Constitución española

La dimensión internacional de la Constitución española (en adelante, CE) se deja sentir en numerosos pasajes de la misma. Sin duda alguna, uno de ellos es el Capítulo III del Título III, el cual bajo la rúbrica “De los Tratados Internacionales” regula, del artículo 93 al 96, todo lo relativo a los mismos. Actualmente, el marco normativo de los tratados internacionales quedaría incompleto si no se hiciera referencia a la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales.

 Desde un punto de vista doctrinal (con autores como Díez De Velasco), un tratado internacional puede ser definido como un negocio jurídico con características propias, debido a la categoría de los sujetos que en ellos intervienen, a saber, los Estados y otros sujetos de la Comunidad Internacional. Desde un punto de vista legal, en la Convención de Viena, de 1969, se define el tratado como un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho internacional, ya consté en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos, cualquiera que sea su denominación particular. En términos similares se pronuncia el artículo 2 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, que define los tratados internacionales como el acuerdo celebrado por escrito entre España y otro u otros sujetos de Derecho Internacional, y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación.

 La incorporación de los tratados al derecho interno, cuestión que se regula en el artículo 96.1 CE, que ahora comentamos, constituye el núcleo central de las relaciones entre el derecho internacional convencional y el derecho interno. Asimismo, es una de las grandes cuestiones de relevancia constitucional que plantean los tratados internacionales junto con la posición que los mismos ocupan en el ordenamiento jurídico. En suma, las dudas doctrinales se resumen las siguientes preguntas: 

1ª Qué efectos tienen los tratados internacionales en el derecho interno (ya que los tratados internacionales por sí mismos son sólo fuente del derecho internacional y, por consiguiente, sólo crean derechos y deberes exigibles en el ordenamiento internacional). 

2ª Qué valor tiene el tratado, una vez integrado como fuente del derecho.

 Por lo que se refiere a la primera cuestión y siguiendo a autores como Alzaga Villaamil o Díez-Picazo Giménez debemos comenzar diciendo que ha sido un lugar común en la doctrina contraponer dos tesis sobre el sistema de recepción de los tratados internacionales: el dualismo (la recepción especial) y el monismo (la recepción automática). 

 El dualismo implicaría que el tratado, aun debidamente concluido, no forma parte del ordenamiento interno en tanto no ha sido objeto de conversión por una norma interna. Es decir, el derecho internacional solo cobra eficacia en el seno del Estado mediante una decisión de éste que lo transforme en derecho interno. Según esta tesis, serían dualistas aquellos Estados que no reconocen efectos jurídicos en su ordenamiento interno a los tratados internacionales. De tal forma que para que un tratado produzca efectos en un ordenamiento estatal es necesario que haya alguna norma estatal (ley, reglamento, etc.) que lo incorpore al derecho interno. Dicho con otras palabras, en los ordenamientos estatales de tipo dualista, sólo se aplican normas estatales y, por tanto, si hay incorporación de un tratado, lo que se aplica no es tanto el tratado en sí mismo, sino la norma estatal que lo incorpora. Debemos señalar que la tesis dualista es la respuesta que tradicionalmente se daba al problema de cómo organizar la relación entre derecho internacional y derecho interno

 Por el contrario, para la tesis monista, el propio derecho internacional, en cuanto tal, adquiere dicha eficacia, aunque ésta pueda quedar condicionada por ciertos actos del Estado tendentes a garantizar, por ejemplo, la seguridad jurídica. Así, son monistas los Estados que reconocen efectos jurídicos en su ordenamiento interno a los tratados internacionales por sí mismos. En suma, para el sistema de recepción automática, como su propio nombre indica, una vez concluido el tratado, éste forma parte integrante del ordenamiento interno. Esta segunda corriente surge después de la Segunda Guerra Mundial en algunos países, siendo Francia uno de sus principales exponentes. Como señala la doctrina, el monismo presupone una actitud de apertura y confianza hacia el exterior. No obstante, el monismo sigue siendo minoritario, incluso entre los países occidentales.

 En cualquier caso, debemos señalar que estas dos orientaciones admiten diferentes matices e intensidades. 

 Por lo que se refiere al ordenamiento jurídico español, las tendencias de nuestra doctrina se han orientado en dos sentidos diferentes. Los internacionalistas, para los que el sistema de adopción automática se completa por la simple conclusión del tratado, sin que, a efectos de su validez interna, tenga relevancia, ni sea necesario ningún acto interno, ni siquiera la publicación del tratado. Y los civilistas y administrativistas, inclinados a considerar que el tratado es una fuente indirecta o mediata del derecho interno, bien porque el tratado necesita una norma de transformación del derecho internacional en el interno, o bien porque se precisa un acto como la publicación, que opere la transformación, convirtiendo el tratado en fuente directa del derecho interno.

 Estas posturas doctrinales anteriores a la ley de bases y al texto articulado del Título preliminar del Código Civil, se han mantenido en sus postulados fundamentales, tras la publicación de este texto legal por lo que se hace preciso analizar el artículo 1.5 del Código Civil, como precedente inmediato del artículo que comentamos. Dice así: "Las normas jurídicas contenidas en los tratados internaciones no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación íntegra en el "BOE"."

 El Consejo de Estado en su dictamen número 38.900, de 4 de abril de 1974, mantuvo la idea de que la publicación se adaptaba al sistema de la recepción automática al interpretar la referencia (de ley de bases), a la introducción de la norma internacional en el ordenamiento interno como un requisito formal constitutivo de modo que la publicación operaría en nuestro sistema jurídico como condición esencial para la integración de esta normativa internacional en el orden interno. Las posturas enunciadas pretenden moverse dentro del sistema de la recepción automática.

 Desde una perspectiva diferente, el tratado es una fuente indirecta del derecho interno mientras no ha sido publicado y, por tanto, la publicación es la forma que adopta la recepción especial para transformar el derecho internacional en derecho interno.

 Así pues, el precepto constitucional que comentamos se inspira en el artículo 55 de la Constitución Francesa de 1958 y sigue las directrices marcadas por el artículo 1.5. del Código Civil. No obstante, contiene algunas diferencias formales que lo hacen técnicamente más perfecto y ajustado a la realidad. Se puede decir que la Constitución ha racionalizado algunos aspectos de las relaciones entre derecho internacional convencional y derecho interno, convirtiendo en norma estricta una serie de prácticas que eran de usual aplicación. El precepto aborda directamente o indirectamente los tres problemas básicos: sistema de integración, aplicación directa, naturaleza y jerarquía del tratado.

 Conforme a la redacción constitucional, el tratado se integra en el ordenamiento interno mediante la publicación, siempre que haya sido válidamente celebrado. No se exige un acto normativo interno que transforme el contenido del tratado ni puede tampoco interpretarse que la simple conclusión del tratado sin publicación es suficiente para su aplicabilidad interna. Se exige la publicación y la celebración válida. Este último requisito no tenía sentido antes de la Constitución, toda vez que la celebración válida de un tratado no podía ser controlada por el Juez. Ahora en cambio sí lo tiene porque el Tribunal Constitucional puede controlar esta validez.

 Además, en virtud de lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 25/2014, la publicación, incluirá el texto íntegro del tratado junto a cualesquiera instrumentos y documentos anejos o complementarios, y se publicará en la fecha de entrada en vigor del tratado, que se establece de acuerdo con el derecho internacional. Sobre esta cuestión el artículo 24 del Convenio de Viena señala que un tratado entrará en vigor de la manera y en la fecha que en él se disponga o que acuerden los Estados negociadores. A falta de tal disposición o de un acuerdo, el tratado entrará en vigor tan pronto como haya constancia del consentimiento de todos los Estados negociadores en obligarse por el tratado. Cuando el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se haga constar en una fecha posterior a la entrada en vigor de dicho tratado, este entrará en vigor con relación a ese Estado en dicha fecha, a menos que el tratado disponga otra cosa.

 El tratado concluido válidamente y publicado tiene, en todo caso, valor superior al de la ley, aunque inferior a la Constitución, por lo que podrá ser objeto del recurso de inconstitucionalidad en el caso de violar un precepto de la norma fundamental, y así se recoge en el artículo 27.2 apartado c) de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

 En cualquier caso, la publicación no es un requisito de validez ni de eficacia del tratado, pero sí un requisito para su aplicabilidad. Además, tal como señala la doctrina, con autores como Andrés Sáenz de Santa María, la publicación no supone una “conversión” del tratado en derecho interno, como exigiría una consecuente doctrina dualista. Como sugiere el citado artículo 1.5 del Código civil, la publicación es una mera condición de aplicabilidad del tratado, impuesta por los principios de seguridad jurídica y de publicidad de las normas. Un tratado no publicado no puede ser oponible a los particulares por no resultar exigible su cumplimiento de acuerdo con los citados principios. 

 Por lo que se los efectos de la integración del tratado en el orden interno, la Constitución ha omitido referirse expresamente al principal de sus efectos que no es otro que el de su aplicación directa. Entiendo que esta omisión no supone derogación de este principio reconocido en nuestra jurisprudencia, aún antes de plasmarse en el Código Civil. En nuestro derecho no es precisa una norma que imponga a los individuos lo que el derecho internacional impone a los Estados. El tratado como norma o como hecho normativo convertido en norma supone obligaciones por sí mismo y se impone a todos los órganos del Estado, incluido el Juez. Sin embargo, ello no obsta a que, en ciertos casos, sean precisas normas de desarrollo del tratado cuando éste, por su naturaleza, no sea directamente aplicable. Quizá por estas razones no se consideró necesario reconocer en la Constitución el efecto de aplicación directa.

 El significado de tal incorporación fue formulado en negativo por la reforma del título preliminar del Código Civil de 1974 donde se dispone que “las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación integra en el BOE” (artículo 1.5 CC). Más claro queda con la Ley 25/2014 donde en su artículo 30.1 se señala que los tratados internacionales serán de aplicación directa, a menos que de su texto se desprenda que dicha aplicación queda condicionada a la aprobación de las leyes o disposiciones reglamentarias pertinentes; y el artículo 29 señala que todos los poderes públicos, órganos y organismos del Estado deberán respetar las obligaciones de los tratados internacionales en vigor en los que España sea parte y velar por el adecuado cumplimiento de dichos tratados. No es necesario, pues, que se dicten normas jurídicas estatales que obliguen a su cumplimiento por los órganos del poder público o que proyecten sobre los particulares los derechos que pueda prever en su favor el tratado.

 En resumen, un tratado válidamente concluido no es todavía fuente directa del derecho interno español, sino sólo fuente indirecta. Para llegar a ser fuente directa necesita el requisito de su publicación. Los internacionalistas han considerado que la exigencia de la publicación no afecta al sistema de recepción automática seguido tradicionalmente por nuestro Derecho. Para llegar a esta conclusión consideran que la publicación o es un requisito formal constitutivo o es una condición suspensiva. El tratado válido, una vez publicado podrá crear obligaciones y derechos para los particulares. A este efecto se le denomina "aplicación directa" del tratado sin necesidad de una norma que lo desarrolle, pero sólo se producirá una vez que el tratado se haya publicado y si la naturaleza del mismo lo permite.

 Por lo que se refiere a la posición que ocupan los tratados internacionales en nuestro sistema de fuentes, hemos mantenido que el tratado tiene un rango superior a la ley y que esta afirmación se deriva del último inciso del artículo 96.1. Podría entenderse que todos los tratados, en principio, incluso los que no necesitan autorización de las Cortes, tienen rango superior a las leyes porque sólo se pueden modificar o derogar en la forma prevista en el propio tratado, con lo cual una ley posterior no podría modificar un tratado, incluso en aquellos casos en que no se exija autorización parlamentaria.

 Sin embargo, la cuestión ha de ser entendida de otra forma. En efecto, los tratados que no exigen autorización parlamentaria no afectan a la materia de la reserva de ley, pues si contuvieran materia legislativa serían inconstitucionales y si no la contienen, su rango es inferior a la ley. Ésta es la doctrina que mantiene el Consejo de Estado (Dictamen 46.901 de 7 de marzo de 1985). Por último, debemos hacer una precisión: las normas dictadas en ejecución de un tratado autorizadas por las Cortes se contagian de su rango supralegal.

El segundo inciso del artículo 96.1 CE señala que “sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional”. Para derogar un tratado ha de seguirse o bien el procedimiento señalado en el propio tratado o bien las normas generales de Derecho Internacional.

La derogación de las normas contenidas en un tratado se puede realizar por uno de los procedimientos de terminación o por enmienda, o modificación. La Convención de Viena de 1969, reconoce, con carácter general, los procedimientos para la modificación o terminación de los tratados y da primacía a lo establecido por el propio tratado que es la regla también reconocida en nuestra Constitución. Por su parte, la Ley 25/2014 en el artículo 28.1 señala que “Las disposiciones de los tratados internacionales válidamente celebrados solo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales de Derecho Internacional”. 

Entre los procedimientos de terminación de los tratados (consentimiento de las partes, derogación tácita, imposibilidad de cumplimiento, cambio de las circunstancias, etc.) la denuncia es la única a la que expresamente se refiere la Constitución. La denuncia es una forma de terminación que se manifiesta de forma unilateral por un Estado. La intervención del Parlamento en estos casos es la garantía de la no modificación de los tratados que afectan a materia de competencia de las Cortes Generales por un procedimiento diferente al de su celebración.

 La denuncia de un tratado exige el mismo procedimiento que para su aprobación exige el artículo 94, dice el texto constitucional. Por su parte, el art. 37 de la Ley 25/2014 señala que: 

 1. El Consejo de Ministros podrá acordar la denuncia o la suspensión de la aplicación de un tratado internacional, a propuesta del Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, en coordinación con el ministerio competente por razón de la materia objeto del tratado, conforme a las normas del propio tratado o a las normas generales de Derecho Internacional.

2. Por razones de urgencia, debidamente justificadas, el Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperación, y en su caso, en coordinación con el ministerio competente en relación con la materia objeto del tratado, podrá decidir la suspensión de la aplicación de un tratado, y recabará con carácter inmediato la aprobación del Consejo de Ministros.

3. No obstante, lo dispuesto en los apartados anteriores, los tratados internacionales comprendidos en los artículos 93 y 94.1 de la Constitución Española solo podrán ser denunciados previa autorización de las Cortes Generales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 96.2 de la Constitución Española.

 4. El Gobierno informará inmediatamente a las Cortes Generales de la denuncia o de la suspensión de la aplicación de un tratado internacional.

 En cualquier caso, debemos señalar que la aplicación de la denuncia exige que se efectúa de conformidad con lo establecido en el tratado estipulado, pues en otro caso la denuncia sería inconstitucional. Es claro, además, que la denuncia de un tratado del artículo 93 exige Ley Orgánica y que la de un tratado del artículo 94 exige la autorización de las Cortes.

 En último lugar, debemos referirnos a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre cuestiones internacionales. Estos, hasta la fecha, no han sido muy numerosos. Sin embargo, el máximo intérprete de nuestra Constitución tuvo oportunidad de pronunciarse sobre la eficacia interna de los tratados internacionales en la Sentencia de 12 de noviembre de 1982 (STC 66/1982), relativa al recurso de amparo contra el Auto de 12 de mayo de 1982, dictado por el Juzgado de Primera Instancia número 23 de Madrid, denegatorio de la ejecución, a efectos civiles, de una sentencia canónica de nulidad matrimonial. Entendió el Tribunal Constitucional que el reconocimiento legal de eficacia, en el orden civil, de las resoluciones dictadas por los Tribunales eclesiásticos sobre nulidad del matrimonio canónico y decisiones pontificias sobre matrimonio rato y no consumado, se sustentan en el carácter aconfesional del Estado y en la obligación de los poderes públicos de tener en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantener las consiguientes relaciones de cooperación. En este principio cooperativo, el que se expresa en el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede, de 5 de enero de 1979, en el que se reconoce a la Iglesia Católica, entre otras, las actividades de jurisdicción y el otorgamiento de eficacia a las sentencias de los Tribunales eclesiásticos, si se declaran ajustadas al derecho del Estado, Acuerdo que tiene rango de tratado internacional conforme al artículo 94.1 de la Constitución.

 En otras sentencias posteriores, como la STC 120/2021, de 31 de mayo, el máximo intérprete de nuestra Constitución ha reconocido la posibilidad de que “los tribunales ordinarios puedan declinar la aplicación de una norma legal para aplicar en su lugar un precepto contenido en un tratado internacional, así como también podrán inaplicar normas preconstitucionales. En este sentido, declaramos que “[e]l marco jurídico constitucional existente erige, pues, al control de convencionalidad en el sistema español en una mera regla de selección de derecho aplicable, que corresponde realizar, en cada caso concreto, a los jueces y magistrados de la jurisdicción ordinaria. Como viene estableciendo de forma incontrovertida la jurisprudencia previa, la determinación de cuál sea la norma aplicable al caso concreto es una cuestión de legalidad que no le corresponde resolver al Tribunal Constitucional sino, en principio, a los jueces y tribunales ordinarios en el ejercicio de la función jurisdiccional que, con carácter exclusivo, les atribuye el artículo 117.3 CE (por todas SSTC 49/1988, de 22 de marzo, FJ 14; 180/1993, de 31 de mayo, FJ 3, y 102/2002, FJ 7). En síntesis, la facultad propia de la jurisdicción para determinar la norma aplicable al supuesto controvertido se proyecta también a la interpretación de lo dispuesto en los tratados internacionales (STC 102/2002, FJ 7), así como al análisis de la compatibilidad entre una norma interna y una disposición internacional. Ello supone que, en aplicación de la prescripción contenida en el artículo 96 CE, cualquier juez ordinario puede desplazar la aplicación de una norma interna con rango de ley para aplicar de modo preferente la disposición contenida en un tratado internacional, sin que de tal desplazamiento derive la expulsión de la norma interna del ordenamiento, como resulta obvio, sino su mera inaplicación al caso concreto. La admisión de la posibilidad de que una norma con rango legal sea inaplicada por órganos de la jurisdicción ordinaria ha sido admitida por este tribunal en aplicación del principio de prevalencia (SSTC 102/2016, de 25 de mayo; 116/2016, de 20 de junio, y 127/2016, de 7 de julio), en lo que hace al control de constitucionalidad de normas preconstitucionales (STC 11/1981, de 8 de abril), y a la hora de determinar las relaciones entre las fuentes internas de rango legal y las normas de Derecho comunitario derivado (por todas SSTC 28/1991, de 14 de febrero, FJ 5; 64/1991, de 22 de marzo, FJ 4; 180/1993, de 31 de mayo, FJ 3; 145/2012, de 2 de julio, FJ 2, y 118/2016, de 23 de junio, FJ 3)” (STC 140/2018, de 20 de diciembre, FJ 6). (STC 120/2021, de 31 de mayo, FJ 3º). 

Comentario realizado por

José Manuel Serrano Alberca, Letrado de las Cortes Generales. 2003.

Actualizado por

Beatriz Aranda Briones, Letrada de las Cortes Generales. 2026

Bibliografía

Díez de Velasco, Manuel. Instituciones de Derecho Internacional Público. 18.ª ed. Madrid: Tecnos, 2012.

Álvarez Conde, Enrique, y Rosario Tur Ausina. Derecho Constitucional. 11.ª ed. Madrid: Tecnos, 2023.

Alzaga Villaamil, Óscar, e Ignacio Álvarez Rodríguez. Derecho político español según la Constitución de 1978. Tomo I: Constitución y fuentes del Derecho. 7.ª ed. Madrid: Marcial Pons, 2021.

Díez-Picazo, Luis María. Ordenamiento Constitucional Español. 3.ª ed. Valencia: Tirant lo Blanch, 2025