Constitución española

El artículo 81 de la Constitución consagra las leyes orgánicas. El precepto, que sirve de pórtico al Capítulo III del Título tercero, dedicado a la elaboración de las leyes, no versa sobre ellas en general sino sobre este tipo concreto. En la actualidad, cualquier comprensión de la ley pasa necesariamente por entenderla, según la jurisprudencia constitucional consolidada citada en la STC 74/2022, como “la expresión de la voluntad popular, como dice el preámbulo de la Constitución y como es dogma básico de todo sistema democrático”, ya que “en un régimen constitucional, también el Poder Legislativo está sujeto a la Constitución, y es misión del TC tribunal velar por que se mantenga esa sujeción, que no es más que otra forma de sumisión a la voluntad popular, expresada esta vez como poder constituyente”. En este sentido, las leyes orgánicas no dejarán de ser leyes, si bien con los rasgos específicos recogidos en este artículo.  

El concepto de ley orgánica consagrado por la norma fundamental de 1978 presenta una naturaleza específica y diferenciada de la que ha tenido en otros momentos históricos o lugares. Por una parte, en España la expresión se empleó durante el siglo XIX para referirse a aquellos textos legales que desarrollaban directamente algunos aspectos de especial relevancia constitucional ya fuera para sacarlos de la Constitución propiamente dicha (propuesta de Bravo Murillo) o para que configuraran un bloque junto a ella (la non nata de 1856). Por otra parte, en el Derecho comparado se utiliza el término con sentidos distintos en diversos textos fundamentales. El ejemplo más cercano es la V República francesa, en la que se estableció un sistema “de tres reservas”, distinguiendo las materias que corresponden respectivamente a las leyes orgánicas, a las ordinarias y a los reglamentos: las primeras requieren la mayoría absoluta de la Asamblea Nacional en caso de disenso entre las Cámaras, y de las dos asambleas si afectan al Senado, no pudiendo ser promulgadas sin la previa declaración de conformidad con la Constitución por el Consejo Constitucional. Este esquema fue estudiado por nuestros constituyentes, si bien un modelo similar se desechó en el informe de la Ponencia. 

Es de esta forma que la ley orgánica en el actual sistema constitucional se define por dos notas concretas, una material y otra formal: el contenido que pueden tener (aquello que pueden regular) y el procedimiento por medio del cual se aprueban, modifican y derogan. Estos dos rasgos son los fundamentales para entender su diferencia respecto a las leyes ordinarias. 

En cuanto al primero, de él se ocupa el apartado 1 al establecer aquellas materias sobre las que pueden versar las leyes orgánicas. Para Santamaría estamos ante un diseño arbitrario (por cuanto carece de la menor lógica interna, amén de que buena parte de dichas materias no aludan a temas orgánicos u organizativos) e impreciso (algo especialmente grave no solo por cuanto las materias reservadas a la ley orgánica sólo pueden ser reguladas por este tipo de leyes, sino también porque, a la inversa, las leyes orgánicas no pueden regular otras materias que las que la Constitución les asigna). Sea como fuere, son leyes orgánicas:

-          las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas: estos serán los comprendidos en la Sección 1ª del Capítulo II del Título I de la Constitución (artículos 15 a 29; STC 76/1983) y, desde una hermenéutica que debe ser restrictiva (SSTC 160/1987, 127/1994), el Tribunal Constitucional ha delimitado la noción de “desarrollo” como regulación general del derecho o libertad o como ordenación de aspectos esenciales de su régimen jurídico (SSTC 6/1982, 93/1988, 173/1998), incluyendo asimismo las leyes que establezcan restricciones de tales derechos o libertades (STC 101/1991). Debe tenerse en cuenta que “desarrollo” no es “interpretación”, de tal forma que “no es admisible que el legislador orgánico u ordinario pueda dictar normas meramente interpretativas de los preceptos constitucionales, pues, al reducir las distintas posibilidades o alternativas del texto constitucional a una sola, completa, de hecho, la obra del poder constituyente y se sitúa funcionalmente en el mismo plano, cruzando al hacerlo la línea divisoria entre el poder constituyente y los poderes constituidos” (STC 76/1983).

Algunas materias pueden estar doblemente dotadas de una reserva de ley orgánica: así, por ejemplo, a la normación del referéndum le afecta la prevista en el artículo 92.3 de la Constitución, pero también la aquí analizada en conexión con el artículo 23.1 (STC 31/2015). 

-          los Estatutos de Autonomía: su inclusión en este artículo hace que la referencia contenida en el artículo 146 a la "tramitación como ley" de los proyectos de Estatuto de régimen ordinario deba ser entendida como ley orgánica, en coherencia también con la previsión por el artículo 147 de su reforma mediante ley orgánica. El Tribunal Constitucional ha declarado (por todas, STC 31/2010) que tienen dos funciones básicas: diversifican el ordenamiento mediante la creación de sistemas normativos autónomos subordinados a la Constitución, relacionados entre sí con arreglo al principio de competencia y en relación con los cuales el Estatuto es la norma institucional básica; y son normas de atribución competencial, en cuanto determinan las competencias que asume la comunidad autónoma y, por el juego de las cláusulas del art. 149.3 CE, también, mediatamente, las del Estado. Los Estatutos de Autonomía gozan de una especial rigidez en comparación con las demás leyes orgánicas en la medida en la que "su procedimiento de reforma, que no puede realizarse a través de su sola aprobación por las Cortes Generales, determina la superior resistencia de los Estatutos sobre las leyes orgánicas" (STC 247/2007).

-          el régimen electoral general: la STC 38/1983 señalaba que “está compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza, a tenor del artículo 137 de la Constitución española, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o en los Estatutos”. A su vez, la STC 72/1984 concretaba que “es necesario que contenga por lo menos el núcleo central de la normativa atinente al proceso electoral, materia en la que se comprende lo relativo a quiénes pueden elegir, a quiénes se puede elegir y bajo qué condiciones, para qué espacio de tiempo y bajo qué criterios organizativos desde el punto de vista procedimental y territorial”. En la actualidad la norma fundamental es la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General.

-          las demás previstas en la Constitución: para su análisis nos remitimos a los artículos correspondientes, si bien la doctrina ha tratado de organizarlas en categorías. Partiendo del esquema de Santamaría, distinguimos: 

· las organizativas de determinadas instituciones estatales consideradas de particular relevancia: las Fuerzas Armadas (art. 8 CE), el Defensor del Pueblo (art. 54 CE), el Consejo de Estado (art. 107 CE), el Poder Judicial (art. 122 CE), el Tribunal de Cuentas (art. 136 CE), el Tribunal Constitucional (art. 165 CE) y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (art. 104.2 CE). Sorprendentemente, órganos de tanta o más relevancia que los citados, como el Gobierno y la burocracia civil, no se encuentran comprendidos en el ámbito de la reserva. 

·       las relativas a los derechos fundamentales: la normativa antiterrorista (art. 55 CE) y la regulación de los estados excepcionales (art. 116 CE), la iniciativa popular (art. 87 CE) y el referéndum, tanto consultivo (art. 92 CE) como decisorio. 

·       las relativas a las comunidades autónomas: las de transferencia o delegación (art. 150.2 CE), las relativas a la financiación de las comunidades autónomas (art. 157 CE) y a la regulación de las policías autonómicas (art. 149.1 CE).

·       las singulares o de autorización: un cajón de sastre para supuestos específicos e inconexos entre sí, como la resolución de dudas en el orden de sucesión a la Corona (art. 57 CE), la autorización de tratados por los que se transfieran a una organización internacional competencias derivadas de la CE (art. 93 CE), la modificación de los límites provinciales (art. 141 CE), la autorización para constituir una comunidad autónoma de ámbito territorial no superior a una provincia y que no reúna las condiciones del art. 143 CE, la autorización para otorgar Estatuto de Autonomía a territorios no integrados en la organización provincial o la sustitución de la iniciativa de las Corporaciones locales en orden a la constitución de una comunidad autónoma (estas tres últimas en el art. 144 CE).

-          otro supuesto difícil de encajar en las agrupaciones anteriores sería el del artículo 135.5 de la Constitución, que se refiere a una ley orgánica que desarrolle los principios en él contenidos. La STC 101/2017 descartó “un entendimiento expansivo del artículo 135.5 CE en cuya virtud cualesquiera medidas destinadas al ahorro en el gasto público, al manejo eficiente de los recursos públicos o a la racionalización de las estructuras administrativas queden reservadas a la ley orgánica por el solo dato de que sirvan en última instancia a fines de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera”. 

La enumeración de estas materias es relevante por cuanto el artículo 28.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional dispone que “el Tribunal Constitucional podrá declarar inconstitucionales por infracción del artículo 81 de la Constitución los preceptos de un Decreto-ley, Decreto legislativo, Ley que no haya sido aprobada con el carácter de orgánica o norma legislativa de una Comunidad Autónoma en el caso de que dichas disposiciones hubieran regulado materias reservadas a Ley Orgánica o impliquen modificación o derogación de una Ley aprobada con tal carácter, cualquiera que sea su contenido".

El apartado 2 establece el procedimiento para la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas al exigir que en tales casos concurra “mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”. Esta previsión debe ser puesta en conexión con otras recogidas en la Constitución que son su consecuencia: la imposibilidad de delegación legislativa en Comisión (artículo 75.3) y la imposibilidad de aprobación por decreto-ley de sus contenidos (artículo 86). También se excluyen las materias propias de ley orgánica de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley (también llamada “iniciativa legislativa popular”; artículo 87.3).  

A partir de aquí, habrá de estarse a las especialidades que en el procedimiento legislativo se introducen en los artículos 130 a 132 del Reglamento del Congreso de los Diputados, ya que, en la lógica de un bicameralismo asimétrico, el carácter orgánico de una iniciativa no afecta a su tramitación en el Senado. 

En primer lugar, la calificación de un proyecto o proposición de ley como orgánico corresponde a la Mesa del Congreso. Aquella puede producirse en diferentes momentos procedimentales:

-          con la admisión a trámite, bien de acuerdo con el carácter previamente dado a la iniciativa por el Gobierno o por su autor bien recalificando aquella en uso de las facultades que a la Mesa confiere el artículo 31.4º y 5º y el propio artículo 130.1 del Reglamento. 

-          a la vista del criterio razonado que exponga la correspondiente Ponencia en trámite de informe. Ello ocurrirá cuando existen dudas sobre el carácter orgánico de una iniciativa o de parte de ella; supuesto en el que la Mesa admite a trámite, pero no se pronuncia inicialmente sobre tal aspecto, encomendando a la Ponencia que manifieste su criterio a los efectos de poder hacerlo en un momento posterior.

-          a instancias de la Comisión competente, una vez concluido el trámite de informe de la Ponencia y siempre que la cuestión no se hubiese planteado con anterioridad. Si la calificación de la ley como orgánica se produjera habiéndose ya iniciado el debate en Comisión, el procedimiento se retrotrae al momento inicial de él.

El resultado de ese pronunciamiento de la Mesa de la Cámara baja puede ser la calificación de la iniciativa como orgánica (que debería realizarse, según el Reglamento, oída la Junta de Portavoces, aunque esta audiencia se restringe en la práctica a la modificación de la calificación inicial) o como de contenido parcialmente orgánico. En este último caso, se desglosan los preceptos orgánicos para su tramitación como una iniciativa independiente con las especialidades procedimentales que corresponden a las leyes orgánicas. El primer supuesto de desglose fue el acordado por la Mesa del Congreso el 23 de diciembre de 1986, del Título VII del Proyecto de Ley de Ordenación de transportes terrestres, que llegaría a ser la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable. 

En segundo lugar, cabe también que se introduzcan a una iniciativa ordinaria enmiendas que versen sobre materias reservadas a ley orgánica. Estas solo podrán ser admitidas a trámite por acuerdo de la Mesa del Congreso, a consulta de la correspondiente Ponencia, estándose en su caso a lo antedicho en cuanto a calificación por la Mesa y retroacción del debate iniciado por la Comisión. En la realidad, cuando la Ponencia alerta a la Mesa sobre el contenido orgánico de determinadas enmiendas, esta adopta un eventual acuerdo de desglose de la parte correspondiente a materia orgánica en función de la probabilidad de aceptación de aquéllas por la Comisión o, en su caso, una vez que la aceptación se ha producido.

En tercer lugar, respecto de la votación final sobre el conjunto del proyecto que refiere el texto constitucional, ha de señalarse que tiene lugar una vez han concluido las votaciones parciales sobre las enmiendas y el dictamen de la Comisión, ya sea inmediatamente después o en un momento posterior. El Reglamento exige que la hora de comienzo haya sido anunciada con anterioridad (normalmente con la fórmula “no tendrá lugar antes de las … horas”) para evitar las votaciones por sorpresa y asegurar la mayor asistencia posible. Para la remisión de la iniciativa al Senado se exige la mayoría absoluta. En el caso de que esta no se obtenga; lo que ha sido interpretado para cualquier supuesto en el que no exista el voto favorable de la mitad más uno de los diputados (incluso cuando concurran más votos negativos que afirmativos), la iniciativa es devuelta a la Comisión dictaminadora para que emita nuevo Dictamen en el plazo de un mes. Ello tiene sentido en la medida en la que la votación de conjunto por tener carácter orgánico no es meramente reiterativa de la votación del Dictamen. El nuevo Dictamen será sustanciado ante el Pleno conforme a las normas que regulan los debates de totalidad y sometido a votación. También aquí se exigirá la mayoría absoluta para la remisión al Senado, si bien, en caso de no lograrse, se entiende rechazada. Como precedentes de no obtención de mayoría absoluta pueden señalarse el 5 de junio de 1997 y el 23 de septiembre de 1999 en relación con sendos Proyectos de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de junio, del Poder Judicial, así como el 30 de enero de 2024 respecto de la Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña. Serán estos supuestos distintos al rechazo de la votación de conjunto de una iniciativa orgánica tramitada por el procedimiento de lectura única: 25 de noviembre de 2004. 

En el Senado ya se apuntó que no existen especialidades y su Reglamento no hace referencia a este tipo de leyes. Sin embargo, el del Congreso prevé que, de aprobarse un veto a un proyecto o proposición de ley orgánica, su levantamiento requiere en todo caso la ratificación del texto inicial por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Ello impide el levantamiento por mayoría simple transcurridos dos meses que permite el artículo 90.2 de la Constitución para las iniciativas ordinarias. Asimismo, para cuando el Senado introduzca enmiendas a un proyecto o proposición de ley orgánica y alguna sea aceptada por el Pleno del Congreso por mayoría simple, el texto resultante de su incorporación debe ser sometido a una votación de conjunto. En ella se exige mayoría absoluta, considerándose en caso contrario ratificado el texto inicial del Congreso (que obtuvo tal mayoría absoluta en su momento) y rechazadas las enmiendas propuestas por el Senado. Esto ha sucedido en algunas ocasiones por circunstancias diversas (ausencias o retirada de apoyos). Así, entre otros, respecto del Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal del Jurado (11 de mayo de 1995); del Proyecto de Ley Orgánica de reforma de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (13 de noviembre de 1997); y del Proyecto de Ley Orgánica de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal en materia de prisión provisional (16 de octubre de 2003). 

Lo cierto es que la caracterización de las leyes orgánicas a partir de sus aspectos materiales y formales, aun sirviendo para distinguirlas de las leyes ordinarias, deja pendientes algunas cuestiones relativas a su inserción en el ordenamiento jurídico y su posición en el conjunto del sistema de fuentes. 

Un problema clave, el relativo a la existencia de una relación de jerarquía entre leyes orgánicas y ordinarias, ha sido superado. No obstante, el debate fue especialmente intenso sobre todo en los primeros momentos después de la entrada en vigor de la Constitución: algunos sostenían, siquiera inicialmente, la existencia de tal jerarquía (Alzaga, Garrido Falla, Díez-Picazo o Sosa Wagner); otros consideraban que la relación se basaba en el principio de competencia (Santamaría, Linde Paniagua, De la Quadra Salcedo). La STC 137/1986 clarificó que “las leyes orgánicas y ordinarias no se sitúan, propiamente, en distintos planos jerárquicos”. Es algo que ya De Otto explicaba al reseñar que con las leyes orgánicas “no se está creando una nueva forma, porque para ello sería preciso que la ley con ese nombre tuviera por el solo hecho de llevarlo un status específico en el sistema de fuentes […] pero no es esto lo que la Constitución dispone: lo específico de esas normas, que no es más que su mayor rigidez, es algo que solo les corresponde en cuanto regulan la materia de la que se trate. Y en rigor ni siquiera cabe hablar de reserva de esa materia porque la reserva supone una clase de norma en cuyo favor se produce. Lo que hay, en puridad, es tan solo una reserva a un procedimiento. No hay diversas clases de leyes, sino una sola ley, la parlamentaria, con distintos requisitos de aprobación, reforma y derogación según la materia de la que se ocupe”.

Más allá de esta cuestión, existen otras dificultades que aun en la actualidad son relevantes para la doctrina.

Por un lado, son problemáticas las relaciones entre ley ordinaria y orgánica, situadas ya en la esfera del principio de competencia. Ello en la medida en la que han de extraerse las consecuencias prácticas de esta lógica. Desde un primer momento, el Tribunal Constitucional trató de salir al paso de algunas de las dudas que florecían en la doctrina y la STC 5/1981 consagró que “si es cierto que existen materias reservadas a leyes orgánicas, también lo es que las leyes orgánicas están reservadas a estas materias”. En este sentido, “la reserva de Ley orgánica no puede interpretarse de forma tal que cualquier materia ajena a dicha reserva por el hecho de estar incluida en una Ley orgánica haya de gozar definitivamente del efecto de congelación de rango y de la necesidad de una mayoría cualificada para su ulterior modificación” por cuanto “llevada a su extremo, la concepción formal de la Ley orgánica podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en detrimento del carácter democrático del Estado, ya que nuestra Constitución ha instaurado una democracia basada en el juego de las mayorías, previendo tan sólo para supuestos tasados y excepcionales una democracia de acuerdo basada en mayorías cualificadas o reforzadas”. De esta forma, la incorporación de preceptos que vayan más allá del ámbito material de reserva a la ley orgánica solo tendría cabida en la medida en la que ello sea necesario para su mejor inteligencia, debiendo en todo caso el legislador concretar cuáles tienen tal carácter (STC 76/1983). Estos, a pesar de integrarse en una ley orgánica, están sometidos al régimen de la ordinaria (y, de esta forma, por ejemplo, podrán ser modificados por una ley ordinaria). 

A partir de este marco, cabría distinguir varios supuestos: 

-          leyes parcialmente orgánicas (“materias conexas”): es admisible que las leyes orgánicas integren artículos carentes de tal naturaleza, si bien desde la STC 5/1981 se recuerda que, independientemente de la calificación que haga el legislador, será el Tribunal Constitucional quien como supremo intérprete de la Constitución se pronuncie sobre su carácter orgánico u ordinario (así, por ejemplo, en la STC 212/2012). Esta práctica, sobre todo cuando el contenido orgánico es muy reducido (un caso paradigmático es la LO 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres), ha sido criticada desde el enfoque de la técnica legislativa (García-Escudero). 

-          leyes ordinarias que regulan aspectos no nucleares de materias reservadas a ley orgánica: cabría su admisión cuando se trate de aspectos tangenciales. Así, por ejemplo, la STC 151/2014, que entendió que la regulación de un registro de profesionales que hacían uso de la objeción de conciencia no implicaba un límite al ejercicio de tal derecho fundamental, sino simplemente la normación de un requisito necesario para la ordenación de un servicio. 

-          leyes ordinarias de desarrollo de leyes orgánicas: según la STC 137/1986, “no existe, en principio, imposibilidad constitucional para que la ley orgánica llame a la ordinaria a integrar en algunos extremos sus disposiciones de desarrollo, pero teniendo en cuenta siempre que habría de reputarse ilegítimo todo reenvío en blanco o con condiciones tan laxas que viniesen a defraudar la reserva constitucional en favor de la ley orgánica”.

En ocasiones, nos encontraremos con la tramitación paralela de una ley ordinaria y de una ley orgánica “de acompañamiento”. Ello se debe a que, pretendiéndose incluir en el ordenamiento jurídico un amplio contenido ordinario, existe una afectación necesaria de materia orgánica. En estos casos será necesario acompasar la entrada en vigor de ambas normas, ya que solo unidas tienen pleno sentido. 

Por otro lado, también presentan una cierta complejidad las relaciones entre ley orgánica y reglamento. Ha de partirse de que la introducción de la categoría de ley orgánica no altera las relaciones tradicionalmente establecidas entre ley y reglamento, siendo por ello constitucionalmente legítimo que el legislador orgánico remita a aquel para completar el desarrollo normativo de las materias reservadas a él, lo cual, en muchos casos, es obligado y necesario (SSTC 77/1985). No obstante, para que la remisión al reglamento sea constitucionalmente legítima, la delegación debe formularse en condiciones que no contraríen materialmente la finalidad de la reserva, para lo cual deberá limitarse el ejercicio de la potestad reglamentaria a un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o la propia ley (SSTC 101/1991, 131/2013). 

Comentario realizado por

Enrique García Ortea, Letrado de las Cortes Generales. 2026.

Bibliografía

De Otto, I. (1987). Derecho constitucional. Sistema de fuentes. Ariel. 

García-Escudero Márquez, P. (2010). Técnica Legislativa y seguridad jurídica:¿Hacia el control constitucional de la calidad de las Leyes? Civitas.

Muñoz Machado, S. (2015). Tratado de Derecho administrativo y Derecho público general. Boletín Oficial del Estado.