Constitución Española

Contenido del precepto

Este precepto encabeza el Capítulo Primero del Título I de nuestra Constitución, de los españoles y los extranjeros. Es común que en una constitución moderna se incluya un precepto referido a la nacionalidad, en este caso la nacionalidad española, pues como destaca Gálvez Muñoz es una cualidad jurídica de la persona que conecta con la existencia misma del Estado, al definir el elemento personal que lo integra (esfera personal de la potestad estatal, como resume López y López). Pero esta ubicación sistemática del artículo, dentro del Título I de los derechos y deberes fundamentales, se explica también porque la nacionalidad puede ser la condición (o punto de conexión como indica Amores Conradi) determinante de la titularidad y el ejercicio de los derechos, aunque el Tribunal Constitucional ha exigido superar en esta materia ciertas distinciones tradicionales entre españoles y extranjeros, para lo que nos remitimos al comentario del artículo 13. Ello dota a la nacionalidad de una doble naturaleza jurídico-pública y privada, al expresar por un lado una relación entre el individuo y el Estado y, por otro, el estatus jurídico-privado del primero (status fundamental, recoge López y López).

Es en todo caso una opción del constituyente su referencia expresa, que concuerda con nuestro constitucionalismo histórico, aunque a la vez, en el tenor de este precepto, se distancia del mismo, por la remisión a la ley del apartado 1, la prohibición de privación del apartado 2 y la ampliación de los supuestos de doble nacionalidad del apartado 3, tres apartados que procede analizar por separado. Antes de este análisis, con todo, conviene aclarar la distinción entre los conceptos de nacionalidad y ciudadanía. La confusión entre ambos términos se advirtió en el proceso constituyente, a raíz de la referencia a las nacionalidades del artículo 2, que podría aconsejar ceñir el artículo 11 a la ciudadanía, pero esta opción no prosperó. Como detalla Amores Conradi, hay cierta discusión doctrinal al respecto, con autores como Fernández Rozas o López y López que defienden su separación, pero la coextensión entre ambos se deriva de la lectura conjunta de los artículos 13.2 y 23.1 de la Constitución, sobre la titularidad del derecho de sufragio, con la excepción de los ciudadanos europeos. De hecho, también en este marco se unen ambos conceptos, pues según el artículo 20.1 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, “será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.”

Entrando ya propiamente en el apartado 1, el mismo se refiere a la adquisición, conservación y pérdida de la nacionalidad española, incluyendo implícitamente su recuperación, como precisa López y López, pero no fija ningún requisito a estos efectos, sino que remite para ello íntegramente a la ley, aunque este autor matiza que tal remisión se ciñe a la constitución y extinción de este vínculo. Nos hallamos pues ante una reserva de ley para regular esta materia, que no es orgánica sino ordinaria, lo que critican entre otros Amores Conradi o López y López, pues como se ha dicho estamos ante un precepto condicionante de la titularidad y ejercicio de los derechos fundamentales. En cualquier caso, esta remisión sigue la progresiva desconstitucionalización de la regulación de la nacionalidad, como apuntan Pérez Vera y Rodríguez Carrión, al concebirse esta ya no como “frontispicio de las libertades públicas y más como determinante de derechos civiles”, así como por “la necesidad de contar con un margen de flexibilidad en materia que está sujeta a los avances constantes del Derecho internacional privado”, como añade Alzaga. En el marco del Derecho internacional, se reconoce en todo caso el principio de efectividad o mínima vinculación, que limita la plena libertad de los Estados al regular la adquisición de la nacionalidad. 

El apartado 2 parece seguir igualmente los parámetros internacionales, pues el artículo 15.2 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 establece que “A nadie se privará arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad”, aunque Pérez Vera y Rodríguez Carrión advierten que el precepto constitucional permite privar de nacionalidad a los que no son españoles de origen y este proceso sería reglado (como sanción), no arbitrario. Por lo demás, estos autores discuten tal diferenciación, pues contrasta con la no discriminación por razón de nacimiento del artículo 14, y aunque las diferencias entre españoles naturales y naturalizados no pueden ir más allá de las fijadas en la propia Constitución, por ejemplo, para ser tutor del Rey menor de edad conforme al artículo 60, tal diferencia tiene escasa justificación actual. Así López y López observa que, con dudosa justificación, este apartado 2 “consagra a nivel constitucional el foso entre españoles de origen y naturalizados”.

En fin, el apartado 3 se refiere a la doble nacionalidad, con carácter progresista, al ampliar sus supuestos y al poder entenderse la “particular vinculación con España” más allá de vínculos interestatales, por ejemplo, con los trabajadores españoles emigrados. Con todo, este apartado incide en la discutible diferenciación entre españoles de origen y otros, pues solo los primeros pueden naturalizarse en los países iberoamericanos o aquellos con aquella vinculación. Así, como resume Amores Conradi, la supranacionalidad hispánica que orienta este apartado presupone pertenecer originariamente a ella. Pérez Vera señala por lo demás que, ante la libertad de cada Estado para regular la adquisición y pérdida de la nacionalidad, pueden surgir entre ellos conflictos positivos o negativos, y se resuelven aquí no en favor de la nacionalidad del Estado en cuestión, sino en favor de la coexistencia de dos nacionalidades, siguiendo lazos históricos de unión ahora ampliados más allá de tal nexo, como se ha dicho. 

Desarrollo normativo y jurisprudencial

 Dada la remisión a la ley del apartado 1 del precepto, así como a los tratados de doble nacionalidad de su apartado 3, este artículo tiene un amplio desarrollo normativo sin el cual no puede entenderse cabalmente. Gálvez Muñoz resume que la legislación de desarrollo del apartado 1 es de una “notable generosidad”, dadas las formas de adquisición de la nacionalidad, la facilitad de su recuperación y la limitación de la pérdida. Todo ello se advierte en nuestro Código Civil, en su Libro Primero, De las personas, Título I, De los españoles y extranjeros, artículos 17 a 26, que han sido reformados por sucesivas leyes, partiendo de la Ley 51/1982, de 13 de julio, de modificación de los artículos 17 al 26 del Código Civil, y posteriormente entre otras la Ley 18/1990, de 17 de diciembre, sobre reforma del Código Civil en materia de nacionalidad, por ejemplo para la opción por la nacionalidad española de origen para aquellos cuya filiación o nacimiento en España se produzca después de los 18 años; o la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, por ejemplo para el reconocimiento de la nacionalidad extranjera en España del menor adoptado.

En todo caso, procede transcribir aquí parcialmente esta normativa vigente del Código Civil:

Artículo 17.

1. Son españoles de origen:

a) Los nacidos de padre o madre españoles.

b) Los nacidos en España de padres extranjeros si, al menos, uno de ellos hubiera nacido también en España. Se exceptúan los hijos de funcionario diplomático o consular acreditado en España.

c) Los nacidos en España de padres extranjeros, si ambos carecieren de nacionalidad o si la legislación de ninguno de ellos atribuye al hijo una nacionalidad.

d) Los nacidos en España cuya filiación no resulte determinada. A estos efectos, se presumen nacidos en territorio español los menores de edad cuyo primer lugar conocido de estancia sea territorio español.

2. La filiación o el nacimiento en España, cuya determinación se produzca después de los dieciocho años de edad, no son por sí solos causa de adquisición de la nacionalidad española. El interesado tiene entonces derecho a optar por la nacionalidad española de origen en el plazo de dos años a contar desde aquella determinación.

[…]

Artículo 19.

1. El extranjero menor de dieciocho años adoptado por un español adquiere, desde la adopción, la nacionalidad española de origen.

2. Si el adoptado es mayor de dieciocho años, podrá optar por la nacionalidad española de origen en el plazo de dos años a partir de la constitución de la adopción.

3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1, si de acuerdo con el sistema jurídico del país de origen el menor adoptado mantiene su nacionalidad, ésta será reconocida también en España.

Artículo 20.

1. Tienen derecho a optar por la nacionalidad española:

a) Las personas que estén o hayan estado sujetas a la patria potestad de un español.

b) Aquellas cuyo padre o madre hubiera sido originariamente español y nacido en España.

c) Las que se hallen comprendidas en el segundo apartado de los artículos 17 y 19.

[…]

Artículo 21.

1. La nacionalidad española se adquiere por carta de naturaleza, otorgada discrecionalmente mediante Real Decreto, cuando en el interesado concurran circunstancias excepcionales.

2. La nacionalidad española también se adquiere por residencia en España, en las condiciones que señala el artículo siguiente y mediante la concesión otorgada por el Ministro de Justicia, que podrá denegarla por motivos razonados de orden público o interés nacional.

[…]

Artículo 22.

1. Para la concesión de la nacionalidad por residencia se requiere que ésta haya durado diez años. Serán suficientes cinco años para los que hayan obtenido la condición de refugiado y dos años cuando se trate de nacionales de origen de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal o de sefardíes.

2. Bastará el tiempo de residencia de un año para:

a) El que haya nacido en territorio español.

b) El que no haya ejercitado oportunamente la facultad de optar.

c) El que haya estado sujeto legalmente a la tutela, curatela con facultades de representación plena, guarda o acogimiento de un ciudadano o institución españoles durante dos años consecutivos, incluso si continuare en esta situación en el momento de la solicitud.

d) El que al tiempo de la solicitud llevare un año casado con español o española y no estuviere separado legalmente o de hecho.

e) El viudo o viuda de española o español, si a la muerte del cónyuge no existiera separación legal o de hecho.

f) El nacido fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles.

[…]

Artículo 24.

1. Pierden la nacionalidad española los emancipados que, residiendo habitualmente en el extranjero, adquieran voluntariamente otra nacionalidad o utilicen exclusivamente la nacionalidad extranjera que tuvieran atribuida antes de la emancipación. La pérdida se producirá una vez que transcurran tres años, a contar, respectivamente, desde la adquisición de la nacionalidad extranjera o desde la emancipación. No obstante, los interesados podrán evitar la pérdida si dentro del plazo indicado declaran su voluntad de conservar la nacionalidad española al encargado del Registro Civil.

La adquisición de la nacionalidad de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal no es bastante para producir, conforme a este apartado, la pérdida de la nacionalidad española de origen.

2. En todo caso, pierden la nacionalidad española los españoles emancipados que renuncien expresamente a ella, si tienen otra nacionalidad y residen habitualmente en el extranjero.

3. Los que habiendo nacido y residiendo en el extranjero ostenten la nacionalidad española por ser hijos de padre o madre españoles, también nacidos en el extranjero, cuando las leyes del país donde residan les atribuyan la nacionalidad del mismo, perderán, en todo caso, la nacionalidad española si no declaran su voluntad de conservarla ante el encargado del Registro Civil en el plazo de tres años, a contar desde su mayoría de edad o emancipación.

4. No se pierde la nacionalidad española, en virtud de lo dispuesto en este precepto, si España se hallare en guerra.

Artículo 25.

1. Los españoles que no lo sean de origen perderán la nacionalidad:

a) Cuando durante un período de tres años utilicen exclusivamente la nacionalidad a la que hubieran declarado renunciar al adquirir la nacionalidad española.

b) Cuando entren voluntariamente al servicio de las armas o ejerzan cargo político en un Estado extranjero contra la prohibición expresa del Gobierno.

2. La sentencia firme que declare que el interesado ha incurrido en falsedad, ocultación o fraude en la adquisición de la nacionalidad española produce la nulidad de tal adquisición, si bien no se derivarán de ella efectos perjudiciales para terceros de buena fe. La acción de nulidad deberá ejercitarse por el Ministerio Fiscal de oficio o en virtud de denuncia, dentro del plazo de quince años.

Artículo 26.

1. Quien haya perdido la nacionalidad española podrá recuperarla cumpliendo los siguientes requisitos:

a) Ser residente legal en España. Este requisito no será de aplicación a los emigrantes ni a los hijos de emigrantes. En los demás casos podrá ser dispensado por el Ministro de Justicia cuando concurran circunstancias excepcionales.

b) Declarar ante el encargado del Registro Civil su voluntad de recuperar la nacionalidad española.

c) Inscribir la recuperación en el Registro Civil.

2. No podrán recuperar o adquirir, en su caso, la nacionalidad española sin previa habilitación concedida discrecionalmente por el Gobierno, los que se encuentren incursos en cualquiera de los supuestos previstos en el artículo anterior.

Además de la legislación de desarrollo directo del artículo 11 de la Constitución, hay que tener en cuenta especialmente la Ley 20/2011, de 21 de julio, del Registro Civil, que contempla la inscripción de la nacionalidad en su artículo 4 y más detalladamente en el artículo 68. En este la Ley 6/2021, de 28 de abril, ha añadido un apartado 3, según el cual “Las declaraciones de voluntad relativas a la adquisición de la nacionalidad española por residencia, carta de naturaleza y opción, así como su recuperación, conservación o pérdida, y las declaraciones de voluntad relativas a la vecindad, podrán realizarse ante el Encargado del Registro Civil, notario, o funcionario diplomático o consular encargado del Registro Civil”. El artículo 69, modificado por la Ley 4/2023, de 28 de febrero, para la igualdad real y efectiva de las personas trans y para la garantía de los derechos de las personas LGTBI, recoge además la presunción de nacionalidad, por lo que “Sin perjuicio de lo dispuesto en el Código Civil y en tanto no conste la extranjería de los progenitores, se presumen españoles los nacidos en territorio español de progenitores también nacidos en España”.

En cuanto a los tratados de doble nacionalidad, cabe distinguir los tratados bilaterales de doble nacionalidad suscritos al amparo del artículo 11.3 de la Constitución y los tratados multilaterales y resoluciones de organizaciones internacionales o supranacionales que afectan a la nacionalidad, como la ya citada Declaración Universal de Derechos Humanos o el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Los primeros son actualmente los siguientes: 

- Instrumento de ratificación del Convenio sobre doble nacionalidad entre España y Chile, firmado en Santiago de Chile el 24 de mayo de 1958 y publicado en el B.O.E. del 14 de noviembre de 1958

- Instrumento de ratificación del Convenio sobre doble nacionalidad entre España y Paraguay, firmado en Madrid el 25 de junio de 1959 y publicado en el B.O.E. del 19 de abril de 1960

- Instrumento de ratificación del Convenio sobre doble nacionalidad entre España y Perú, firmado en Madrid el 16 de mayo de 1959 y publicado en el B.O.E. del 19 de abril de 1960

- Instrumento de ratificación del Convenio sobre doble nacionalidad entre España y Nicaragua, firmado en Managua el 25 de julio de 1961 y publicado en el B.O.E. del 2 de mayo de 1962

- Instrumento de ratificación del Convenio de doble nacionalidad entre el Estado español y la República de Bolivia, firmado en La Paz el 12 de octubre de 1961, y publicado en el B.O.E. del 14 de abril de 1964

- Instrumento de ratificación del Convenio de doble nacionalidad entre el Estado español y la República del Ecuador, firmado en Quito el 4 de marzo de 1964 y publicado en el B.O.E. del 13 de enero de 1965

- Instrumento de ratificación del Convenio de doble nacionalidad entre España y Costa Rica, firmado el 8 de junio de 1964 en Madrid y publicado en el B.O.E. del 25 de junio de 1965

- Instrumento de ratificación del Tratado de Doble Nacionalidad entre el Estado Español y la República de Honduras, firmado en Tegucigalpa el 15 de junio de 1966 y publicado en el B.O.E. del 18 de mayo de 1967

- Instrumento de Ratificación del Convenio de doble nacionalidad entre España y la República Dominicana, firmado en Santo Domingo el 15 de marzo de 1968 y publicado en el B.O.E. del 8 de febrero de 1969

- Instrumento de ratificación del Convenio entre el Gobierno Español y el Gobierno de la República Argentina sobre nacionalidad, firmado en Madrid el 14 de abril de 1969, y publicado en el B.O.E. del 2 de octubre de 1971

- Instrumento de 7 de mayo de 1980 de Ratificación del Convenio de Nacionalidad entre España y Colombia, hecho en Madrid el 27 de junio de 1979 y publicado en el B.O.E. del 29 de noviembre de 1980

En cuanto a la jurisprudencia constitucional sobre el artículo 11, destaca la Declaración 1/1992, de 1 de julio, ante el requerimiento del Gobierno acerca de la existencia o inexistencia de contradicción entre el art. 13.2 de la Constitución Española y el art. 8 B, apartado 1, del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea. Se aborda, por tanto, más bien lo dispuesto en ese artículo 13.2, aunque el fundamento jurídico 5 de esta DTC se detiene también en el artículo 11, indicando lo siguiente:

Siendo cierto que la Constitución no define quiénes son españoles (tarea que defiere al legislador en su art. 11.1), y resultando asimismo indiscutible que no existe un régimen jurídico uniforme para todos los nacionales, y que puede ser diverso también el de unos y otros extranjeros, es patente, sin embargo, que la Constitución, en su art. 13, ha introducido reglas imperativas e insoslayables para todos los poderes públicos españoles (art. 9.1 de la Norma fundamental) en orden al reconocimiento de derechos constitucionales en favor de los no nacionales. Se cuenta entre tales reglas, según venimos recordando, la que reserva a los españoles la titularidad y el ejercicio de muy concretos derechos fundamentales, derechos -como el de sufragio pasivo que aquí importa- que no pueden ser atribuidos, ni por ley, ni por tratado, a quienes no tengan aquella condición; esto es, que sólo pueden ser conferidos a los extranjeros a través de la reforma de la Constitución. Pues bien, este límite constitucional desaparecería -y con él la propia fuerza de obligar de la Constitución- si tomara forma jurídica y fuera aceptada la interpretación que el Gobierno ha expuesto, según la cual pudiera el legislador acuñar o troquelar nacionalidades ad hoc con la única y exclusiva finalidad de eludir la vigencia de la limitación contenida en el art. 13.2 C.E. El legislador de la nacionalidad debe, como es obvio, definir quiénes son españoles, es decir, quiénes tienen, potencialmente, capacidad para ser titulares de cualesquiera situaciones jurídicas en el ordenamiento y sobre ello no le da la Constitución pauta material alguna. Pero no puede, sin incurrir en inconstitucionalidad, fragmentar, parcelar o manipular esa condición, reconociéndola solamente a determinados efectos con el único objeto de conceder a quienes no son nacionales un derecho fundamental, que, como es el caso del sufragio pasivo, les está expresamente vedado por el art. 13.2 de la Constitución.

La definición de la nacionalidad española, como recoge pues el Tribunal Constitucional y hemos visto que desarrolla nuestro Código Civil, debe ser única para todos y para todas sus dimensiones, para no contravenir este artículo 11.

Cabe citar en fin la STC 31/2010, de 28 de junio, que en su fundamento jurídico 18 desestima la impugnación del artículo 15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña reformado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio. En la demanda se alega “la posible contradicción entre las previsiones estatutarias acerca de los titulares de los derechos reconocidos en el Estatuto y el hecho de que la Constitución determine por sí misma, y atendiendo al criterio de la nacionalidad, el círculo de los posibles titulares de derechos, si bien entonces el precepto constitucional directamente afectado sería más bien el art. 13 CE”, como señala el Tribunal Constitucional, a cuyo comentario nuevamente nos remitimos. 

Comentario realizado por

Ignacio Navarro Mejía, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

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