Comentario
Disposición transitoria Séptima
Contenido del precepto
La disposición transitoria séptima debe entenderse en relación con otros preceptos constitucionales, como los comprendidos en los artículos 2, 137, 143, 144, 146 y 151, así como la disposición transitoria primera.
En cuanto al íter parlamentario de este precepto, cabe subrayar que en el Anteproyecto de Constitución (BOC, de 5 de enero de 1978) la disposición transitoria tercera decía en su párrafo segundo, “Una vez aprobados los Estatutos de Autonomía conforme a lo establecido en el artículo 131, los órganos provisionales se considerarán disueltos”. Por su parte, el Informe de la Ponencia (BOC, 17 de abril de 1978) declaraba que en la disposición transitoria sexta “Los organismos preautonómicos se considerarán disueltos en los siguientes casos: a) Una vez constituidos los órganos que establezcan los Estatutos de Autonomía aprobados conforme a la Disposición Adicional; b) En el supuesto de que el Estatuto de Autonomía no llegara a ser aprobado por los trámites y con los requisitos que establece la Constitución; c) si el Organismo Preautonómico no hubiera ejercido el derecho que le reconoce la Disposición Adicional en el plazo de un año.”
Como se desprende de la referida redacción, tan sólo el plazo del tercer apartado y la numeración del artículo recogido en el segundo fueron objeto de cambio en la vigente redacción. Esta última se alcanzó mediante una enmienda in voce que presentó el Diputado Meilán Gil, desde el Grupo parlamentario de UCD, en la Comisión de Asuntos Constitucionales del Congreso de los Diputados (DSCD, n. 93, de 20 de junio de 1978). Dicha enmienda fue aprobada por los 34 miembros presentes en la Comisión. Posteriormente, la votación en el Pleno obtuvo 16 abstenciones y 245 votos favorables. En la Cámara alta, la Comisión Constitucional la aprobó con 23 votos a favor y 2 abstenciones, finalmente confirmada su aprobación en el Pleno por 184 votos favorables y una abstención.
A la muerte del General Franco, España se encuentra ante la necesidad de afrontar, entre otros, un grave problema, como es el de la transformación de un Estado centralizado en un Estado autonómico. La afirmación y elaboración de las Autonomías territoriales ha sido una complejísima y delicada operación, que aún hoy suscita problemas y desde sus orígenes de modo especial en Cataluña y País vasco. La urgencia, exigencias y reivindicaciones autonómicas no se produjeron por igual en todos los territorios y ello hizo que los territorios quisieran implantar regímenes preautonómicos, expresión que tuvo que inventarse. Resulta a estos efectos muy significativo el Preámbulo del Real Decreto Ley 41/1977, de 29 de septiembre, sobre el restablecimiento provisional de la Generalidad de Cataluña: “El Gobierno proclamó en su declaración programática la necesidad de la institucionalización de las autonomías, anunciando la posibilidad de acudir a fórmulas de transición desde la legalidad vigente.” Un Decreto de la Presidencia de la Generalidad de 28 de abril de 1931 señalaba que mientras no se aprobase el Estatuto de Autonomía catalán se crearía para Cataluña un Consejo o Gobierno provisional y una Asamblea de representantes de los municipios, que se llamaría Diputación provisional de la Generalidad y de la que también participarían unos comisarios que actuarían como delegados de tal Consejo en las competencias propias de las Diputaciones provinciales.
En el proceso de elaboración de los regímenes preautonómicos, muchos Reales Decretos Leyes se fueron elaborando, entre ellos cabe mencionar el Real Decreto 382/1977, de 18 de febrero, relativo a la creación de órganos preautonómicos para Cataluña; el Real Decreto Ley 18/1977, de 4 de marzo, de restauración de las Juntas Generales de Guipúzcoa y Vizcaya, que serían las entidades de participación de esas provincias a través de sus municipios en el Gobierno provincial. También el Real Decreto 1611/1977, de 2 de junio, regulador de la organización y funcionamiento de las Juntas Generales de Álava; Real Decreto Ley 7/1978 y Real Decreto 474/1978, de 16 de marzo para Galicia; R.D.-L. 8/1978 y R.D. 475/1978, de 17 de marzo para Aragón; R.D.-L. 9/1978 y Real Decreto de desarrollo 476/1978, de 17 de marzo para Canarias; R.D.-L. 10/1978 y R.D. 477/1978, de 17 de marzo, modificado por R.D.-L. 12/1981, de 20 de agosto; R.D.-L. 11/1978 y R.D. 832/1978, de 27 de abril para Andalucía; R.D.-L. 18/1978 y R.D. 1517/1978, de13 de junio para el Archipiélago Balear; R.D.-L. 19/1978 y R.D. 1518/1978, de 13 de junio para Extremadura; R.D.-L. 20/1978 y R.D. 1519/1978, de 13 de junio para Castilla y León; R.D.-L. 29/1978 y R.D. 2405/1978, de 29 de septiembre para Asturias; R.D.-L. 30/1978, de 27 de septiembre y R.D. 2406/1978, de 29 de septiembre para Murcia y, por último, el 31 de octubre de 1978, mediante el Real Decreto Ley 32/1978 y R.D. 2692/1978, de 31 de octubre, accedía al régimen preautonómico Castilla-La Mancha. En consecuencia, quedaban al margen de este sistema Madrid, Navarra, Ceuta y Melilla. Santander y Logroño quedaron integradas en el Consejo General de Castilla y de León, si bien, como decía el artículo segundo del Real Decreto Ley 20/1978, de 13 de junio, por el que se aprueba el régimen preautonómico para Castilla y León, “ello no prejuzga la futura organización de las once provincias bajo alguna de las modalidades que la Constitución establezca”.
La Constitución de 1978 se refiere a las preautonomías con una terminología dispar. Así, la disposición transitoria primera habla de “órganos colegiados superiores” de los regímenes provisionales de autonomía; la disposición transitoria segunda dice “órganos preautonómicos” y la séptima utiliza la expresión “organismos provisionales autonómicos”".
Ahora bien, esta última se refiere a las posibles causas de extinción de los regímenes preautonómicos, contemplándolas en los tres sucesivos apartados. No obstante, los Reales Decretos instauradores del sistema preautonómico contemplaban una cuarta causa de extinción que omite nuestra Constitución: por decisión del Gobierno, por razones de seguridad del Estado (art. 8 del R.D.L. 41/1977, de 29 de septiembre; reproducido casi literalmente en los sucesivos Decretos leyes ya mencionados).
Desarrollo normativo
En relación a la primera causa de extinción de los organismos provisionales autonómicos establecida en esta disposición, esto es, la constitución de los órganos que establezcan los Estatutos de Autonomía aprobados conforme a la Constitución, no se puntualiza el momento exacto en el que debe producirse tal extinción, ni qué órganos concretos debían instituirse para que operase este mecanismo. La experiencia revela que en Cataluña, Asturias, País Vasco, Aragón, Murcia y Castilla-La Mancha, tal extinción operaría al elegirse el Presidente de las respectivas Comunidades y al constituirse, consecuentemente, sus respectivas Asambleas o Parlamentos. Así lo confirman los propios Estatutos de Autonomía: Disposición transitoria tercera, apartado cuarto, del Estatuto de Castilla-La Mancha aprobado por Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto; Disposición transitoria segunda, apartado quinto, del Estatuto de la Región de Murcia aprobado por Ley Orgánica 4/1982, de 4 de junio; Disposición transitoria segunda, apartado séptimo, del Estatuto de Aragón, aprobado por Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto (actualmente está vigente la Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón); Disposición transitoria quinta, apartado séptimo, del Estatuto catalán, aprobado por Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre (actualmente está vigente la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña).
En Galicia, Andalucía, Canarias, Extremadura y Castilla-León, los textos estatutarios señalan que la disolución de los órganos preautonómicos se producirá con la elección de los organismos autónomos de naturaleza institucional, esto es, los Parlamentos, Presidentes de Comunidad y Juntas o Gobiernos correspondientes. Así lo confirman la Disposición transitoria segunda, apartado segundo, del Estatuto gallego (Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril); la Disposición transitoria quinta, apartado primero, del Estatuto andaluz, (Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, si bien actualmente está vigente la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía); en el caso extremeño, estas disposiciones transitorias, referidas a la extinción de los órganos preautonómicos, han sido derogadas, puesto que la Ley Orgánica 1/983, de 25 de febrero, fue reformada por Ley Orgánica 12/1999, de 6 de mayo (actualmente está vigente la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura); el texto estatutario de Canarias, aprobado por Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, se refiere indirectamente a tal extinción en su disposición transitoria quinta (también derogada por la vigente Ley Orgánica 1/2018, de 5 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Canarias); la disposición transitoria primera, en su apartado cuarto, regula lo relativo a extinción preautonómica para Castilla-León, cuyo texto estatutario se aprobó por Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero (actualmente está vigente la Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León).
En otro orden de cosas, la segunda modalidad de disolución de organismos preautonómicos, esto es, el supuesto de no cumplimiento de los requisitos del 143, en la práctica no se ha producido nunca. Lo mismo puede decirse respecto del supuesto de no ejercicio, por el organismo correspondiente, del derecho reconocido por la disposición transitoria primera en un plazo de tres años, que tampoco se ha dado en ningún caso. Es más, la realidad demuestra que antes de la expiración de tal plazo, todos los órganos preautonómicos ya habían ejercido el derecho a iniciar el proceso de transformación.
Comentario realizado por
Ángel Sanchez Navarro, Profesor Titular y Rosa María Fernández Riveira, Profesora Colaboradora. Universidad Complutense. 2003.
Actualizado por
Mercedes Cabrera, Letrada de las Cortes Generales. 2016.
Ignacio Navarro Mejía, Letrado de las Cortes Generales. 2026.
Bibliografía
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