Constitución española

Contenido sistemático del precepto

El artículo 88 de la Constitución regula como norma especial uno de los supuestos de titularidad de la iniciativa legislativa recogidos en el artículo 87, a saber, la del Gobierno.  Se regulan así los proyectos de ley, denominación que contrasta con la de proposición de ley, reservada para el resto de sujetos que pueden dar inicio al procedimiento legislativo, previéndose sus requisitos formales y su remisión al Congreso de los Diputados con carácter previo a la deliberación en el Senado. Este es el orden que generalmente se ha seguido en nuestra historia constitucional desde el texto de 1837 (artículo 37); pueden verse también el artículo 36 de la Constitución de 1845 y el 42 de la de 1876. El antecedente inmediato del precepto aquí comentado es el artículo 90 de la Constitución de 1931, en la que se preveía un sistema unicameral. De acuerdo con él, “corresponde al Consejo de Ministros, principalmente, elaborar los proyectos de ley que haya de someter al Parlamento; dictar decretos; ejercer la potestad reglamentaria, y deliberar sobre todos los asuntos de interés público”. 

En la esfera comparada, es frecuente citar el artículo 39 de la Constitución Francesa de 1958, que determina en su segundo párrafo que "los proyectos de ley se deliberan en Consejo de Ministros previa consulta al Consejo de Estado, y son presentados en la Mesa de una de las dos Cámaras", si bien existen especialidades para determinadas materias (los proyectos de leyes presupuestarias y de financiación de la Seguridad Social se someterán en primer lugar a la Asamblea Nacional, mientras que las relativas a la organización de las entidades territoriales y los relativos a las instancias representativas de los franceses establecidos fuera de Francia serán primero sometidos al Senado). Asimismo, destaca el artículo 76.2 de la Ley Fundamental de Bonn, que prevé que las propuestas del Gobierno Federal se someterán primero al Consejo Federal (Bundesrat). También, respecto a los requisitos formales de los proyectos de ley, destaca el artículo 74.1 de la Constitución griega de 1975, que exige que todo proyecto o proposición de ley vaya acompañado de una exposición de motivos y permite que puedan ser enviados, antes de su presentación en el Pleno o en una de las Secciones. al servicio científico de asistencia a la Cámara "con vistas a su elaboración desde el punto de vista de la técnica legal". 

El desarrollo del artículo 88 puede estudiarse en torno a la triple orientación de su contenido: la atribución de la iniciativa al Gobierno como órgano colegiado, el sometimiento de los proyectos de ley al Congreso de los Diputados de forma prioritaria y los antecedentes que deben acompañar a dichos proyectos de ley. 

En cuanto a la atribución al Gobierno de la iniciativa, la Constitución emplea los términos Gobierno y Consejo de Ministros con un sentido diferente, de modo que el primero se refiere al órgano colegiado que dirige el Poder Ejecutivo, por excelencia descrito en el artículo 97, y, en general, en el Título IV. El segundo, en cambio, se suele utilizar como expresivo de las sesiones o reuniones oficiales del Gobierno; por ejemplo, en los artículos 62 f. y g., 112 o 115. La cuestión resulta clara comparando el artículo 87.1 (que dispone que: "la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras") con el artículo 88 que comentamos y que establece que los proyectos de ley serán aprobados en Consejo de Ministros. 

Con ello, en primer lugar, se mantiene la terminología tradicional en nuestro Derecho público, que reserva la denominación de proyectos de ley para las iniciativas presentadas por el Gobierno y agrupa bajo el término proposiciones de ley a todas aquellas que no lo sean, ya provengan del Parlamento, de las Comunidades Autónomas o del ejercicio de la iniciativa popular. Esta dicotomía es, por otro lado, común a la mayoría de los sistemas que admiten la doble iniciativa: en el Reino Unido se habla, respectivamente, de "bills" y "private member's bills"; en Francia de "project de loi" y "proposition de loi"; en Italia de "disegni di legge" y "proposta di legge"... 

Por otra parte, la previsión del artículo 88 pone de manifiesto la lógica ausencia del principio monárquico, que implica la atribución de la iniciativa al Ejecutivo sin ninguna intervención del Jefe del Estado. Y asimismo, su configuración como una facultad que corresponde al Gobierno como órgano constitucional "in toto", participando de su responsabilidad colegiada, es una característica propia de los regímenes parlamentarios como el alemán (artículo 76.1 de la Ley Fundamental de Bonn) o el italiano (artículo 71 de la Constitución italiana de 1947), que se opone a la tendencia de los regímenes mixtos como el francés, también calificado de semipresidencialista, que confía esta potestad exclusivamente al Primer Ministro en el artículo 39 de la Constitución.

En relación con el sometimiento prioritario de los Proyectos al Congreso de los Diputados, la Constitución se aleja de otros sistemas como el de Italia donde el Gobierno está habilitado para canalizar su iniciativa legislativa a través de una u otra Cámara. En definitiva, esto es un reflejo del bicameralismo impropio o descompensado por el que opta la Constitución a favor de la Cámara Baja, cuyo predominio respecto del Senado en materia legislativa queda claramente reflejado en el artículo 90.

No obstante, existe un supuesto en el que el procedimiento legislativo comienza en el Senado por una interpretación derivada del artículo 74.2. Según este precepto constitucional las decisiones de las Cortes Generales previstas en los artículos 94.1 (autorización de Tratados Internacionales), 145.2 (autorización de acuerdos de cooperación entre Comunidades Autónomas), y 158.2 (distribución de los recursos del Fondo de Compensación) se adoptarán por mayoría de cada una de las Cámaras. En el primer caso, el procedimiento se iniciará por el Congreso, y en los otros dos, por el Senado. En ambos casos, si no hubiera acuerdo entre Senado y Congreso, se intentará obtener por una Comisión Mixta compuesta de igual número de Diputados y Senadores. La Comisión presentará un texto que será votado por ambas Cámaras. Si no se aprueba en la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.

Finalmente, el aspecto más conflictivo es el relativo a la documentación que debe acompañar a los proyectos de ley. La discusión fundamental se ha centrado en cuál es el valor de la exposición de motivos y en qué debe entenderse por "necesario" cuando se habla de antecedentes necesarios para que las Cámaras se pronuncien sobre los textos remitidos por el Gobierno. A ello se suma el hecho de que en distintas disposiciones legislativas se contempla la obligación de remitir o acompañar informes a los proyectos de ley, según las distintas materias de que se traten. Se plantea, entonces, si tales documentos deben integrar los antecedentes que acompañen al proyecto en su presentación parlamentaria. En suma, la obligación de acompañar a los proyectos de ley con esta información se justifica por el propósito de que las Cortes puedan tener los elementos de juicio suficientes para desempeñar su función legisladora. Y está en plena coherencia con las facultades de información que tienen reconocidas las Cámaras y sus Comisiones en el artículo 109 de la Constitución. 

A la vista de lo anterior, puede concluirse con García-Escudero que la iniciativa del Gobierno “se configura como la fórmula ordinaria frente al proclamado carácter residual que ofrecen las procedentes de otros sujetos”, siendo que “Gobierno y Parlamento cooperan en la función de crear la ley y el ámbito de actuación del Gobierno se desarrolla precisamente en la iniciativa”. 

Desarrollo legislativo y jurisprudencial

El desarrollo legislativo de la iniciativa legislativa del Gobierno se encuentra, fundamentalmente, en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, cuyo Título V abarca los artículos 22 a 28 bajo el epígrafe De la iniciativa legislativa y de la potestad reglamentaria. Dentro de él, su artículo 22.1 establece que: "El Gobierno ejercerá la iniciativa y la potestad reglamentaria de conformidad con los principios y reglas establecidos en el Título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en el presente Título”. Por otro lado, el artículo 5.1.a de la Ley del Gobierno señala que al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde “aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado".

Es preciso hacer una matización preliminar. Aunque algunos autores como la antedicha García-Escudero han hablado de las proposiciones de ley presentadas por los grupos que apoyan al Gobierno como una “segunda marca” del Ejecutivo, ambas iniciativas tienen una naturaleza distinta. La STC 137/2025, en la línea de otras resoluciones como las SSTC 15/2024 y 153/2024, recordó que “no se vulnera el procedimiento legislativo por el hecho de que la norma impugnada tenga su origen en una proposición de ley y no en un proyecto de ley, porque no existe obstáculo alguno en ninguna disposición del bloque de la constitucionalidad, para que la disposición normativa impugnada pudiera tener su origen en una u otra iniciativa legislativa’. No obstante, hay determinadas materias de carácter económico-financiero cuya iniciativa es reservada al Gobierno: véase el artículo 131.1 de la Constitución (proyectos de planificación mediante ley) o el 134 (Presupuestos Generales del Estado). 

En relación con la legitimidad del Ejecutivo para presentar proyectos de ley al Congreso es preciso recordar que existe una excepción que recoge el artículo 21 de la Ley del Gobierno, que impide que el Gobierno en funciones pueda aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado ni presentar proyectos de Ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. 

Así, el artículo 26 de la Ley del Gobierno regula la elaboración de los anteproyectos de ley, cuya redacción estará precedida de cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de la norma. Entre las normas más relevantes, debemos destacar las siguientes exigencias:

-  la sustanciación de una consulta pública, a través del portal web del departamento competente en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas en relación con una serie de aspectos referidos en el precepto (por ejemplo, los objetivos de la norma). 

-   el seguimiento de las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros en su reunión del día 22 de julio de 2005, publicadas por Resolución de 28 de julio de 2005 de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia. Asimismo, debe recordarse que por acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de enero de 1990, se aprobó el Cuestionario de Evaluación que deberá acompañar a los proyectos normativos que se elevan al Consejo de Ministros. Además, el artículo 26.9 de la Ley del Gobierno establece que el Ministerio de la Presidencia, con el objeto de asegurar la coordinación y la calidad de la actividad normativa del Gobierno analizará algunos aspectos de los Anteproyectos entre los que se encuentra la calidad técnica y el rango de la propuesta normativa. Así, el Real Decreto 1081/2017, de 29 de diciembre, por el que se establece el régimen de funcionamiento de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa, crea este órgano dependiente en la actualidad de la Secretaría General Técnica-Secretariado del Gobierno del Ministerio de la Presidencia, que es el encargado de emitir el informe en el que se analizarán todos los aspectos previstos en el artículo 26.9 de la Ley del Gobierno.

-   la elaboración, por el centro directivo competente y con carácter prescriptivo, de una Memoria del Análisis de Impacto Normativo, que deberá contener los apartados previstos en el apartado 3 del artículo 26. En este sentido, hay que citar el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria de Análisis de Impacto normativo. Conforme explica esta norma, la MAIN es un documento que pretende regular de forma completa toda la documentación que debe acompañar a las iniciativas legislativas, incluidos los proyectos de ley, que elabore el Gobierno. La única excepción es el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, que de acuerdo con la Disposición adicional segunda deberá ir acompañado de la documentación prevista en el artículo 37.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Lo primero que debe recordarse es que nos encontramos con una norma que tiene una eficacia jurídica limitada: en el caso de que el Consejo de Ministros aprobara un proyecto que vulnerara lo dispuesto por este Real Decreto ello no implicaría la nulidad de la ley resultante. Tan sólo la inexistencia de documentos impuestos por normas integrantes del bloque de constitucionalidad provocaría la inconstitucionalidad de la ley. Tal y como se verá más adelante, esta conclusión se deriva de la doctrina que se desarrolla en las SSTC 35/1984 y 108/1986, entre otras. La MAIN puede ser sustituida por una memoria abreviada "cuando se estime que de la propuesta normativa no se derivan impactos apreciables en ninguno de los ámbitos enunciados, o estos no son significativos", que debe incluir los apartados mencionados en el artículo 3 del Real Decreto 931/2017.

Cumplidos los trámites descritos, el titular o titulares de los Departamentos proponentes lo elevarán, previo sometimiento a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, al Consejo de Ministros, a fin de que éste decida sobre los ulteriores trámites y, en particular, sobre las consultas, dictámenes e informes que resulten convenientes, así como sobre los términos de su realización, sin perjuicio de los legalmente preceptivos. El artículo 26.4 de la Ley del Gobierno, sin embargo, prevé que cuando razones de urgencia así lo aconsejen, y siempre que se hayan cumplimentado los trámites de carácter preceptivo, el Consejo de Ministros podrá prescindir de este y acordar la aprobación del anteproyecto de ley y su remisión, en su caso, al Congreso de los Diputados o al Senado, según corresponda.

En el caso de que no exista urgencia, el procedimiento continúa y señala expresamente la Ley del Gobierno que el centro directivo competente recabará, además de los informes y dictámenes que resulten preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. Salvo que normativamente se establezca otra cosa, los informes preceptivos se emitirán en un plazo de diez días, o de un mes cuando el informe se solicite a otra Administración o a un órgano u Organismo dotado de especial independencia o autonomía. En todo caso, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes. En algunos supuestos previstos en el apartado 5 del antedicho precepto es necesario también informe previo de los Ministerios con competencias en materia de Hacienda y Política Territorial. A continuación, la Ley prevé un trámite de audiencia e información públicas que tiene un plazo mínimo de 15 días hábiles (reducible a 7 motivadamente). Asimismo, deberá recabarse el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente cuando fuera preceptivo o se considere conveniente.

A continuación, la propuesta se someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al Consejo de Ministros para su aprobación y remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado, acompañándolo de una Exposición de Motivos y de la documentación propia del procedimiento de elaboración a que se refieren las letras b) y d) del artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y su normativa de desarrollo.

Respecto a la prioridad del Congreso en el conocimiento de los proyectos de ley, ya se ha señalado que es la norma general y solo en los supuestos señalados en el artículo 74.2 de la Constitución procede el inicio de los trámites parlamentarios en el Senado. En cuanto a la distribución de los recursos del Fondo de Compensación Interterritorial, se lleva a cabo, de hecho, por la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año; en concreto por la Sección 33, destinada a ello. Su discusión, por tanto, se enmarca en las reglas del debate presupuestario. Sin embargo, el tenor literal del artículo 74.2 de la Constitución ha llevado a entender que la tramitación del proyecto de ley que regulase la institución del Fondo de Compensación Interterritorial debía comenzar en la Cámara Alta que, según el artículo 69 de la norma fundamental, es la Cámara de representación territorial. Así ha ocurrido con la Ley 29/1990, la Ley 31/1994, de 24 de noviembre, a raíz de la reforma del Reglamento del Senado; y con la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial que, como su nombre indica, desdobla la institución añadiendo al Fondo de Compensación un Fondo Complementario para financiar los proyectos de inversión que cubre el anterior. La última reforma llevada a cabo ha sido mediante la Ley 23/2009, de 18 de diciembre, de modificación de la Ley 22/2001, de 27 de diciembre, reguladora de los Fondos de Compensación Interterritorial, que se inicia mediante una Proposición de Ley del Senado, que a su vez, es el resultado de desglosar la Disposición adicional novena del Proyecto de ley por la que se regula el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y ciudades con estatuto de autonomía y se modifican determinadas normas tributarias, cuya tramitación se inició en el Congreso.

Sea como fuere, más allá de estos casos, la tramitación parlamentaria de los proyectos de ley comienza siempre en el Congreso de los Diputados cuyo Reglamento dedica, dentro del Capítulo Segundo del Título V, referido al procedimiento legislativo común, la Sección 1ª a los proyectos de ley. El artículo 109 determina la recepción de los mismos por la Mesa del Congreso, que debe ordenar su publicación, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la Comisión correspondiente por razón de la materia. En los siguientes artículos se regula la tramitación de las enmiendas, el desarrollo del debate de totalidad, y la deliberación en Comisión y en Pleno. De acuerdo con el artículo 120: "Aprobado un proyecto de ley por el Congreso, su Presidencia lo remitirá, con los antecedentes del mismo y con los documentos producidos en la tramitación ante la Cámara, a la Presidencia del Senado”. En el Senado serán de aplicación las normas establecidas en el Título IV de su Reglamento, cuyo texto refundido fue aprobado el 3 de mayo de 1994 (con relevante reforma en noviembre de 2025), que, conforme a los principios establecidos en el artículo 90 de la Constitución, regula el procedimiento legislativo en la Cámara Alta. Por tanto, recibido un proyecto de ley, el Presidente, “por delegación de la Mesa, calificará los proyectos y las proposiciones de ley aprobados por el Congreso de los Diputados y remitidos al Senado, determinará el procedimiento aplicable, ordenará su remisión a la Comisión competente, así como su publicación y la apertura del plazo de presentación de propuestas de veto y enmiendas declara la Comisión competente para conocerlo y dispone la apertura del plazo de presentación de enmiendas” (artículo 104.1). La documentación complementaria si la hubiere, podrá ser consultada en la Secretaría General de la Cámara. El Senado “dispone de un plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, para, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo”. Su Reglamento señala ahora que “la recepción del texto, entrada en el registro de la Cámara y publicación en el Boletín Oficial de las Cortes Generales se adecuarán al calendario de sesiones plenarias del Senado para garantizar al máximo que dicho plazo resulte disponible en su totalidad” (artículo 106.1).

Los artículos 121 a 123 del Reglamento del Congreso regulan el procedimiento a seguir en caso de que el Senado oponga su veto o introduzca enmiendas en el proyecto de ley. Y el artículo 128 del mismo Reglamento regula la contrapartida de la iniciativa estableciendo que "el Gobierno podrá retirar un Proyecto de Ley en cualquier momento de su tramitación ante la Cámara, siempre que no hubiere recaído acuerdo final de ésta". Y de modo similar contempla esta facultad el Reglamento del Senado hablando de "todas las fases del procedimiento anteriores a su aprobación definitiva por la Cámara" (artículo 127).

En términos generales, el incremento de la actividad legislativa de los sucesivos Gobiernos ha sido paulatino pero incesante, si bien en aquellos períodos de mayorías frágiles el número de Proyectos tanto remitidos a las Cámaras como aprobados se ha atenuado. En la III Legislatura se presentaron 125 proyectos de ley de los que se aprobaron un total de 108; en la IV, de 137 proyectos de ley presentados se aprobaron 109; en la V se aprobaron 112 de los 130 presentados; en la VI el número ascendió a 192 presentados y 172 aprobados y promulgados finalmente como leyes; y en la VII Legislatura, de 175 proyectos de ley presentados se aprobaron un total de 173; en la VIII, se presentaron 152 proyectos de ley y resultaron aprobados 140. Dos se retiraron, uno se rechazó y nueve caducaron al final de la legislatura sin que hubiera concluido la tramitación; en la IX Legislatura, de 147 proyectos de ley presentados se aprobaron un total de 120, el resto caducaron todos menos uno, que fue subsumido en otra iniciativa; en la X Legislatura se presentaron 163 Proyectos, aprobándose 160; en la XII, de 49 Proyectos presentados se aprobaron 18; en la XIV, 89 aprobados de 155; y, en fin, hasta el ecuador de la XV Legislatura fueron aprobados 20 de 82 presentados. En las XI y XIII Legislaturas, en las que no se logró la investidura de Presidente del Gobierno, no hubo Proyectos de Ley presentados como consecuencia del impedimento para ello antes señalado. 

Finalmente, en lo relativo a la documentación que debe acompañar a los Proyectos de Ley, la primera cuestión que se suscita es la de si la ausencia de la Exposición de Motivos puede producir una desinformación tal que invalide el procedimiento legislativo. Sobre este particular, la STC 108/1986, que desestimaba un recurso contra la presentación del Proyecto de Ley Orgánica de modificación de la LOPJ, que carecía del preceptivo informe del CGPJ, estimó que: "la ausencia de un determinado precedente sólo tendrá trascendencia si se hubiere privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión, pero, en este caso, el efecto, que tuvo que ser conocido de inmediato, hubiese debido ser denunciado ante las mismas Cámaras y los recurrentes no alegan en ningún momento que esto ocurriese. No habiéndose producido esa denuncia, es forzoso concluir que las Cámaras no estimaron que el informe era un elemento de juicio necesario para su decisión, sin que este Tribunal pueda interferirse en la valoración de la relevancia que un elemento de juicio tuvo para los parlamentarios". Y más adelante aplica la misma doctrina por lo que se refiere a la falta de remisión al Congreso por el Gobierno de la exposición de motivos y de la memoria explicativa del proyecto de ley. No faltó la remisión de estos antecedentes, sino que se hizo tardíamente, a juicio de los recurrentes. Pero, aunque hubieran faltado, dice el máximo intérprete de la Constitución que "el defecto indicado sólo tendría relevancia si hubiese menoscabado los derechos de Diputados o grupos parlamentarios del Congreso, y siendo los hechos, en caso de ser ciertos, plenamente conocidos por ellos sin que mediase protesta por su parte, hay que entender que los afectados no consideraron que existiese lesión de sus derechos, y que, si defecto hubo, fue convalidado por la misma Cámara, por lo que este Tribunal no puede entrar a examinar su existencia o relevancia". 

En todo caso, la exposición de motivos se ha convertido en un elemento que, con mayor o menor acierto, acompaña a todos los proyectos de ley y, casi en todos los casos, termina siendo incorporado como preámbulo, tal como prevé el artículo 114.2 del  Reglamento del Congreso. En relación con ella, el principal problema que se plantea es el de su valor normativo, sobre todo en caso de discordancia con el articulado. La cuestión fue resuelta tempranamente en la STC 36/1981, por la que resolvía el recurso de inconstitucionalidad planteado contra la Ley de la Comunidad Autónoma del País Vasco sobre reconocimiento de derechos de inviolabilidad e inmunidad de los miembros del Parlamento Vasco. La resolución negó valor normativo al preámbulo de las leyes ("en la medida que el Preámbulo no tiene valor normativo”), lo que conllevó que no procediera pronunciarse sobre una eventual inconstitucional.  No obstante, "en cuanto que los preámbulos son un elemento a tener en cuenta en la interpretación de las leyes", considera conveniente hacer la precisión de que el Preámbulo de la Ley impugnada no tiene "valor interpretativo alguno en la medida que el mismo se refiere a preceptos que sean declarados inconstitucionales y nulos en la sentencia o sean interpretados en la misma conforme a la Constitución y al Estatuto de Autonomía y de manera contraria a lo expresado en dicho preámbulo". El mantenimiento de esta doctrina se recoge de forma muy clara en la STC 173/1998. Posteriormente, la STC 31/2010, que resuelve uno de los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra el Estatuto de Autonomía de Cataluña, profundiza en el estudio de la eficacia jurídica del preámbulo de las leyes y matiza que  “carencia de valor normativo no equivale a carencia de valor jurídico, del mismo modo que la imposibilidad de erigirse en objeto directo de un recurso de inconstitucionalidad no supone que los preámbulos sean inaccesibles a un pronunciamiento de nuestra jurisdicción en tanto que posible objeto accesorio de un proceso referido principalmente a una disposición normativa". En el mismo sentido, la STC  104/2015. 

En cuanto a los otros antecedentes que puedan considerarse necesarios para que las Cámaras se pronuncien, se trata, fundamentalmente, de aquellos informes o estudios jurídicos, económicos o técnicos que, realizados en la fase de elaboración del proyecto de ley, puedan ilustrar a las Cámaras sobre el contenido y la forma de la iniciativa que van a tramitar. Entre estos pueden estar, evidentemente, aquellos informes o dictámenes que, de acuerdo con la Constitución y las leyes sean preceptivos. Sin embargo, no puede identificarse de modo automático la obligatoriedad de estos informes con la necesidad de que acompañen al proyecto de ley correspondiente.

Los informes del Consejo de Estado o los del Consejo General del Poder Judicial, por citar tan sólo un par de ejemplos de los que con mayor frecuencia acompañan a los proyectos de ley, serán obligatorios en los casos que establezcan los artículos 21 y 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, o el artículo 108 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, respectivamente. Al respecto puede recordarse la Resolución de 21 de junio de 2005, de la Presidencia del Consejo de Estado, por la que se dispone la publicación de la relación actualizada de disposiciones que preceptúan la audiencia del Consejo de Estado. Pero la falta de esta consulta, cuando sea legalmente obligatoria, no constituye propiamente un vicio del procedimiento legislativo, puesto que se desenvuelve en una fase anterior a ésta. Por eso tan sólo podrá ser acreedora de un recurso contencioso sobre el procedimiento administrativo previo de elaboración del proyecto, o, a lo sumo, de una declaración de inconstitucionalidad por razones procedimentales, si el requisito del informe o consulta se establece por alguna norma de las que integran el bloque de constitucionalidad. Es el caso de la STC 35/1984 y también de la STC 181/1988. En el mismo se declara inconstitucional la disposición adicional tercera de dicha ley, por haberse vulnerado una especialidad procedimental que afecta al trámite previo de la iniciativa legislativa contenida en el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

El Tribunal ha tenido ocasión de pronunciarse en los últimos años en diversas ocasiones en relación con el caso del Régimen Económico y Fiscal Canario. Así, en la STC 164/2016, señala que el régimen económico y fiscal canario está sujeto a la garantía procedimental de carácter formal contenida en la disposición adicional tercera de la Constitución. Dicha garantía procedimental resulta exigible siempre y en todos los casos en los que una norma estatal suponga una modificación de los elementos que integran el régimen económico-fiscal de Canarias: basta para ello que se modifiquen algunos de los elementos que integran dicho régimen (STC 164/2013). El máximo intérprete de la Constitución ha dejado claro que se trata de “una garantía meramente formal porque ha reiterado que el informe exigido en la Constitución y la norma estatutaria, si bien es preceptivo, no es vinculante, de forma que no impide en ningún caso la modificación del régimen especial canario” (STC 109/2004). Fundamental es la afirmación siguiente del Tribunal: “en aquellos casos en que resultara preceptivo, su ausencia determina la inconstitucionalidad de la norma pertinente” (SSTC 35/1984 y 137/2003). Esta misma consecuencia de inconstitucionalidad tiene la omisión de la “audiencia” a que se refiere el Estatuto de Autonomía de Canarias (hoy en su artículo 167.3). 

En caso contrario, habrá que entender que resulta de aplicación la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la mencionada STC 108/1986, de forma que la valoración de la relevancia que pueda tener la omisión de la incorporación al expediente del proyecto de ley de un informe o dictamen, sea este preceptivo o no, corresponde realizarla, en primer lugar, a las propias Cámaras. En otras palabras, que, según la jurisprudencia constitucional, sólo puede considerarse como antecedente necesario aquello que la propia Cámara estima como tal.

Queda pendiente la cuestión de a quién corresponde emitir este juicio de las Cámaras; es decir, si es posible romper la presunción de que un antecedente no es necesario con la simple petición de uno o varios grupos minoritarios que lo demanden, o será necesario el pronunciamiento mayoritario de alguno de sus órganos. A falta de un pronunciamiento complementario del Tribunal Constitucional debe afirmarse que, en cualquier caso, las minorías siempre tendrán derecho, al amparo del artículo 109 de la Constitución y del artículo 7 del Reglamento del Congreso, a solicitar al Gobierno la información y ayuda que precisen, incluyendo los datos, informes o documentos que obren en poder de las Administraciones Públicas, lo cual se podrá aplicar, naturalmente, al procedimiento legislativo. Es crucial también la previsión incorporada en el nuevo artículo 107 bis del Reglamento del Senado, de acuerdo con el cual “a solicitud de un Grupo parlamentario, la Mesa del Senado podrá solicitar a otros órganos del Estado la elaboración de informes sobre los proyectos y proposiciones de ley remitidos por el Congreso de los Diputados”. 

Por último, es obligado apuntar que los requisitos de documentación que se plantean para los Proyectos de Ley no aplican en el caso de las proposiciones. Como se ha reiterado por el Tribunal Constitucional (por todas, SSTC 15/2024, 139/2024 y 153/2024): “la discusión sobre la eventual trascendencia constitucional de la omisión del informe del Consejo General del Poder Judicial solo podría suscitarse respecto de los proyectos de ley sometidos por el Consejo de Ministros al Congreso de los Diputados” (SSTC 108/1986 y 238/2012), “nunca sobre las proposiciones de ley tomadas en consideración por una u otra Cámara, proposiciones cuya tramitación se rige, exclusivamente, por los reglamentos respectivos (art. 89.1 CE), en los que no se prevé informe preceptivo alguno a cargo de otros órganos”. 

Comentario realizado por

Carlos Gutiérrez Vicén, Letrado de las Cortes Generales. 2005

Actualizado por

Fernando Galindo Elola-Olaso, Letrado de las Cortes Generales. 2011.
Mercedes Cabrera Orejas, Letrada de las Cortes Generales. 2018.
Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales, 2026.

Bibliografía

García-Escudero Márquez, P. (2000). La iniciativa legislativa del Gobierno. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.

García-Escudero Márquez, P. (2006). El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.