a pesar de haberse incluido en el orden del día de la sesión de una Comisión una comparecencia, ésta no se ha podido celebrar por no acudir el compareciente (un ejemplo lo encontramos en la XII Legislatura en la sesión de la Comisión de Presupuesto celebrada el 21 de noviembre de 2018, en la que estaba prevista la Comparecencia de la señora ministra de Hacienda para informar sobre las líneas generales de la política de su departamento en materia de presupuestos. A petición del Grupo Parlamentario Popular en el Congreso (Diario de Sesiones número 668 de 2018) otro ejemplo lo encontramos durante la XI Legislatura y algunos meses durante la XII Legislatura en la que se solicitó la comparecencia de varios miembros del Gobierno ante el Pleno y Comisiones en el Congreso de los Diputados. El Gobierno consideró que, teniendo en cuenta que estaba en funciones, la Cámara no era competente para reclamar su presencia a los efectos de fiscalizar su actuación y, en consecuencia, ningún miembro del Gobierno compareció a menos que fuese a iniciativa propia. Esto supuso que el Congreso de los Diputados interpusiera un conflicto de competencias entre órganos constitucionales con el fin de que se delimitara el alcance del control a la acción del Gobierno en funciones y las facultades de un Parlamento investido de la totalidad de sus poderes. Este conflicto de competencias fue resuelto por la ya citada sentencia 124/2018, de 14 de noviembre. Para lo que ahora nos interesa, el Tribunal Constitucional en esta Sentencia afirmó que “La actividad del Gobierno en funciones no impide la función de control ex artículo 66.2 CE. La cuestión no es si el Gobierno en funciones está sometido al control del Parlamento, que lo está, sino en el alcance de dicho control” (FJ 9º). Asimismo, el máximo intérprete de nuestra constitución continúa señalando que “La función de control que corresponde a las Cortes Generales está implícita en su carácter representativo y en la forma de gobierno parlamentario que establece el art 1.3 CE, no pudiendo negarse a las Cámaras todo ejercicio de la función de control, ya que con ello se afectaría al equilibrio de poderes previsto en nuestra Constitución. A ello ha de añadirse que la función de control corresponde al Congreso de los Diputados y al Senado, conforme al artículo 66.2 CE, aunque entre esta Cámara y el Gobierno no exista dicha relación de confianza, lo que significa que, conforme al referido precepto, no sea necesaria la existencia de dicha relación fiduciaria para el ejercicio de la función de control. Resulta también relevante que no todos los instrumentos de control tienen como finalidad la ruptura de la relación de confianza, porque ello supone que, […] no es necesario que dicha relación exista para el ejercicio de la función de control. […], el hecho de que el Gobierno esté en funciones no impide la función de control de las Cámaras, ya que en la medida en que el Gobierno sigue desarrollando actividad, esta no puede quedar exenta del control de las Cortes Generales conforme a los artículos 1 y 66 CE, sin perjuicio de que, la función de control habrá de adecuarse a la propia situación del Gobierno en funciones.”

Pasando a analizar ahora los elementos objetivos, debemos comenzar señalando que la Mesa, como es bien sabido, en el ejercicio de su función de calificación y admisión a trámite debe llevar a cabo una verificación liminar. En este sentido es constante la jurisprudencia del Tribunal Constitucional según la cual este control debe limitarse a verificar la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de la iniciativa (Sentencia 78/2006, de 13 de marzo). En todo caso la posible inadmisión debe estar suficientemente motivada (Sentencia 44/2010, de 26 de julio). No obstante, no debemos olvidar que de acuerdo con la jurisprudencia establecida en la Sentencia 10/2016, y confirmada posteriormente en sentencias como las 46/2018 y 47/2018, se podrán inadmitir cuando la inconstitucionalidad o la contradicción con Derecho sea “palmaria y evidente”. En el caso de las solicitudes de celebración de comparecencias, la Mesa deberá verificar que los autores del escrito de solicitud son los legitimados para ello. Cuestión más complicada es determinar si la Mesa podría inadmitir una comparecencia por estar ésta fuera del ámbito de control de la acción del Gobierno. Este requisito ha sido exigido pro el Tribunal Constitucional para la admisión de preguntas, así en la Sentencia 68/2020 de 29 de junio, el máximo intérprete de nuestra Constitución vino a señalar que “puede decirse “que ha de entenderse como un requisito implícito de admisibilidad su referencia a la competencia o gestión del Gobierno” (ATC 125/2005, FJ 2), lo que a su vez supone, […], que ha de incluirse en uno de los supuestos en los que la Mesa está legitimada para entrar en el examen material del contenido del documento presentado, a fin de realizar el juicio de calificación sobre la idoneidad o procedencia del procedimiento parlamentario elegido (por todas, STC 96/2019, de 15 de julio, FJ 1)” (STC 68/2020, de 29 de junio de 2020, FJ 4º). La práctica parlamentaria sobre esta cuestión no ofrece un resultado unívoco sobre si este requisito se puede hacer extensible a las solicitudes de comparecencia. 

Resta hacer una breve referencia a la tramitación de dichas comparecencias. Dice el artículo 203 del Reglamento del Congreso en sus apartados 2 y 3 que “Después de la exposición oral del Gobierno podrán intervenir los representantes de cada Grupo Parlamentario por diez minutos fijando posiciones, formulando preguntas o haciendo observaciones, a las que contestará aquél sin ulterior votación. En casos excepcionales, la Presidencia podrá, de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces, abrir un turno para que los Diputados puedan escuetamente formular preguntas o pedir aclaraciones sobre la información facilitada. El Presidente, al efecto, fijará un número o tiempo máximo de intervenciones”. En la práctica parlamentaria nos encontramos que dichos turnos varían, así, si bien la intervención de los miembros del Gobierno es sin límite del tiempo, por lo que se refiere a las intervenciones de los Grupos Parlamentarios, y a pesar de lo dispuesto en el art. 203.2 Reglamento del Congreso, en ocasiones, en la Junta de Portavoces se acuerda un turno de 15 minutos para la fijación de posiciones y de 5 minutos de réplica (Sesión plenaria de 9 de octubre de 2024, Diario de Sesiones número 68).  En otras ocasiones se ha acordado que el turno de fijación de posiciones sea de 20 minutos, esto ocurre especialmente cuando se tramitan de manera acumulada varias comparecencias (Sesión plenaria de 22 de mayo de 2024, Diario de Sesiones número 41, donde se concedió un turno de fijación de posiciones de 20 minutos y réplica de 7 minutos). Otras veces, y aun tratándose de la tramitación acumulada de varias comparecencias, el turno de fijación de posiciones de los Grupos Parlamentarios se ha mantenido en 10 minutos (Sesión plenaria de 26 de septiembre de 2024, Diario de Sesiones número 66). También es frecuente, en la práctica parlamentaria, que el Grupo Mixto acumule su turno de fijación de posiciones a su turno de réplica, y que intervengan más de un diputado distribuyéndose el tiempo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 75.1 del Reglamento del Congreso.

Por lo que se refiere al desarrollo de las comparecencias en el Senado, esta cuestión, por lo que se refiere a comparecencias en Comisión, se encuentra regulada en el art. 66 RS y en Pleno en el artículo 182 RS. Antes de las últimas reformas del Reglamento del Senado, Santaolla López señalaba que la regulación de las comparecencias que se establecía el Reglamento de la Cámara alta respecto de la establecida en el de la Cámara baja se caracterizaba por una mayor flexibilidad, puesto que no se limita el número de intervenciones ni su duración, señalando únicamente que tras la información proporcionada por el Gobierno podría abrirse una deliberación con intervención de los Senadores asistentes. Sin embargo, tras la reforma en el 2023 del artículo 182 y en el 2025 tanto, del artículo 66, como del artículo 182, se prevé un esquema tasado para el desarrollo de las comparecencias tanto en Pleno como en Comisión.   

Así, el artículo 66. 4 RS, en su redacción actual, prevé una regulación detallada de cuál es el esquema a seguir en los siguientes términos “el desarrollo de las comparecencias de miembros del Gobierno será el siguiente: tras la intervención del Ministro, por tiempo máximo de cuarenta minutos, se abrirá un turno de portavoces, de menor a mayor, empezando por el Grupo Parlamentario Mixto, por un tiempo no superior a los quince minutos. Seguidamente, tendrá lugar la contestación del Ministro por tiempo máximo de treinta minutos y, en su caso, si así se acuerda por el Presidente de la Comisión, se podrá abrir un nuevo turno de Portavoces no superior a los cinco minutos, en el mismo orden que el anterior, cerrando el debate el Ministro por tiempo máximo de quince minutos. El Presidente de la Comisión podrá modificar la duración de las intervenciones previstas cuando así lo aconseje el desarrollo de los debates”. 

Por su parte, los apartados 2,3 5 y 6 del artículo 182 señalan que: 

2. Después de la exposición del Presidente del Gobierno, podrán intervenir los representantes de cada Grupo parlamentario, por tiempo de diez minutos, empezando por el grupo o los grupos que han solicitado la comparecencia, de mayor a menor. A continuación, intervendrán el resto de grupos de menor a mayor. 3. La Presidencia del Senado, oída la Junta de Portavoces, podrá abrir un segundo turno de réplica, de hasta cinco minutos, siguiendo el mismo orden de intervenciones del apartado 2. 5. Después de la exposición de los miembros del Gobierno en el Pleno, por un tiempo máximo de cuarenta minutos, podrán intervenir los representantes de cada Grupo parlamentario, por tiempo de diez minutos, en el mismo orden establecido en el apartado 2. 6. Para estas comparecencias, tras la contestación del Ministro por tiempo máximo de treinta minutos, la Presidencia del Senado podrá, asimismo, oída la Junta de Portavoces, abrir un segundo turno de réplica, de cinco minutos, siguiendo el mismo orden de intervenciones del apartado 2. Asimismo, el Ministro podrá intervenir finalmente por tiempo de quince minutos.

La facultad de acceso del Gobierno a las sesiones parlamentarias

Por otra parte, tenemos que hacer referencia a la facultad de los miembros del Gobierno de asistir a las sesiones parlamentarias. Se trata ésta de una facultad que está prevista en el apartado 2 del artículo 110 CE y que constituye la otra cara de la moneda de la obligación de hacerlo cuando sean requeridos que se recoge en el apartado 1.

El Gobierno está interesado en dicha presencia, pues precisamente el Parlamento es el principal foro político del país. A través de éste, puede dar a conocer su programa y las adaptaciones que se vayan imponiendo, así como cuantas razones puedan justificar sus decisiones y omisiones. Como Gobierno responsable, dispone de la oportunidad de ser oído en cualquier momento.

Esta facultad gubernamental está presente en los sistemas parlamentarios. Prueba de ello es lo dispuesto en los artículos 64 de la Constitución italiana, 31 de la Constitución francesa y, sobre todo, habida cuenta de su influencia en la española, 43 de la Ley fundamental de Bonn. A diferencia de estos textos, la Constitución española no precisa cuándo deben ser escuchados los miembros del Gobierno por las Cámaras. Pero el artículo 70.5 del Reglamento del Congreso dispone que esto debe ocurrir "siempre que lo soliciten". Lo mismo establece el artículo 84.4 del Reglamento del Senado, que tras la última reforma llevada a cabo en 2025 ha matizado que la intervención de los miembros del gobierno será por un tiempo máximo de diez minutos, salvo que el Reglamento establezca uno diferente. 

Por lo refiere al ámbito de la facultad del Gobierno, la presencia gubernativa y este derecho a hacerse oír se proyectan tanto en las sesiones plenarias como en las de comisiones (como se ha visto los miembros del Gobierno pueden comparecer a iniciativa propia). Lo cual obedece a la conveniencia de que la opinión del Gobierno pueda conocerse en todas las fases del trabajo parlamentario y, en particular, de la legislativa. El Gobierno es el mejor conocedor de la realidad merced a sus servicios administrativos. Al tiempo es el encargado de ejecutar las leyes aprobadas por el Parlamento. Por todo ello, su opinión es relevante para cuanto puedan aprobar las Cámaras.

Naturalmente, esta participación se limita a los debates. Los miembros del Gobierno, en cuanto tales, no participan en las votaciones. Sólo aquellos en que concurra la condición de Diputado o Senador pueden hacerlo en la Cámara respectiva. Sin embargo, pueden solicitar la palabra en cualquier momento, en virtud del artículo 70.5 RC.

En otro orden de cosas debemos señalar que la presencia de otras autoridades o altos cargos que no forman parte del Gobierno (secretarios de Estado, subsecretarios, directores generales y asimilados, etcétera) es también posible, aunque no se mencione en artículo 110. Puede afirmarse que están cubiertos por el término "funcionarios" que consta en su apartado 2. Sería absurdo admitir la facultad gubernamental referida a los "funcionarios" y denegarla para las "autoridades", por lo que hay que convenir que unos y otros pueden ser sujetos de la comparecencia informativa cuando lo demande el Gobierno.

Pero, lo que se configura es una facultad de proponer, no un derecho o potestad. El Gobierno y sus Ministros no pueden exigir que las Cámaras reciban a estas autoridades y funcionarios, sino sólo proponerlo. Solución congruente con la supremacía jurídica formal de las Cortes y con el hecho de que, en un sistema parlamentario, el órgano con que se relacionan las asambleas es el Gobierno, y no autoridades o funcionarios inferiores.

La presencia de los funcionarios puede producirse también a requerimiento de las Cortes. Y no sólo porque lo admitan así los reglamentos de una y otra Cámara, sino porque es lógico que si pueden exigir la presencia de los Ministros, puedan hacerlo también con otras autoridades subordinadas. 

En su tenor literal, el artículo comentado admite que la presencia de los funcionarios pueda producirse tanto ante las Cámaras como ante sus Comisiones. Sin embargo, en la práctica y a tenor de los reglamentos, esta presencia, de darse, se produce en las Comisiones. La condición técnica de estos profesionales se corresponde, como de hecho ocurre, con los órganos de estudio y propuesta de las Cortes, que no son otros que las Comisiones.

Un caso especial que conviene destacar es el relativo a las comparecencias que se producen con ocasión de la tramitación del proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado. Durante varios días comparecen altos cargos de los Ministerios en su Comisión correspondiente para dar cuenta del proyecto de presupuesto en cada Departamento. 

Comentario realizado por

Fernando Santaolalla López, Letrado de las Cortes Generales. 2003.

Actualizado por

Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. 2011.
Luis Manuel Miranda, Letrado de las Cortes Generales. 2018.
Beatriz Aranda, Letrada de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

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Santaolalla López, F. (1990), Derecho parlamentario español, Ed. Espasa Universidad, Madrid. 

Matía Portilla, F.J. (2018), “Artículo 110”, en Comentarios a la Constitución Española. Tomo II, Miguel Rodríguez–Piñero y Bravo Ferrer María Emilia Casas Baamonde (Directores) ed. Wolters Kluwer pp. 591-597.

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