Constitución Española

Contenido sistemático del precepto

La inclusión de este artículo en el texto constitucional debe analizarse a la luz de la evolución del concepto de la función de policía, que según señalara Chiapetti fue fundamento de la autoridad monárquica absoluta ya que habilitaba al Príncipe para intervenir en la esfera privada de sus súbditos, justificándose esa intervención en los fines perseguidos por aquella actividad, a saber, la procura del orden, la seguridad y el bienestar.

Las teorías desarrolladas en la Alemania de la ilustración llevaron progresivamente a separar policía entendida como seguridad y policía entendida como bienestar, de tal forma que, como dice García De Enterría, en esta concepción, la policía va a quedar circunscrita a la defensa frente a los peligros que afecten o amenacen a la seguridad y al orden público para lo cual se reconocía una habilitación general e ilimitada en cuanto a su contenido.

La Revolución Francesa trae otro cambio en la concepción de la función de policía, esta vez al no considerarla ya un poder ilimitado. La actividad de policía debía detenerse ante una serie de derechos individuales reconocidos constitucionalmente, idea que se refleja en el art 12 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano, de 26 de agosto de 1789 del que se extraen varios principios básicos:

• El concepto de seguridad se configura como uno de los derechos naturales e imprescriptibles del hombre y fundamento de toda asociación política.
• Este concepto de seguridad se une al de orden público y cabe acudir a la fuerza pública para garantizar ambos. 
• La fuerza pública y las libertades se encuentran unidas, siendo las dos caras de una misma moneda. 

Estas ideas se pierden en la Europa continental surgida de los movimientos contrarrevolucionarios del siglo XIX hasta el punto de que a finales de ese siglo la expresión policía, según explica Carro, no se relaciona con los objetivos (seguridad y orden público) sino con la forma de la actividad (la adopción de medidas restrictivas contra los ciudadanos usando la coacción), cuya finalidad –mantener el buen orden de la comunidad–,  justificaría, según Otto Mayer, la existencia de amplios apoderamientos de la Administración en este campo.

Frente a ello, autores como Ranelletti defenderían la idea, finalmente asentada con la llegada del Estado democrático, según la cual la función de policía tiene como finalidad la defensa del orden jurídico y, por ende, la de los derechos subjetivos que en él se reconocen, teoría que ha permitido que la actividad policial quede vinculada a los principios constitucionales y que el Leitmotiv de su existencia sea la garantía de los derechos y libertades reconocidos en la Constitución, de ahí que el artículo 104.1 in fine de nuestra Carta Magna señale  «…tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana».

Nuestra Constitución reconoce en distintos artículos un concepto de seguridad que, dirá el Tribunal Constitucional, significa distinto según el adjetivo que le acompaña, hablamos de: la seguridad jurídica, del artículo 9.3; la seguridad personal, del artículo 17, la seguridad ciudadana, que el artículo 104 configura como un bien jurídico de ámbito colectivo y lo contempla desde la perspectiva de quienes han de garantizarlo, esto es, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y la seguridad pública del artículo 149.1.29ª, de sentido más amplio que el anterior aunque comprensivo de este. En efecto, centrándonos en el concepto de seguridad entendida según Palomar como la situación de normalidad en que se mantiene y vive un Estado cuando se desarrollan las diversas actividades colectivas sin que se produzcan perturbaciones o conflictos, la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana dirá que para su garantía el Estado cuenta con diversos mecanismos, entre los que están: el ordenamiento jurídico, que da respuesta a los fenómenos ilícitos; el poder judicial, que asegura su aplicación, y «unas Fuerzas y Cuerpos de Seguridad eficaces en la prevención y persecución de las infracciones».

Atendiendo a tales premisas, se entiende mejor la diferencia establecida en la propia Constitución entre las Fuerzas Armadas (artículo 8) y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (artículo 104), la primera encargada de la defensa del orden constitucional hacia el exterior, la segunda responsable de esa misma misión en el orden interno y que actúa bajo la dependencia del Gobierno en una suerte de administración especializada (nótese que se regula en el título IV Del Gobierno y de la Administración). La Constitución pone así fin, dirá López Ramón, a la tradicional implicación de las Fuerzas Armadas en el mantenimiento del orden público interno, instituyendo las bases para una policía civil, acorde con los principios democráticos y esencialmente profesionalizada, y en esta misma línea, insiste Barcelona, la diferente sistemática de los arts. 8 y 104 sugiere la voluntad del constituyente de establecer una separación orgánica y funcional entre lo militar y lo policial, que se ve reforzada porque el art. 149.1 regula en apartados diferentes (4ª y29ª) la competencia exclusiva del Estado en materia de defensa y Fuerzas Armadas y en materia de seguridad pública, lo cual no obsta, matiza García Trevijano, para que en la Constitución no se haya prejuzgado el régimen jurídico aplicable a cada una de estas instituciones, pues se remite en ambos casos a su respectiva ley orgánica reguladora y se reconoce en diversos artículos la viabilidad de institutos sometidos a disciplina militar pero ajenos a las Fuerzas Armadas. Serán estos posibles puntos de conexión una de las materias que abordará la doctrina constitucional, tal y como se verá más adelante.

Este artículo debe además analizarse junto con otros de nuestra Carta Magna que van a completar el régimen jurídico de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

Por un lado, se debe tener en cuenta el artículo 126 CE referido a la policía judicial, dependiente, en los términos que una ley establezca, de los Jueces y Tribunales y del Ministerio Fiscal en sus funciones de averiguación del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente.

Por otro lado, hay que acudir al régimen de distribución de competencias contemplado en la Constitución, de tal forma que el artículo 149.1.29ª otorga al Estado la competencia exclusiva en materia de seguridad pública, sin perjuicio de que se prevea que las Comunidades Autónomas puedan coadyuvar a garantizar esta seguridad bien creando policías propias (149.1 29ª CE), bien asumiendo competencias de coordinación y demás facultades en materia de policía local (artículo 148.1.22ª CE), todo ello en los términos establecidos en sus Estatutos de Autonomía y en la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local –que contempla la participación de las Corporaciones locales en el ámbito de la seguridad–, y siempre dentro del marco establecido en una Ley orgánica. Esta forma de establecer el régimen competencial, afirma Fernández Segado, supone unaquiebra de la técnica general de distribución de competencias que reserva a los Estatutos de Autonomía su delimitación. En este supuesto no se está posibilitando la inmediata incorporación de una materia (la de la seguridad), o sus potestades concretas, a los respectivos Estatutos sino que será una norma estatal la que debe llevar a cabo una previa delimitación de competencias (no en vano las SSTC 86/2014, de 29 de mayo y 154/2017, de 21 de diciembre incluyen a esta Ley Orgánica en el bloque de constitucionalidad).

La ley orgánica a la que la Constitución encomienda la regulación de ese marco competencial, así como la regulación de «las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad» es la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LOFCS), que establece también el régimen jurídico de la policía judicial conforme al ya mencionado artículo 126 CE, y cuyo objetivo principal «se centra en el diseño de las líneas maestras del régimen jurídico de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en su conjunto, tanto de las dependientes del Gobierno de la Nación como de las Policías Autónomas y Locales, estableciendo los principios básicos de actuación comunes a todos ellos y fijando sus criterios estatutarios fundamentales».

Congruentemente con lo anterior, la ley establece que son Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: a) las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado dependientes del Gobierno de la Nación e integradas por el Cuerpo Nacional de Policía y la Guardia Civil; b) los Cuerpos de Policía dependientes de las Comunidades Autónomas, tanto las policías autonómicas independientes (País Vasco, Cataluña, Navarra, Canarias), como las unidades del Cuerpo Nacional de Policía adscritas a las Comunidades Autónomas (Andalucía, Valencia, Asturias, Galicia, Aragón), y c) los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones Locales.

Regula, además, esta Ley, los principios básicos de actuación de todos ellos (capítulo II), tales como el respeto al ordenamiento jurídico, la dedicación, la responsabilidad y el secreto profesional en el desempeño de sus funciones. Mención especial merecen los principios que deben respetar tanto en sus relaciones con la comunidad (evitando, por ejemplo, cualquier práctica abusiva, arbitraria o discriminatoria) como en sus relaciones con el detenido, que les obliga a identificarse y a velar por el cumplimiento de los trámites, plazos y demás requisitos que el ordenamiento establezca respecto de aquel.

Por otra parte, la existencia de diferentes Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, dependientes de administraciones también diferentes, obliga a que el legislador preste especial atención a los principios de cooperación recíproca y coordinación, de tal forma que, además de los múltiples artículos en los que exige una coordinación entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, el título IV de la Ley Orgánica hace expresa alusión a la colaboración –(art. 45) «deberán prestarse mutuo auxilio e información recíproca en el ejercicio de sus funciones respectivas»– y a los órganos de cooperación (arts. 48 y ss.) como son el Consejo de Política de Seguridad y las Juntas de Seguridad de alcance autonómico, así como las Juntas Locales de Seguridad en este último ámbito.

Finalmente, la Ley Orgánica establece las disposiciones estatutarias comunes a todos los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad (capítulo III), que, partiendo del reconocimiento de la adecuada promoción profesional, social y humana, les otorga carácter profesional y permanente, les exige juramento o promesa de acatamiento a la Constitución, les niega el reconocimiento del derecho de huelga u otras acciones sustitutivas de este o concertadas con el fin de alterar el normal funcionamiento de los servicios, y propugna, entre otros aspectos, un régimen disciplinario inspirado en unos principios acordes con la misión fundamental que la Constitución les atribuye y con la estructura y organización jerarquizada y disciplinada propias de los mismos.

En todo caso, y en relación con el régimen estatutario, cabe resaltar que la distinta naturaleza de la Policía Nacional y la Guardia civil, que la propia Ley Orgánica define como «Instituto Armado de naturaleza militar», hace posible que este Cuerpo tenga una mayor restricción en el ejercicio de determinados derechos fundamentales. Así, los funcionarios de la Policía Nacional tienen derecho a constituir organizaciones sindicales de ámbito nacional para la defensa de sus intereses profesionales, así como el de afiliarse a las mismas y a participar activamente, siempre que estas organizaciones sindicales estén formadas exclusivamente por policías nacionales. Dichas organizaciones podrán federarse o confederarse con otras que, a su vez, estén integradas exclusivamente por miembros de la Policía Nacional y podrán formar parte de organizaciones internacionales de su mismo carácter.(arts. 88 y ss. de la Ley Orgánica 9/2015). Por el contrario, a la Guardia Civil le será de aplicación la regulación contenida en el artículo 13.1 de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas, según el cual, podrán ejercer el derecho de reunión, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del Derecho de Reunión pero no podrán organizar ni participar activamente en reuniones o manifestaciones de carácter político o sindical. Tampoco podrán organizar, participar ni asistir en lugares de tránsito público a manifestaciones o a reuniones de carácter político, sindical o reivindicativo vistiendo el uniforme o haciendo uso de su condición. (art 1 Ley Orgánica 11/2011).

Desarrollo normativo y jurisprudencial

Por lo que al desarrollo normativo del artículo se refiere, se debe resaltar el hecho de que la exigencia constitucional de aprobar una ley orgánica para su desarrollo no ha sido óbice para que existan otras normas dictadas al amparo de aquel. Existen normas específicas que regulan con detalle el régimen jurídico de la Guardia Civil como son: la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, Reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil; la Ley Orgánica 12/2007 de 22 de octubre, del Régimen disciplinario de la Guardia Civil y la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil. Otras afectan a la Policía Nacional, principalmente: la Ley Orgánica 4/2010, de 20 de mayo, de Régimen disciplinario del Cuerpo nacional de Policía y la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional. Sin olvidar normas, como por ejemplo, la Ley Orgánica 4/1997, de 4 de agosto, por la que se regula la utilización de video cámaras por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad en lugares públicos, la Ley 5/2014, de 4 de abril, de Seguridad Privada o Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad Nacional, entendida esta como la acción del Estado dirigida a proteger la libertad y el bienestar de sus ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a nuestros socios y aliados a la seguridad internacional en cumplimiento de los compromisos asumidos. Destaca de manera muy especial la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana que, como su predecesora la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, se ha dictado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 104 y 149.1.29ª de la Constitución. En ella, según dice su Exposición de Motivos, una parte significativa de su contenido se refiere a la regulación de las intervenciones de la policía de seguridad, funciones propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, aunque con ello no se agote el ámbito material de lo que hay que entender por seguridad pública y, añade la citada Exposición, que se ha dictado bajo la premisa de que «libertad y seguridad constituyen un binomio clave para el buen funcionamiento de una sociedad democrática avanzada, siendo la seguridad un instrumento al servicio de la garantía de derechos y libertades y no un fin en sí mismo».

Tampoco han faltado los pronunciamientos del Tribunal Constitucional en relación con este artículo, el régimen jurídico de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y, en último término, sobre la necesaria conceptualización de los términos seguridad pública, seguridad ciudadana.

Como se ha señalado anteriormente, una de las cuestiones que el Tribunal Constitucional ha abordado se refiere a la posible configuración de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad como institutos armados. La STC 194/1989, de 16 de noviembre, admite la constitucionalidad de crear un cuerpo de policía de naturaleza militar, pues es esta  «una opción entre las posibles dejada por el constituyente a la libre disponibilidad del legislador posconstitucional». Es más, el Tribunal Constitucional, ante las alegaciones relativas a que la naturaleza militar del Cuerpo solo era válida cuando ejerce misiones militares o en situación de guerra o estado de sitio, defendió que dicha naturaleza «constituye su rasgo característico y definitorio, y el prius lógico del que derivan no solo sus posibles y circunstanciales misiones militares, sino principalmente los datos permanentes u ordinarios de su régimen jurídico»; como son la estructura jerárquica, la organización y el régimen disciplinario. Si bien, según diría la STC 1/1995, de 10 de enero, no es este un imperativo constitucional, siendo la existencia de un cuerpo de policía de naturaleza militar (hablamos de la Guardia Civil) una decisión del legislador ordinario.

Respecto a la función que la Constitución encomienda a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad consistente en la defensa de los derechos y libertades, destaca especialmente la STC 55/1990, de 28 de marzo que en su fundamento jurídico 5 resalta la necesidad de ponderar los valores constitucionales en juego, de modo que la protección de los medios de actuación de las Fuerzas de Policía (como era en este caso el reconocimiento en el artículo 8 de la LOFCS de un fuero especial para procesar a sus miembros) no puede suponer un sacrificio de bienes y derechos constitucionales y del propio respeto del Estado de Derecho, de tal forma que «de la Constitución se deduce que las Fuerzas de Policía están al servicio de la comunidad para garantizar al ciudadano el libre y pacífico ejercicio de los derechos que la Constitución y la Ley les reconocen, (…). El art. 104.1 CE trata de asegurar la adaptación del sistema policial, de sus funciones y de sus principios básicos al orden constitucional, subrayando, en un plano positivo, y en la misma línea que el art. 53 CE, la función de garantía de libertades y derechos fundamentales que también corresponde a la Policía, pero, al mismo tiempo, negativamente destacando que la actuación de la fuerza de la Policía debe respetar también y garantizar las libertades y derechos fundamentales del ciudadano», insiste así el Alto Tribunal en que el art. 104.1 CE «refleja un necesario y no siempre fácil equilibrio en relación con la actuación de las fuerzas de la Policía, que son un instrumento necesario para asegurar la libertad y la seguridad de los ciudadanos, pero que, al mismo tiempo, por la posibilidad de uso legítimo de la fuerza y de medidas de coacción supone, en el caso de extralimitaciones, una puesta en peligro de la libertad y seguridad de aquellos, así como de otros derechos y bienes constitucionales de la persona (vida, integridad física, intimidad, inviolabilidad del domicilio, etc.). Un orden constitucional democrático es incompatible con el uso de métodos represivos ilegítimos y por ello mismo exige una protección adecuada del ciudadano frente al peligro de eventuales extralimitaciones, lo que incluye también la posibilidad de acudir a la vía judicial para reaccionar frente a los excesos y abusos, con trascendencia penal, por parte de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en el uso, en principio legítimo, de la fuerza y de los medios de coacción» (FJ 5.º). Y así, por ejemplo, el Tribunal exigió, concediendo el amparo en la STC 21/2018, de 5 de marzo, que la policía, en el curso de una detención, informara debidamente al detenido acerca de las circunstancias que justificaron esta. En todo casoesta misión encomendada por la Constitución a las fuerzas de policía es un elemento definitorio de su naturaleza que los distingue de otros funcionarios que no pueden considerarse incluidos en esta categoría aunque sus miembros porten armas (STC 32/1993, de 1 de febrero, en relación con el Cuerpo de Agentes Rurales de Cataluña).

Otra cuestión de honda trascendencia constitucional ha sido el reparto de competencias en la materia. Tras unas primeras sentencias (STC 117/1984 o 104/1989, de 8 de junio) en las que el Tribunal Constitucional establece que las comunidades autónomas solo pueden ser titulares de una competencia instrumental (creación y regulación de sus propias policías ) y no del aspecto material de esta (esto es la seguridad misma), la STC 175/1999, de 30 de septiembre viene a modificar esta línea doctrinal al reconocer a las comunidades autónomas ciertas competencias materiales en el ámbito de la seguridad pública más allá de lo que se entiende por organización de su propia policía y que tienen carácter complementario e inseparable del servicio policial en sentido estricto. Posteriormente, la STC 148/2000, de 1 de junio considera que en el artículo 149.1.29ª nos encontramos ante un supuesto de confluencia competencial de tal manera que la invocación por el Estado del título competencial seguridad pública no puede vaciar de contenido la competencia autonómica que el artículo reconoce pues otorga al Estado la competencia exclusiva en esta materia «sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas…». La STC 235/2001, de 13 de diciembre, al hilo de la distinción del concepto de actividad de policía en sentido amplio y en sentido estricto introduce dentro de este último no solo el aspecto orgánico del término policía sino también los actos propios de la policía gubernativa y que, a priori serán en su mayoría de carácter material y no jurídico, dice así el Tribunal en su fundamento jurídico 8 «Por una parte, este término se usa en la doctrina administrativista para denominar un ámbito genérico de la actividad de la Administración, caracterizada por la utilización de técnicas de limitación de los derechos e intereses de los particulares, que, a su vez, pueden manifestarse en una plural tipología de actos, bien de sentido netamente jurídico o incluso de carácter material. En tal sentido se habla de actividad de policía, o de policía administrativa. Es, pues, un concepto objetivo. Pero al propio tiempo el término policía alude a una realidad mucho más concreta, como es la de un determinado tipo de órganos: los de la policía gubernativa, lo que remite a un concepto subjetivo; aunque también tiene obviamente una vertiente objetiva que alude a la actividad de esos órganos». Tras estas afirmaciones y reconociendo que no existe en la Constitución una definición apriorística, indiscutible y objetiva de cuál es la característica precisa de actos de la policía gubernativa, concluye que  «En realidad la única caracterización más segura al respecto es la de que la actividad de los cuerpos de policía gubernativa es primariamente una actividad de índole material, no jurídica, sin perjuicio de que con carácter circunstancial a lo largo de diferentes etapas históricas pueda haberse atribuido, o pueda atribuirse, a los cuerpos de policía gubernativa algún tipo de actividad jurídica, aunque no les sea genuinamente propia». Finalmente la STC 154/2017 dirá que «Han de incardinarse en el ámbito competencial de las Comunidades Autónomas que dispongan de policía de seguridad propia todas aquellas facultades que, bien por su especificidad o bien por inherencia o complementariedad, sean propias de las funciones o servicios policiales que hayan asumido con arreglo a lo dispuesto en los respectivos Estatutos y en la Ley Orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad. Por el contrario, corresponderán al Estado, además de los servicios policiales que en todo caso han quedado reservados a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado, las restantes potestades o facultades administrativas en materia de seguridad pública, que no sean sin embargo propias ni inherentes de las funciones o servicios policiales, según han sido definidos por la Ley Orgánica de fuerzas y cuerpos de seguridad y por la Ley Orgánica a que se remite el artículo 104.2 CE».

Esta misma sentencia de 2017 alude a otra importante cuestión relacionada con la policía y el reparto de competencias, en esta ocasión en relación con las policías locales, señalando que «por otra parte, en lo que a las competencias autonómicas respecta, ha de diferenciarse entre la competencia de coordinación y demás facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley orgánica, a la que la Constitución hace referencia en el artículo 148.1.22, de la competencia de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica a la que, a su vez, se refiere el artículo 149.1.29 CE», cuestión esta que fue abordada ampliamente por el Tribunal Constitucional en las SSTC 25/1993, de 21 de enero, 49, 50, 51 y 52/1993, de 11 de febrero y 81, 82, 85 y 86/1993, de 8 de marzo y, posteriormente, por las SSTC 172/2013, de 10 de octubre y 86/2014, de 29 de mayo, en este sentido, estas dos últimas sentencias exigen para que una comunidad autónoma pueda autorizar el acuerdo de colaboración entre municipios limítrofes para la prestación de servicios de policía local (siempre dentro del respeto a las condiciones fijadas por Estado para tal colaboración intermunicipal) que esa comunidad autónoma haya asumido en su Estatuto de Autonomía competencias en materia de protección de personas y bienes y de mantenimiento del orden público; es decir, en materia de seguridad pública.

Finalmente, por lo que respecta al concepto de seguridad destaca la STC 172/2020 de 19 de noviembre, que al hilo del recurso de inconstitucionalidad presentado en relación con diversos preceptos de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en su fundamento jurídico 3 realiza una serie de consideraciones previas sobre los conceptos de seguridad ciudadana y seguridad pública, consideraciones que hará suyas también la STC 13/2021, de 28 de enero.

Señala el Alto Tribunal que desde sus primeras sentencias y a los efectos de delimitar el ámbito material de la competencia reservada al Estado por el art. 149.1.29 CE, ha ido perfilando la noción de seguridad pública:

• En sus primeros pronunciamientos (SSTC 33/1982, de 8 de junio, FJ 3; 117/1984, de 5 de diciembre, FJ 4, y 123/1984, de 18 de diciembre, FJ 3) establece su ámbito, que será más preciso o estricto que el de la noción tradicional de «orden público». Así, centra la seguridad pública en la actividad dirigida «a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadano, que son finalidades inseparables y mutuamente condicionadas», y que comprende «un conjunto plural y diversificado de actuaciones, distintas por su naturaleza y contenido, aunque orientadas a una misma finalidad tuitiva del bien jurídico así definido» (STC 104/1989, de 8 de junio, FJ 3).

• Posteriormente incluye dentro del concepto de seguridad pública «todas aquellas medidas o cautelas que, dirigiéndose a la protección de personas y bienes, tengan como finalidad aún más específica evitar graves riesgos potenciales de alteración del orden ciudadano y de la tranquilidad pública» (STC 148/2000, FJ 10).  Como ejemplo de tales categorías el Tribunal enumera: la «seguridad nacional» (STC 184/2016, de 3 de noviembre, FJ 3); la «ciberseguridad» (STC 142/2018, de 20 de diciembre, FJ 4); los «sistemas de videovigilancia» (STC 31/2010, FJ 109); las medidas dirigidas a la prevención de las actuaciones potencialmente más peligrosas en materia de espectáculos públicos (STC 148/2000, FJ 6); o algunas de las actuaciones típicas de la policía administrativa [STC 235/2001, de 13 de diciembre, FJ 9 a)].

• Recuerda, asimismo, que la actividad policial propiamente dicha –esto es, la desempeñada por los cuerpos de seguridad a que se refiere el art. 104 CE–, así como las funciones administrativas complementarias e inseparables de aquellas, son «una parte de la materia más amplia de la seguridad pública». Señala en este sentido que «por relevantes que sean, esas actividades policiales, en sentido estricto, o esos servicios policiales, no agotan el ámbito material de lo que hay que entender por seguridad pública [...]. Otros aspectos y otras funciones distintas de los cuerpos y fuerzas de seguridad, y atribuidas a otros órganos y autoridades administrativas [...] componen sin duda aquel ámbito material» (SSTC 59/1985, FJ 2 in fine; 104/1989, FFJJ 3 y 4; 313/1994, FJ 6; 40/1998, FJ 46, y 175/1999, de 30 de septiembre, FJ 5, 148/2000, FJ 6, entre otras). Igualmente subraya la doctrina del Tribunal que no «puede sostenerse que cualquier regulación sobre las actividades relevantes para la seguridad ciudadana haya de quedar inscrita siempre y en todo caso en el ámbito de las funciones de los cuerpos de policía o asimiladas, pues es obvio que pueden regularse al respecto actuaciones administrativas que, sin dejar de responder a finalidades propias de la materia "seguridad pública", no se incardinen en el ámbito de la actividad de dichos cuerpos» [STC 235/2001, FJ 8 a)]. Por tanto, el concepto material de seguridad pública «puede ir más allá de la regulación de las intervenciones de la "policía de seguridad", es decir, de las funciones propias de las fuerzas y cuerpos de seguridad» (STC 86/2014, de 24 de junio, FJ 4).

• Precisa también estos dos conceptos desde un punto de vista negativo pues «no toda seguridad de personas y bienes, ni toda normativa encaminada a conseguir [la seguridad pública] o a preservar su mantenimiento, puede englobarse en el título competencial de "seguridad pública", pues si así fuera, la práctica totalidad de las normas del ordenamiento serían normas de seguridad pública, y por ende competencia del Estado» (STC 59/1985, de 6 de mayo, FJ 2 in fine; doctrina reiterada luego en las SSTC 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 6; 40/1998, de 19 de febrero, FJ 49, o 148/2000, de 1 de junio, FJ 5, entre otras), y enumera diversos ejemplos en los que se ha ido perfilando las relaciones seguridad pública/competencia estatal/competencia autonómica en materias como: la sanidad (SSTC 33/1982, de 8 de junio, FJ 3; 15/1989, de 26 de enero, FJ 3; 54/1990, de 20 de marzo, FJ 3, o 313/1994, de 24 de noviembre, FJ 6), la protección civil [SSTC 133/1990, de 19 de julio, FJ 4 c); 31/2010, de 28 de junio, FJ 78; 155/2013, de 10 de septiembre, FJ 4, o 58/2017, de 11 de mayo, FFJJ 3 c) y 8], el medio ambiente (SSTC 49/2013, de 28 de febrero, FJ 12, y 45/2015, de 15 de marzo, FJ 6), la ejecución de legislación penitenciaria (STC 108/1998, de 8 de junio, FJ 5), o los «espectáculos públicos» (STC 148/2000, de 1 de junio, FJ 10) por citar algunas materias.

En definitiva, afirma el Alto Tribunal que «la seguridad ciudadana se nos presenta como un ámbito material que forma parte de la seguridad pública pero, en modo alguno, equivalente o sinónimo. La seguridad ciudadana es una aspiración legítima de toda sociedad democrática, expresada como anhelo individual o colectivo. Como bien jurídico cuya tutela corresponde ejercer al Estado, la seguridad ciudadana se puede entender como el estado en el que el conjunto de la ciudadanía goza de una situación de tranquilidad y estabilidad en la convivencia que le permite el libre y pacífico ejercicio de los derechos y libertades que la Constitución y la Ley les reconocen (STC 55/1990, de 28 de marzo, FJ 5)» y concluye: la seguridad ciudadana como actividad encaminada a «asegurar un ámbito de convivencia en el que sea posible el ejercicio de los derechos y libertades, mediante la eliminación de la violencia y la remoción de los obstáculos que se opongan a la plenitud de aquellos» (preámbulo de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana), es una parte integrante de la más amplia noción de seguridad pública; una parte de gran importancia y dotada de perfiles propios pero que, sin embargo, no abarca todos los aspectos que definen el ámbito material de la seguridad pública. Y así parece reconocerlo el propio legislador, cuando excluye expresamente del ámbito de aplicación de la Ley Orgánica aquí controvertida aspectos que, por el contrario, forman parte de la seguridad pública (la seguridad aérea, marítima, ferroviaria, vial o en los transportes, quedando, en todo caso, salvaguardadas las disposiciones referentes a la defensa nacional y la regulación de los estados de alarma, excepción y sitio, art. 2.3)».

Comentario realizado por

Maite González Escudero, Letrada de las Cortes Generales. 2026.

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